le 9 juin 1999
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I. Introduction
Je tiens tout d'abord à vous dire combien je suis ravi de me retrouver à Berlin, invité par la Fondation pour le développement international, et de participer à un nouveau colloque consacré à une question d'importance cruciale pour l'avenir de l'Afrique. En décembre dernier, notre premier colloque sur l'Afrique a donné lieu à un échange stimulant d'expériences et d'idées sur la manière dont l'Afrique peut le mieux relever les défis de la mondialisation. À en juger par les discussions que nous avons eues jusqu'ici, la présente réunion promet tout autant d'être un grand succès. J'espère que nos amis allemands continueront sur cette lancée et transformeront ces colloques en un forum régulier qui permettra des échanges de vues sur les questions importantes pour l'Afrique au seuil du XXIe siècle.
Pendant mon mandat de Directeur général adjoint du Fonds monétaire international, qui touche à sa fin, j'ai eu d'innombrables entretiens avec des chefs d'État, des ministres, des collègues d'institutions internationales, des représentants de la société civile et de simples citoyens dans le monde entier. Tous ces entretiens m'amènent à la conclusion que le développement repose sur trois piliers : une bonne politique économique, un environnement juridique et politique approprié et un développement social équitable.
Pris isolément, aucun de ces piliers ne peut garantir le développement. Si l'on néglige l'un ou l'autre, le progrès économique sera aussi fragile qu'un géant aux pieds d'argile. En effet, le succès économique peut parfois masquer des problèmes politiques qui peuvent dégénérer en conflit si l'économie chancelle; il peut aussi cacher des inégalités sociales et des frustrations croissantes qui éclatent au grand jour si la croissance ralentit. L'Asie de l'Est au lendemainde la crise financière en est un exemple - avec des problèmes sociaux et politiques qui devront être réglés, quelle que soit la rapidité avec laquelle ces pays sortiront de la crise.
Je n'évoquerai que brièvement le premier des trois piliers, à savoir la politique économique, car je crois qu'il n'y a guère de divergences entre nous à ce sujet. Je partagerai ensuite avec vous certaines idées sur le thème de ce colloque qui nous réunit aujourd'hui à Berlin - les aspects politiques de la réforme économique - et sur les différents éléments qui contribuent à bâtir le type d'environnement juridique et politique qui est si important pour le succès économique. Je ne m'attarderai pas sur le développement social, qui est l'objectif ultime de tous nos efforts, et auquel il nous faudrait consacrer tout un colloque. À ce stade, je dirai simplement qu'à mon avis, la marque d'un développement réussi, dans n'importe quel pays, réside dans le sentiment qu'ont les citoyens d'avoir un intérêt personnel dans le développement de leur pays et la responsabilité collective de contribuer activement à ce développement.
Enfin, je mentionnerai brièvement l'environnement international dans lequel l'Afrique s'efforcera d'accélérer son développement, les différentes réflexions qui sont menées sur les moyens d'améliorer l'architecture du système monétaire et financier international, en mettant en évidence leur rapport direct avec les questions que nous examinons ici à Berlin.
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II. La politique économique - fondement du développement
Je pense que nous sommes tous d'accord sur le fait qu'il n'y a pas de développement réussi sans de bonnes politiques économiques. Depuis quelques années, un large consensus se fait jour parmi les décideurs sur les principaux éléments de ces politiques. Premièrement, la stabilité macroéconomique (politiques budgétaires saines, politique monétaire prudente et taux de change appropriés) axée sur un faible taux d'inflation et la promotion de la croissance. Deuxièmement, des réformes structurelles visant à éliminer les goulots d'étranglement et à rationaliser l'affectation des ressources, à libéraliser l'accès au marché, à promouvoir le commerce et l'investissement, et à créer un climat propice à l'essor du secteur privé comme moteur principal de la croissance.
