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Original en anglais

Le FMI et les pays en développement : mythes et réalités

Allocution prononcée par Monsieur Alassane D. Ouattara
Directeur général adjoint du Fonds monétaire international
à la conférence de la Banque lyonnaise et de l'Observatoire géopolitique européen
sur les enjeux des relations Nord-Sud à l'orée du XXIe siècle
Lyon, le 10 novembre 1998

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, laissez-moi vous dire, avant toute chose, le plaisir que j'ai à me trouver ici aujourd'hui pour réfléchir, avec vous, aux enjeux des relations entre pays industrialisés et pays en développement à l'orée du XXIe siècle. Le fait est que, dans les circonstances actuelles, il n'est pas facile pour les pays en développement de choisir le cap à suivre. Ne serait-ce que parce que, à plus d'un titre, le monde lui-même semble — passez-moi l'expression — avoir perdu le Nord. Que voit-t-on, en effet? Les pays qui affichaient, il y a peu de temps encore, les résultats les plus spectaculaires en matière de croissance et de recul de la pauvreté — on a pu parler d'un miracle asiatique — sont durement éprouvés par la crise financière. La Russie connaît des difficultés économiques qui se traduisent par une perte de confiance sur d'autres marchés émergents. Et face à la contagion de ces crises, ce sont les pays les moins intégrés à l'économie mondiale qui semblent tirer le mieux leur épingle du jeu.

Le monde est-il devenu bizzare, ou n'y a-t-il plus de logique? Peut-on dire, ce qui serait plus important pour notre débat d'aujourd'hui, que la réponse à la crise consiste à se replier sur soi et à renoncer aux avantages d'une intégration plus poussée dans l'économie mondiale sous prétexte que le prix à payer est trop élevé? Je ne pense pas, comme vous vous en doutez, que cette réponse soit la bonne. Mais alors, les efforts faits pour endiguer les turbulences actuelles sont-ils suffisants?

Tels sont, en quelques mots, les thèmes que je me propose d'évoquer devant vous avant de dresser, dans un horizon à plus long terme, un bilan des initiatives engagées pour réduire au minimum les coûts de la mondialisation et en maximiser les bénéfices.

Premier Mythe

Je voudrais d'abord dénoncer un premier mythe, selon lequel les pays en développement devraient faire marche arrière et ralentir la libéralisation en cours pour réduire la vulnérabilité de leur économie. La réalité, c'est que l'Asie de l'Est a largement profité de son ouverture sur l'extérieur au cours des dernières décennies, puisqu'elle a enregistré une croissance spectaculaire et obtenu, dans la lutte contre la pauvreté, des résultats que le monde lui envie. Ces deux acquis, la crise actuelle ne les effacera pas. Prenons le cas de la Corée, par exemple : en 1999, après deux ans de récession, son PIB réel sera toujours supérieur de 50 % à ce qu'il était il y a dix ans. Et la croissance repartira sur cette base.

Alors, que s'est-il donc passé en Asie? Le débat qui s'est ouvert sur ce point est loin d'être clos. Nous n'avons pas encore, en ce qui nous concerne, tous les éléments de réponse, et nous sommes donc ouverts à toute contribution susceptible d'enrichir cette réflexion. Ce dont nous sommes sûrs, en revanche, c'est que les temps ont changé : la mobilité accrue des capitaux fait apparaître beaucoup plus vite les carences d'une économie. Plus question, désormais, de se contenter de dégager des taux d'épargne et d'investissement élevés et de développer les échanges. Il faut aussi conduire une politique économique prévisible et rationnelle; introduire plus de transparence et de responsabilité dans la gestion des affaires publiques et privées; diffuser rapidement des informations fiables; se doter de systèmes bancaires solides, mais aussi convenablement régulés et contrôlés; offrir les mêmes chances à tous les agents économiques; créer des systèmes juridiques cohérents, qui assurent l'exécution des contrats et protège le droit de propriété; éradiquer la corruption et le népotisme, etc...

