Les déclarations de fin de mission

Fonds monétaire international -- Consultation de 2004 au titre de l'article IV avec la France -- Conclusions de la mission

le 6 juillet 2004

1. La situation économique actuelle de la France présente plusieurs points positifs de nature à encourager le gouvernement à poursuivre résolument sa stratégie de réformes et la consolidation de l'assainissement budgétaire. L'embellie de la conjoncture semble bien établie et les réformes économiques lèvent petit à petit les obstacles à une augmentation de la croissance à long terme. Après avoir mené, l'année dernière, une réforme historique des retraites, les pouvoirs publics s'attellent à présent à la réforme de l'assurance maladie, autre étape majeure pour la soutenabilité des finances publiques. Le marché des produits est stimulé par la simplification des mesures administratives et par l'ouverture du marché de l'énergie. Le marché du travail devrait pour sa part tirer avantage de l'accroissement de la marge de manœuvre laissée aux partenaires sociaux pour négocier les modalités de leurs relations, y compris au niveau de l'entreprise. Toutefois, de sérieux défis restent à relever pour maintenir l'attractivité de la France vis-à-vis des investisseurs et garantir la viabilité à long terme des finances publiques. En effet, une fiscalité lourde et un taux d'emploi faible, auxquels viennent s'ajouter un déficit important et un choc démographique imminent, assombrissent les perspectives de croissance à long terme. La solution réside dans une amélioration des institutions du marché du travail qui permette d'augmenter le taux d'utilisation de la main-d'œuvre, dans la poursuite de la réduction des dépenses publiques pour supprimer les déficits budgétaires et rendre possible des baisses d'impôts favorables à la croissance et dans une accélération des réformes sur le marché des produits pour stimuler la concurrence.

2. Les liens pernicieux entre les politiques du marché du travail et le budget sont devenus un problème critique. Ces liens pernicieux doivent être coupés. Certes, les baisses de charges sociales ont un effet stimulant sur la demande de main-d'œuvre, la prime pour l'emploi (PPE) contribue à éviter les trappes à inactivité et d'autres mesures administratives contribuent au retour à l'emploi, mais toutes ces initiatives pèsent lourdement sur le budget. Elles ont été mises en place pour compenser les incidences sur la compétitivité et l'emploi de mécanismes influant négativement sur les performances du marché du travail, telles que le salaire minimum (SMIC), la loi sur les 35 heures, un taux marginal d'imposition élevé et des revenus de remplacement relativement importants par rapport aux revenus d'activité. Le caractère vicieux de ce cercle s'est confirmé avec l'harmonisation des SMIC dont une nouvelle forte augmentation s'annonce pour 2005. La hausse du coût du travail en résultant risque soit d'éloigner de l'emploi marchand toujours plus de jeunes et de travailleurs non qualifiés et de réduire la base imposable, soit de nécessiter de nouvelles baisses de charges sociales qui pèseront sur le budget. Seule une réforme des institutions du marché du travail peut renverser cette tendance. L'étalement dans le temps de la hausse prévue du SMIC en termes réels et le rétrécissement de la fourchette des rémunérations ouvrant droit à des baisses de charges sociales peuvent représenter une solution temporaire, mais ne résoudraient pas le problème de fond.

3. Les initiatives prises récemment sur le marché du travail devront se poursuivre pour permettre une hausse des niveaux d'emploi. En particulier, les partenaires sociaux devraient répondre à l'invitation qui leur est faite par le plan de cohésion sociale de clarifier et de limiter le rôle du pouvoir judiciaire dans les relations entre patronat et syndicats, et modifier le régime de protection de l'emploi de manière à relever les taux d'embauche. Si les partenaires sociaux ne parviennent pas à un accord sur ces points, le gouvernement devra s'impliquer.