La plupart des pays africains ont considérablement amélioré la qualité de leurs politiques économiques au cours des dix dernières années, et les résultats en sont probants. Les performances macroéconomiques se sont améliorées considérablement : reprise de la croissance, baisse de l'inflation, et réduction des déséquilibres extérieur et budgétaire. Mais, manifestement, beaucoup reste à faire. Il faut accélérer encore plus la croissance pour réduire sensiblement la pauvreté et offrir à la population, qui augmente rapidement, un niveau de vie approprié. Les pays africains devraient aussi s'intégrer plus pleinement à l'économie mondiale s'ils veulent réduire l'écart des revenus avec les pays développés et rattraper les pays émergents. Les avantages de l'intégration sont substantiels : accès à une vaste gammede biens et de services à des prix compétitifs; impact positif de la concurrence internationale sur l'efficience des producteurs nationaux; et possibilité d'accéder aux sources toujours plus abondantes de capitaux privés internationaux pour financer les investissements dont l'Afrique a tant besoin pour accélérer sa croissance.
Mais la crise en Asie de l'Est a aussi mis en évidence deux points importants. Premièrement, aucun pays n'applique sa politique économique dans le vide. En effet, dans un monde de plus en plus intégré, la politique menée par un pays a des répercussions sur celle d'autres pays. Le degré de cette interdépendance varie, et celle-ci n'est certainement pas symétrique. Mais la coordination des politiques et la coopération économique n'en revêtent que plus d'importance. Pour l'Afrique, avec ses économies qui sont généralement de petite taille, cela renforce l'importance de la coopération régionale, que je vois comme un tremplin nécessaire pour une meilleure intégration à l'économie mondiale. Deuxièmement, dans un monde caractérisé par l'interdépendance des marchés, la libre circulation des biens, des services et des idées, ainsi que par une extrême mobilité des capitaux, de bonnes politiques économiques peuvent être beaucoup plus porteuses de croissance, mais il faut souligner que le marché sanctionne sévèrement et rapidement les mauvaises politiques.
Par conséquent, chaque pays a intérêt à élaborer et mettre en oeuvre la meilleure politique économique possible. J'en tire trois conclusions. Premièrement, les gouvernements doivent reconnaître l'importance d'un cadre institutionnel et politique adéquat à la formulation d'une bonne politique économique. Deuxièmement, à l'instar des pays qui coopèrent de plus en plus comme partenaires égaux, dans un monde en pleine intégration, qui travaillent et apprennent ensemble à améliorer leurs résultats économiques, l'État doit développer un partenariat véritable avec ses propres citoyens en forgeant un dialogue permanent pour aboutir à des objectifs communs de la politique économique et en les associant le plus directement possible à son action. Notre colloque porte sur ces deux questions.
Et troisièmement, la politique économique n'étant pas une fin en soi, car elle n'est que l'un des piliers d'un développement réussi, les responsables de son élaboration doivent toujours se demander si leurs décisions vont dans le sens du développement social. Cette question doit guider le débat sur les objectifs de la politique économique, et les autorités ne doivent jamais perdre de vue les dimensions sociales des politiques qu'elles préconisent.
III. Les dimensions politiques de la réforme économique
Le «nouveau» débat sur la politique économique porte sur des questions telles que la transparence, la responsabilisation, la bonne gestion des affaires publiques, le consensus et la participation. Il y a cinq ou six ans, ces concepts n'étaient pas au coeur de nos réflexions, mais ils ont toujours été pertinents. En effet, les pays qui ont réussi à se développer durablement sont ceux où la transparence, la responsabilisation, la bonne gestion des affaires publiques, le consensus et la participation ont été instaurés, ou qui ont, à tout le moins, empêché que des lacunes dans ces domaines prennent le dessus. La crise asiatique aégalement montré que, si ces lacunes prennent effectivement le dessus, des crises économiques peuvent survenir, même après de longues périodes de croissance.
Je crois que pour renforcer la transparence, la responsabilisation, la bonne gouvernance, le consensus et la participation, il faut trouver les bonnes réponses aux questions suivantes :
a. Le rôle de l'État
L'une des raisons pour laquelle l'on a appelé la décennie perdue des années 70 et 80 en Afrique (comme dans d'autres régions en développement) est que l'on attendait trop de l'État, qui devait être à la fois producteur et employeur, éducateur et guérisseur. L'État était censé protéger l'économie naissante des dures réalités du monde extérieur et aussi protéger les secteurs clés d'une concurrence souvent perçue comme déstabilisatrice. Ce rôle était trop étendu et pesait lourdement sur les ressources et capacités administratives limitées des États africains. L'omniprésence de l'État dans tous les secteurs de l'activité économique étouffait aussi l'initiative privée.