Nous savons aussi que la libéralisation des mouvements de capitaux doit se faire de façon ordonnée, c'est-à-dire en enchaînant judicieusement les mesures à prendre et en veillant à ce que chaque pays accompagne cette libéralisation d'un renforcement de son propre système financier. Les écueils à éviter ne manquent pas, et ils ne sont pas l'apanage de l'Asie. Je n'en rappellerai que quelques uns :

  • La Corée et la Thaïlande, par exemple, ont encouragé l'afflux de capitaux à court terme aux dépens des capitaux longs, de sorte que lorsque les pressions se sont intensifiées, les engagements à court terme accumulés ont exacerbé de façon spectaculaire la vulnérabilité du secteur bancaire et, finalement, des entreprises non financières.

  • Les banques et les entreprises indonésiennes, coréennes et thaïlandaises ont multiplié les emprunts en devises, sans pour autant se couvrir comme il aurait fallu contre le risque de change. Lorsque leurs monnaies se sont dépréciées, les conséquences ont été dramatiques. Bon nombre d'établissements sont devenus insolvables, ce qui a précipité l'effondrement de l'investissement privé dans la région.

  • L'afflux de capitaux en Asie a aidé à financer la flambée des prix de l'immobilier et des cours des actions. Lorsque la "bulle spéculative" a éclaté, un an environ avant la crise, les pertes qui en ont résulté ont contribué aux faillites d'établissements financiers et ouvert la voie à la crise.

  • Hors d'Asie, la Russie et l'Ukraine ont financé trop longtemps des déficits budgétaires excessifs, et les formes qu'ont pris ces financements ont exposé les deux pays à des risques à court terme qui se sont révélés ingérables.

Quels enseignements pouvons-nous tirer de ces expériences? Il apparaît tout d'abord que les modalités de l'ouverture des marchés sont importantes. Il est important aussi que les autorités utilisent à bon escient les possibilités que leur offrent ces marchés plus ouverts — il est indispensable, en particulier, qu'elles résistent à la tentation de tirer profit de tous les nouveaux instruments disponibles pour échapper aux ajustements budgétaires qui s'imposent. Il importe aussi que les autorités soient conscientes des limites au-delà desquelles la vulnérabilité de leur économie risque d'augmenter de façon exponentielle. Et il importe enfin que les créanciers évaluent mieux les risques encourus — je reviendrai sur ce point.

Mais ce qu'il faut bien voir, avant tout, c'est que ces vulnérabilités systémiques peuvent être corrigées sans remettre en cause les avantages réels qu'apportent les flux de capitaux internationaux, à savoir : compléter les ressources rares disponibles pour l'investissement, encourager leur allocation efficiente et faciliter les transferts de technologie. Ce message revêt une importance primordiale pour l'Afrique, dont on connaît le faible niveau d'épargne intérieure, la forte croissance démographique et la dépendance excessive vis-à-vis d'un petit nombre de produits de base.

Il faut donc se garder de jeter le bébé avec l'eau du bain! Comme l'a fort bien dit M. Leszek Balcerowicz,Vice-Premier ministre de Pologne, lors de nos Assemblées annuelles, la mondialisation ne doit pas servir de bouc émissaire dans le débat sur la crise actuelle, car elle récompense ceux qui mènent une politique économique responsable, et ne menace que les pays qui évitent ou retardent les réformes et méconnaissent les impératifs de la discipline macroéconomique. On ne saurait mieux dire!

Ceci étant, nous devons reconnaître qu'il est des circonstances dans lesquelles le recours temporaire au contrôle des capitaux peut se justifier, et c'est une question sur laquelle nous allons nous pencher. Notre principale préoccupation, toutefois, c'est que le répit temporaire que ces mesures peuvent donner risque de ne guère peser par rapport au coup durable porté à la confiance des investisseurs, aux distorsions causées dans l'allocation des ressources ou à l'érosion de la discipline et des incitations qui sont liées en général aux flux de capitaux. On peut craindre, par exemple, que ces contrôles tendent à dissuader les autorités de s'attaquer vigoureusement aux problèmes de leur système financier.