4. L'amélioration des performances du marché du travail nécessite par ailleurs de repenser en profondeur les systèmes de salaire minimum et de prestations sociales. Le niveau élevé du SMIC et son augmentation continue en termes réels - que ce soit dans le cadre du mouvement d'harmonisation ou au travers de « coups de pouce » - conduisent finalement à exclure de l'emploi un nombre toujours plus important d'actifs potentiels. Il convient d'éviter des hausses supplémentaires en termes réels du SMIC. Le retour à l'emploi de ceux qui en sont privés sera facilité par le passage d'une politique de soutien des revenus à un régime d'indemnisation tourné vers le retour à l'emploi (work-fare). Si le plan de cohésion sociale invoque ce principe, il retombe cependant dans le piège qui consiste à utiliser des ressources budgétaires pour encourager l'emploi non marchand. Il conviendrait d'amender ce plan afin de le recentrer sur les emplois du secteur marchand, de renforcer les devoirs, aussi bien que les droits, des personnes concernées. Ce plan devrait par ailleurs être financé grâce à une réaffectation des ressources destinées à des programmes déjà existants.

5. Nous nous félicitons de la présentation d'une réforme d'ensemble de l'assurance maladie dans les délais que le gouvernement s'était fixés. Si, de par sa conception, la réforme devrait permettre le contrôle du budget de l'assurance maladie, son efficacité dépendra fortement de la fermeté avec laquelle elle sera mise en œuvre. De manière appropriée, la réforme cherche en priorité à inciter les patients, les professionnels de santé et les mutuelles à prendre davantage conscience des coûts et à modifier leur comportement en conséquence. C'est précisément dans ce domaine qu'une application stricte des sanctions, le bon fonctionnement de la procédure d'alerte et la mise en œuvre de toute autre mesure visant à faire évoluer les comportements, seront vitaux. Il sera également nécessaire d'appliquer les mesures (la franchise, par exemple) de manière uniforme pour éviter tout phénomène de substitution entre services. Si la maîtrise des dépenses se révèle insuffisante, il faudra procéder à un renforcement des mesures, par exemple en augmentant les franchises et, éventuellement, en élargissant leur champ d'application. Pour rallier leur soutien à la limitation des dépenses, il conviendrait de rendre plus visibles pour les ménages le coût total du système d'assurance maladie.

6. Les réformes se poursuivent dans un contexte économique favorable. La croissance a surpris par sa relative vigueur : d'abord due à un rebond des exportations, elle a ensuite été tirée par la demande intérieure privée. Les perspectives sont favorables : le secteur financier affiche une rentabilité élevée, l'endettement des entreprises diminue et la hausse des prix de l'immobilier ainsi que celle des valeurs mobilières soutiennent la consommation des ménages. La reprise devrait se poursuivre en 2004 et au-delà, quoique à un rythme légèrement inférieur à celui du premier trimestre, et nous prévoyons une croissance moyenne d'environ 2,5 % en 2004 et en 2005. Les principaux risques de détérioration de la situation économique se situent au niveau des prix du pétrole, de la demande extérieure et de la compétitivité, après la diminution récente des parts de marchés à l'exportation. Inversement, la demande intérieure a incontestablement un potentiel favorable. L'inflation devrait persister quelque temps, alimentée par les hausses des prix du pétrole, des taxes sur le tabac et du SMIC.

7. La reprise économique est à présent suffisamment bien installée pour ne pas nécessiter de mesures de soutien. Les conditions monétaires sont accommodantes en France, la baisse des taux d'intérêt réels ayant en grande partie compensé l'impact de l'appréciation de l'euro. La politique budgétaire menée en 2003 a également favorisé la reprise, les stabilisateurs budgétaires automatiques ayant pu jouer à plein tandis que le déficit budgétaire primaire se creusait. Toutefois, la détérioration de la situation budgétaire pourrait avoir eu un effet négatif sur la confiance, annulant en partie les effets positifs induits par la politique budgétaire. Pour les années 2004 et 2005, compte tenu du dynamisme attendu de la demande privée, il est peu probable que la politique d'assainissement budgétaire envisagée mette en péril la reprise économique.