Quel doit donc être le rôle de l'État dans la société moderne? La réponse à cette question fait de plus en plus l'unanimité actuellement : l'État doit établir sur une base consensuelle et un ensemble de règles clair et transparent pour l'activité privée, et il doit les appliquer équitablement et systématiquement; il doit assurer la sécurité intérieure et extérieure de ses citoyens; et il doit consacrer ses ressources limitées au développement du capital humain (santé et éducation) et de l'infrastructure de base. La meilleure façon dont l'État puisse contribuer au développement de l'économie est de s'en tenir à ces objectifs tout en s'efforçant de créer un environnement crédible et prévisible dans la mise en place de politiques économiques bien conçues.
Cependant, quand je dis que l'État doit établir et appliquer ces principes, cela signifie aussi qu'il doit montrer l'exemple de la bonne gouvernance. Les citoyens et les entreprises suivront l'exemple de leurs dirigeants. L'État doit donc adhérer aux normes de conduite les plus élevées; plus que toute autre composante de la société, il doit respecter l'état de droit qu'il est chargé de défendre. La corruption et l'injustice ne sauraient être tolérées dans lesadministrations publiques, et l'État doit être perçu comme un rempart contre toutes les formes d'abus de pouvoir. Ce n'est qu'à ce moment que les citoyens le considéreront comme le garant crédible de leur liberté et comme un véritable partenaire dans le développement.
b. Le cadre nécessaire à l'élaboration et l'exécution des politiques économiques
Cela m'amène à ma deuxième question : quel est le cadre institutionnel nécessaire au succès de la politique économique? Tous ceux qui participent à l'action des pouvoirs publics savent qu'un gouvernement doit disposer d'une certaine marge de manoeuvre pour faire face à des situations exceptionnelles ou pour relever des défis imprévus. Mais ces actions discrétionnaires doivent être exceptionnelles, et leur portée doit être rigoureusement limitée. Une approche fondée sur des règles est la meilleure garantie d'impartialité, de cohérence et de prévisibilité de l'action des pouvoirs publics.
Il est donc essentiel de mettre en place un cadre adéquat d'élaboration et d'exécution de la politique économique. Il s'agit, d'une part, des règles et des lois qui gouvernent l'activité économique et tous les autres domaines de la vie en société, et, d'autre part, des institutions gouvernementales, qui doivent avoir des responsabilités et des compétences clairement définies ainsi que les ressources humaines et financières suffisantes pour les exercer. Quand les règles sont claires, et quand les institutions les appliquent de façon prévisible et impartiale, la sécurité économique règne et la justice sociale devient possible.
Quelles sont ces institutions? Un système judiciaire compétent et politiquement indépendant, surtout dans le domaine du droit commercial. Une banque centrale autonome responsable de la politique monétaire. Des organismes de réglementation indépendants chargés de la surveillance et du contrôle prudentiel de secteurs clés tels que les institutions financières, les compagnies d'assurances, les services publics et la sécurité sociale. Les organismes sont chargés d'assurer une concurrence saine dans les secteurs privé, bancaire et commercial. Un parlement ayant accès à toutes les informations nécessaires pour surveiller et contrôler le pouvoir exécutif, et disposant de ressources adéquates pour remplir efficacement sa mission.
La création de toutes ces institutions est un défi majeur. Mais elle pourrait commencer à un niveau aussi fondamental que le budget de l'État. Celui-ci doit être établi selon des règles claires et des procédures ouvertes et transparentes; il doit être soumis au parlement pour débat et approbation; il doit être exécuté tel qu'il a été approuvé, sans recours à des dépenses extrabudgétaires ou à des impôts non approuvés, sous une surveillance et un contrôle internes continus; et son exécution doit faire l'objet d'une vérification et d'un suivi à posteriori. Si ces principes sont respectés, l'action gouvernementale sera transparente et responsable, et l'exécution de la politique économique sera prévisible et cohérente. Voilà ce que nous entendons par une bonne gouvernance des affaires publiques; une fois que cet objectif sera atteint, il nous sera plus facile d'exiger une bonne gouvernance dans le secteur privé.
c. Renforcement des capacités nécessaires
Ces dernières années, nous avons amélioré considérablement le cadre institutionnel de l'action des pouvoirs publics en Afrique, mais nous sommes encore au début d'un long processus. Nous devons mettre en place des institutions impartiales et compétentes et en faire l'ossature de notre société, et notre recours à ces institutions et notre confiance en elles doivent devenir pour nous une seconde nature. Mais bien entendu, la qualité des institutions dépend des gens qui en assurent le fonctionnement. La question se pose donc de savoir si les capacités nécessaires à la formulation et à la mise en oeuvre de bonnes politiques existent en Afrique. À l'évidence, nous devons déployer un effort concerté pour améliorer la situation.