Second mythe

J'en viens maintenant au second mythe que je voudrais dissiper ici : la réponse de la communauté internationale à la crise financière actuelle aurait été insuffisante. Là aussi, la réalité oblige à dire qu'après 16 mois de mauvaises nouvelles sur le front de l'économie, il existe aujourd'hui une volonté plus universelle que jamais d'arrêter la propagation de la crise et d'aider l'économie mondiale à retrouver santé et dynamisme. Lors des Assemblées annuelles du FMI et de la Banque mondiale le mois dernier, les pays du Groupe des Sept ont convenu — ce qui constituait en soi une initiative politique majeure — que globalement, les risques ont changé de nature et que, désormais, les pays du G-7 devraient mettre l'accent sur la croissance et moins sur l'inflation. Et cette opinion a été réaffirmée dans la dernière déclaration du G-7. J'observe, à cet égard, que les États-Unis ont abaissé par deux fois leurs taux d'intérêt en l'espace de quelques semaines; que l'Union européenne poursuit le processus de convergence qui doit abaisser les taux d'intérêt aux niveaux français et allemand; et que le Japon a pris des initiatives résolues dans le domaine bancaire et réaffirmé sa détermination à baisser les impôts et à accroître les dépenses publiques.

De plus, la communauté internationale a réaffirmé, de son côté, son appui à l'augmentation des ressources financières du FMI, qui est indispensable pour que nous puissions continuer à remplir la mission qui nous a été confiée. Peu de temps après les Assemblées annuelles, le Congrès des États-Unis a mis un terme à la controverse entourant le financement du FMI en votant la nouvelle quote-part américaine. La situation devrait désormais se débloquer dans d'autres pays également — y compris en ce qui concerne les Nouveaux accords d'emprunts (NAE) — et notre institution devrait disposer de ressources équivalentes à 90 milliards de dollars environ pour faire face, le cas échéant, à de nouvelles crises.

Le Brésil sera sans doute le prochain grand bénéficiaire de l'aide du FMI. Nous mettons actuellement la dernière main à un montage financier qui lui est destiné et qui devrait permettre de lever une des hypothèques majeures qui planent sur les marchés mondiaux. Les autorités brésiliennes ont mis au point un vigoureux programme de réformes budgétaires et structurelles étalées sur trois ans, qui sera aussi important pour leur pays que pour ses voisins. C'est d'ailleurs à l'Amérique Latine tout entière qu'il faut rendre hommage pour la promptitude et la vigueur des mesures qu'elle a prises, au cours de l'année écoulée, afin de parer aux effets de contagion de la crise.

Si l'on additionne ces diverses initiatives, peut-on dire que la réponse de la communauté internationale à la crise a été insuffisante? Je ne crois pas. Je suis même convaincu du contraire. Nous notons, d'ores et déjà, des signes encourageants sur les marchés financiers asiatiques : les cours des actions repartent à la hausse, les monnaies se raffermissent, les taux d'intérêt diminuent. En Thaïlande et en Corée, la croissance devrait reprendre au second semestre de 1999 et, en Indonésie, la contraction brutale de la production semble enfin avoir pris fin. Ces pays doivent maintenant répondre aux coûts humains de la crise en s'attachant, par des initiatives budgétaires en particulier, à consolider les dispositifs de protection sociale et à financer l'investissement dans les secteurs de la santé et de l'éducation.