8. Dans ce contexte, et compte tenu des pressions démographiques imminentes, le respect de l'engagement d'assainissement budgétaire à moyen terme est une priorité. Bien que les réformes des retraites et de l'assurance maladie représentent un progrès et que les réformes des marchés du travail et des produits doivent être poursuivies afin de dynamiser la croissance, elles ne suffiront pas à atteindre à elles seules les engagements de réduction des déficits. Ainsi, en complément de ces efforts, il conviendrait de ramener le plus tôt possible la situation budgétaire structurelle à l'équilibre, voire d'obtenir un léger excédent. Une réduction du déficit structurel d'un peu plus de ½ point de PIB par an permettrait de trouver un équilibre satisfaisant entre crédibilité et faisabilité. Une fois qu'une situation budgétaire acceptable aura été obtenue et que les efforts de réforme auront porté leurs fruits en termes de croissance, il sera possible d'envisager de consacrer une part plus importante des économies sur les dépenses à des allégements d'impôts favorisant la croissance. Ce faisant, il est nécessaire que la France clarifie ses objectifs budgétaires à moyen terme et qu'elle démontre qu'ils répondent bien au problème du vieillissement de la population, particulièrement au moment où l'on parle de moduler le fonctionnement du PSC davantage en fonction des pays. Enfin, les objectifs budgétaires à moyen terme ne devraient pas être considérés comme un niveau-plancher, mais plutôt comme une moyenne sur le cycle, ce qui suppose de dégager des excédents appréciables lors des phases de conjoncture économique favorable.

9. Le cadre budgétaire actuel n'a pas permis d'atteindre les objectifs globaux et doit être renforcé dans plusieurs directions :

· La poursuite de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) est essentielle : elle fournit un meilleur cadre de contrôle des dépenses, instaurant un système budgétaire axé sur les résultats, avec une remise en cause de l'ensemble des masses budgétaires chaque année. De plus, la concertation interministérielle que la loi prévoit aidera à changer une culture de la dépense profondément enracinée.

· Les propositions visant à renforcer le cadre budgétaire par des normes pluriannuelles de dépenses de sécurité sociale et par un pacte de stabilité interne avec les collectivités locales devraient être mises en œuvre. Nous recommandons de fixer de manière pluriannuelle le niveau des plafonds (par opposition au taux de croissance) des dépenses des administrations publiques dans leur ensemble, afin de garantir la transparence et la correction des dépassements constatés.

· Le coût politique du non-respect de ces engagements doit être augmenté en renforçant le contrôle démocratique et en obligeant davantage les dirigeants à rendre des comptes. Il conviendrait d'envisager la création d'un organisme indépendant chargé d'effectuer des analyses prospectives de la situation budgétaire. La publication trimestrielle des comptes des administrations de sécurité sociale, des administrations publiques locales et de l'ensemble des administrations publiques permettrait également de renforcer le contrôle du public.

· Une règle fixant à l'avance l'affectation d'éventuelles bonnes surprises sur les recettes permettra de pérenniser les efforts de consolidation budgétaire, essentiels lorsque le point de départ est très dégradé. Toute règle de gestion budgétaire rationnelle se doit d'adopter des orientations globalement symétriques au cours du même cycle conjoncturel, en particulier dans un contexte d'union monétaire. Le fait de ne consacrer qu'une partie des bonnes surprises sur les recettes à la réduction du déficit ne répond pas à cette exigence. En revanche, une règle simple empêchant de modifier de manière discrétionnaire les recettes pendant l'exercice fiscal de l'année en question répond à cette exigence et est économiquement fondée (cela permettrait également d'éviter toute nouvelle affaire de « cagnotte »). Une telle règle gagnerait à être inscrite dans la loi organique relative aux lois de finances, comme c'est déjà le cas dans d'autres pays.