J'ajoute que les Ministres des finances et Gouverneurs de banque centrale d'Afrique nous ont rappelé, lors de nos dernières Assemblées annuelles, qu'il faut aussi songer à reconstituer au plus vite les ressources de la Facilité d'ajustement structurelle renforcée (FASR) — le mécanisme de prêts concessionnels du FMI — afin d'être mieux à même d'appuyer les efforts de réforme déployés par les pays à faible revenu et de soutenir l'initiative engagée pour venir en aide aux pays pauvres très endettés (les PPTE, dans notre jargon).

Sur le front de ce qu'il est donc convenu d'appeler l'Initiative en faveur des PPTE, le Conseil d'administration du FMI a pris récemment deux décisions qui sont aussi deux très bonnes nouvelles pour l'Afrique et les autres régions du monde. La première consiste à donner à ces pays deux années supplémentaires — jusqu'à la fin de l'an 2000, par conséquent — pour remplir les conditions requises afin de bénéficier d'une aide au titre de cette initiative. Cela devrait permettre à beaucoup d'autres pays, dont certains sortent de conflits, d'y participer. La seconde consiste précisément à prendre en compte les résultats des programmes d'aide aux pays sortant de conflits dans l'examen des conditions à remplir pour bénéficier de l'Initiative en faveur des PPTE. En deux ans d'existence, l'Initiative a donné lieu, concrètement, à des engagements portant sur plus de 6 milliards de dollars et destinés à alléger le service de la dette de sept pays : la Bolivie, le Burkina Faso, la Côte d'Ivoire, le Guyana, le Mali, le Mozambique et l'Ouganda. J'ai bon espoir que l'année prochaine nous permettra d'examiner un certain nombre d'autres cas, et j'invite dès à présent tous les pays susceptibles de participer à l'Initiative, y compris ceux qui sortent d'un conflit, à prendre dans les meilleurs délais les mesures économiques requises pour en bénéficier.

Améliorer le système monétaire international

Mais nous avons encore des progrès à faire. Il faut redoubler d'efforts, en particulier, pour rendre nos économies moins vulnérables. Nous devons moderniser le système monétaire international actuel pour qu'il ne reste pas à la traîne de l'évolution spectaculaire des marchés internationaux de capitaux. Cette modernisation ne se fera pas en un jour, c'est évident. Les problèmes qu'elle soulève sont trop complexes, et la tâche qui nous est proposé est colossale. C'est la raison pour laquelle les responsables financiers mondiaux — après bien de nombreux débats dans de nombreuses enceintes — ont décidé de faire porter leur effort sur quelques réformes-clés. Ces réformes visent à modifier la façon dont les pays suivent et s'efforcent de discipliner leur politique économique, mais aussi l'interaction entre banques et emprunteurs, le comportement des marchés financiers, le fonctionnement du FMI lui même ou l'interaction entre notre institution et la Banque mondiale, par exemple. Elles s'ordonnent autour de quatre grands axes.

Premièrement, améliorer la transparence. Qu'il s'agisse du secteur public, du secteur privé, des marchés financiers ou des institutions multilatérales, tous les principaux acteurs de l'économie mondiale doivent faire un effort de plus grande transparence. La diffusion dans les meilleurs délais d'informations aussi précises que possible est essentielle si l'on veut stabiliser les marchés et permettre des décisions d'investissement plus rationnelles et des politiques économiques plus saines. Le FMI a pris récemment un certain nombre d'initiatives dans ce sens. Nous avons adopté des normes destinées à faciliter la diffusion rapide et régulière de données économiques et financières complètes par les États membres. Ces normes doivent encore être améliorées, notamment en ce qui concerne les réserves internationales et la dette extérieure privée. Nous allons voir également s'il y a lieu de proposer des normes d'information ou de contrôle supplémentaires pour suivre les opérations des investisseurs institutionnels, notamment lorsqu'ils disposent d'un levier financier important. Le FMI a fait lui-même, je crois, des progrès considérables ces dernières années pour lever le voile sur ses propres activités et sur procédures. Je vous invite d'ailleurs à consulter notre site sur l'internet — www.imf.org — pour en juger par vous-même : vous verrez que nous progressons chaque jour sur ce plan.