10. Les objectifs de réduction du déficit des administrations publiques pour 2004 ne seront probablement pas tenus, malgré les efforts bienvenus de l'Etat pour contenir ses dépenses au niveau des montants approuvés par la loi de finances initiale. Les bonnes surprises sur les recettes liées à la croissance plus forte que prévue ne devraient pas compenser les dépassements de dépenses, et l'ajustement structurel de grande ampleur initialement programmé ne pourra être réalisé. Des ressources supplémentaires sont nécessaires à la réintégration des chômeurs « recalculés » et les dépenses de santé augmentent plus rapidement qu'anticipé. Aussi les mesures envisagées dans le cadre de la réforme de l'assurance maladie, notamment celles qui sont déjà engagées (la deuxième vague de déremboursements, par exemple) devraient-elles être mises en œuvre le plus vite possible.

11. Pour 2005, l'engagement de réduire le déficit des administrations publiques en deçà de 3 % du PIB est, compte tenu des prévisions de croissance actuelles, cohérent avec une réduction du déficit structurel d'un peu plus de ½ point de PIB. La réalisation de cet objectif ne devrait cependant pas s'appuyer sur des mesures ponctuelles qui n'ont pas vocation à se reproduire. Nous sommes favorables à la décision de limiter la hausse des dépenses de l'Etat, mais nous craignons que la baisse programmée du déficit des administrations de sécurité sociale ne se matérialise pas. La baisse des charges sociales liée à la convergence des SMIC, les nouvelles mesures en faveur de l'inclusion sociale et les coûts d'entrée liés à la réforme de l'assurance maladie vont peser sur le budget, tandis que les économies sur les dépenses mettront du temps à se concrétiser. Bien que cela ne constitue pas une source d'économies immédiates, la vague actuelle de départs en retraite dans la fonction publique - une caractéristique qui n'a jusqu'à présent été exploitée que de manière symbolique - doit être véritablement mise à profit pour favoriser la consolidation budgétaire à long terme. Si des réductions d'effectifs uniformes ne sont pas justifiées, les gains de productivité réalisés devraient pour autant permettre d'atteindre l'objectif de référence consistant à ne remplacer qu'une personne partant à la retraite sur deux. En l'absence d'économies préalables sur les dépenses, il n'y a pas de marge de manœuvre pour des baisses d'impôts.

12. Des modifications dans la structure fiscale peuvent contribuer à une meilleure allocation des ressources et réduire les désincitations à la création d'emplois et à l'investissement. La taxe professionnelle (TP) - un impôt sur le capital induisant de fortes distorsions - a récemment été suspendu pour les investissements nouveaux et son sort est à l'étude. En raison de son rendement élevé et de son poids dans les recettes des collectivités locales, son remplacement par d'autres prélèvements pose des difficultés dans la mesure où il provoquerait des transferts de grande ampleur de la charge fiscale et compliquerait la délégation de responsabilités aux collectivités territoriales. Le poids de l'impôt étant déjà élevé, la solution la plus appropriée consisterait à continuer à réduire, de manière progressive, les dépenses (y compris les subventions à l'industrie), en vue de financer la suppression progressive de la taxe professionnelle. Une autre solution consisterait à combiner un paiement accru pour les services fournis aux usagers locaux, une hausse de la fiscalité sur les revenus fonciers, la suppression des niches fiscales et l'abolition des taux de TVA préférentiels.

13. La décentralisation est l'occasion de mieux adapter les services aux besoins locaux et d'accroître l'efficacité des services publics. Ce mouvement se portera ses fruits que s'il se base sur des mesures suffisamment incitatives. Par exemple, le transfert aux collectivités locales des dispositifs de soutien aux faibles revenus (RMI/RMA) ne sera profitable que si les collectivités territoriales ont la possibilité de réaffecter à d'autres fins toute économie budgétaire dégagée sur ces programmes. De même, les possibilités de modulation des recettes fiscales devraient être substantielles et totalement répercutées sur la population au niveau de la collectivité locale (ce qui signifie qu'il conviendrait d'abandonner la politique de dégrèvement de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle).