Deuxièmement, consolider les systèmes financiers. Il est frappant de voir que toutes les crises financières majeures des cinq dernières années ont été soit causées, soit exacerbées par la fragilité des secteurs bancaires. Depuis quelques temps, le FMI s'efforce de diffuser à travers le monde un code de bonne conduite reposant sur les meilleures pratiques en matière de contrôle bancaire — tels qu'elles ont été formulées par le Comité de Bâle — e façon à ce que les normes et pratiques qui ont fait leurs preuves dans certains pays puissent être adaptées et appliquées par d'autres. Nous redoublons d'efforts, parallèlement, pour recenser les points faibles des secteurs financiers susceptibles d'avoir des conséquences macroéconomiques et pour proposer, au besoin, des mesures correctives. Enfin, nous resserrons notre collaboration avec la Banque mondiale pour veiller à ce que les ressources nécessaires au contrôle des secteurs financiers soient utilisées de la façon la plus efficiente.

Troisièmement, développer les normes internationales. Les responsables financiers mondiaux, soucieux de rétablir l'ordre sur des marchés internationaux trop livrés à eux-mêmes, sont convenus qu'il fallait accélérer les efforts déployés pour mettre en place des normes et des codes internationaux de bonne conduite. Outre la diffusion des meilleurs usages en vigueur dans le secteur bancaire —que je viens d'évoquer à l'instant —, l'effort du FMI s'est traduit par l'adoption récente d'un code de bonnes pratiques en matière de transparence budgétaire et devrait déboucher, d'ici quelques mois, sur la formulation d'un projet de code similaire pour les politiques financière et monétaire. Là aussi, nous entendons intensifier nos efforts et les étendre à d'autres domaines importants tels que la comptabilité, les audits financiers, la diffusion d'informations, l'évaluation de la qualité des actifs, la législation sur les faillites et le gouvernement d'entreprises — autant de domaines, bien sûr, où la définition des normes applicables sera de la responsabilité non pas du FMI, mais d'autres organisations internationales compétentes.

Quatrièmement, enfin, assurer une participation accrue du secteur privé à la prévention et à la gestion des crises. Il faut au minimum que le secteur privé coopère, de son propre chef, à la prévention et à la résolution des crises financières. C'est absolument primordial dans la mesure où il constitue, dans de nombreux pays, la première source de financement. Pour faciliter cette participation du secteur privé, le FMI étudiera quels mécanismes de marché pourraient permettre de faire face aux volte-face soudaines des investisseurs. Nous entendons également étendre nos possibilités de prêts — dans des circonstances exceptionnelles, toutefois — aux pays qui ont des arriérés envers leurs créanciers privés. Cette participation des investisseurs et des créanciers à la résolution des crises financières sera, nous le savons, difficile à mettre en place. De fait, il s'agit sans aucun doute de la plus complexe des réformes qu'il nous faudra engager. Mais nous avons entrepris dès maintenant d'examiner un certain nombre de solutions possibles.

En guise de conclusion ...

En conclusion, je voudrais revenir sur ma question initiale : les pays en développement doivent-ils faire marche arrière et ralentir le processus de libéralisation pour réduire leur vulnérabilité? Ma réponse est non. Un "non" catégorique, dans la mesure où en agissant ainsi, ces pays se condamneraient d'eux mêmes à la marginalisation et creuseraient encore plus profondément le fossé entre le Nord et le Sud.

Il faut donc bien faire la différence entre la nécessité de se protéger des faiblesses du système et la tentation de choisir des options dont l'attrait n'est qu'apparent, telles que le recours au protectionnisme. Et le FMI doit faire tout ce qui est en son pouvoir pour que l'on remédie à ces carences systémiques et que l'on donne au système monétaire international une architecture plus solide à l'aube du XXIe siècle.


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