14. Nous saluons les mesures prises sur les marchés des produits en vue d'alléger la réglementation, de simplifier les démarches administratives à accomplir pour créer une entreprise et de faciliter la transmission d'entreprises. La réforme du statut d'EDF/GDF constitue une évolution majeure dans ce domaine. Plus généralement, la volonté affichée par le gouvernement d'abandonner toute activité de nature commerciale devrait être mise en œuvre avec détermination, dès que les conditions du marché le permettent. La réforme de la législation sur les faillites contribuera à rendre plus claire et à limiter la responsabilité des créanciers, et accroîtra simultanément les chances de survie des entreprises en difficulté. Cependant, des mesures supplémentaires doivent être prises pour renforcer la concurrence, notamment en allégeant les restrictions en matière de droit d'établissement et de fixation des prix dans le secteur de la distribution, en améliorant la transparence tarifaire dans le secteur des services financiers et en rattrapant l'important retard accumulé pour transposer en droit national les directives communautaires.

15. Des réformes structurelles sur les marchés des produits et du travail, visant à renforcer la croissance de la productivité, accroître la flexibilité et abaisser les coûts de production, alliées à des investissements dans les infrastructures et le capital humain, constituent les meilleurs atouts pour promouvoir l'attractivité de la France en termes de production et d'investissements. L'accent mis sur les « champions nationaux », ainsi que l'intervention publique contre les délocalisations, vont à l'encontre de l'esprit de ces réformes structurelles. De fait, ces réformes risquent d'échouer complètement dans la mesure où elles peuvent conduire les intérêts particuliers à prendre l'Etat en otage.

16. La France a participé cette année au Programme d'Évaluation du Secteur Financier (FSAP), initiative internationale visant à accroître la solidité des systèmes financiers nationaux. Le FSAP a confirmé la solidité du système financier français et la qualité élevée du suivi et de la surveillance bancaire, l'estimant largement en conformité avec les normes internationales. Les analyses de sensibilité aux chocs (stress tests) ont révélé la capacité de résilience du système et l'absence de faiblesses susceptibles d'entraîner des risques systémiques immédiats. Toutefois, le FSAP recommande de continuer à surveiller les risques éventuels associés au développement des activités des établissements bancaires, de renforcer la coopération entre les instances de supervision et de remédier à certaines insuffisances du système de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (AML/CFT), ainsi que dans le domaine des systèmes de paiement.

17. Certaines particularités du système financier français continuent d'exercer un effet négatif sur l'allocation des ressources et le dynamisme de l'économie. Premièrement, les dispositifs d'épargne administrée ne sont pas correctement ciblés pour atteindre les objectifs sociaux qui leur sont assignés et ils freinent la transmission de la politique monétaire. Comme l'a recommandé le FSAP, le système devrait être graduellement abandonné. Dans l'intervalle, la réforme initiée en 2003 devrait être poursuivie en vue de lier plus étroitement l'ajustement des taux du livret A et d'autres dispositifs (tel le Plan d'épargne logement) à l'évolution des taux du marché. Deuxièmement, en dépit de la croissance soutenue des prêts hypothécaires, des mesures visant à abaisser les coûts de refinancement élevés et à remédier à l'absence de prêts gagés sur la valeur nette des biens immobiliers (mortgage equity withdrawal) pourraient contribuer à renforcer l'expansion des marchés hypothécaires. Troisièmement, la règle du « ni-ni » et le taux d'usure gagneraient tout deux à être supprimés.

18. Dans le domaine commercial, le cycle de Doha se situe actuellement à un tournant et les nouvelles initiatives de l'Union européenne en vue de relancer le cycle de négociations sont à saluer. Nous encourageons la France à se joindre pleinement à ces initiatives et à apporter son soutien à la proposition d'abandonner toutes subventions aux exportations agricoles et de limiter plus étroitement encore les négociations sur les sujets dits de Singapour. Nous attendons également la mise en œuvre par la France de la réforme de la politique agricole commune adoptée en juin 2003. La contribution de la France au développement par le biais de l'APD, dont le niveau actuel est relativement élevé et dont le montant devrait quasiment doubler en vue de remplir l'objectif fixé par l'ONU d'ici à 2012, doit être saluée.