Chaque fois que je me rends dans un pays africain, je suis impressionné par la qualité et la détermination de la jeune génération de fonctionnaires, de syndicalistes, de banquiers et d'entrepreneurs privés. L'Afrique ne manque pas de talents. Mais nous devons encourager davantage ces jeunes talents à mettre leurs efforts au service du développement de leur nation, à la fois dans la fonction publique et les institutions publiques, mais aussi dans le secteur privé.
La réforme de la fonction publique est essentielle à cet égard. La fonction publique est souvent trop large dans les pays africains. Les niveaux de rémunération sont par trop inadéquats et en conséquence les fonctionnaires sont démotivés et susceptibles de succomber à la tentation de gagner un peu d'argent sur le côté. Dans ces conditions, il demeure difficile d'attirer et de retenir les éléments les meilleurs et les plus brillants. La plupart des pays sont parvenus à une meilleure maîtrise de la masse salariale de la fonction publique - et il est maintenant temps de s'attaquer à la réforme des régimes de rémunération et d'avancement, pour que le mérite soit justement récompensé, et pour mieux faire correspondre les aptitudes et les compétences des agents aux besoins des administrations et des institutions. Je voudrais insister sur l'importance à cet égard de la jurisprudence commerciale - le respect des contrats et des droits de propriété et tous les autres aspects de la sécurité économique ont besoin d'un pouvoir judiciaire indépendant et compétent.
Les échanges sont une autre manière de renforcer les capacités. Il y a beaucoup d'Africains très compétents à l'étranger, dans des entreprises privées et des organisations internationales. Ces citoyens ne doivent pas être complètement perdus pour leur pays d'origine. Les gouvernements doivent chercher à inverser la fuite des cerveaux en faisant des offres attrayantes à ces personnes qualifiées pour qu'elles reviennent au pays et fassent profiter les administrations publiques de leurs compétences, ne serait-ce que pour deux ou trois ans.
La communauté internationale peut et doit contribuer à cet effort de renforcement des capacités, avec une assistance technique et des ressources financières le cas échéant. Au FMI, nous déployons actuellement un effort concerté pour intensifier notre assistance technique aux pays africains, comme en témoigne la récente création d'un Institut multilatéral africain de formation basé à Abidjan. Je trouve aussi très encourageant que les dirigeants africains soient de plus en plus conscients que l'assistance technique doit être adaptée aux besoinsspécifiques de chaque pays bénéficiaire et qu'elle doit être mieux coordonnée et mieux ciblée que dans le passé.
d. Le rôle de la société civile - participation et consensus
Le dernier aspect de la dimension politique que je souhaiterais mentionner est le rôle que la société civile doit jouer. À l'évidence, les réformes ont plus de chances d'aboutir lorsque la population participe à l'établissement des priorités des réformes et est tenue pleinement informée des progrès accomplis. C'est ainsi que naissent le consensus nécessaire en faveur de la réforme et le sentiment de participer au processus de construction de la nation. Consensus et participation, de même que le libre accès à l'information sur la politique gouvernementale, sont nécessaires aussi pour renforcer la transparence et la responsabilité dans les affaires publiques, parce qu'ils mettent en place les conditions requises pour le suivi, la surveillance et le contrôle permanents de la politique gouvernementale.
Parlements, syndicats, groupes confessionnels, associations professionnelles, organisations non gouvernementales de toutes sortes - tous ont un rôle très important à jouer pour identifier les priorités du développement, aider à concevoir les politiques qui permettront de réaliser ces priorités et veiller à ce que ces politiques soient effectivement menées. Les institutions intérieures indépendantes et autonomes, les associations civiles et professionnelles et les ONGs peuvent toutes faire office de «garde-fous institutionnels» pour l'action des pouvoirs publics. Dans le même sens l'adhésion à des organisations régionales ou internationales et à leurs objectifs communs peut jouer un rôle important.
Cependant, le principal garde-fou réside dans l'institution d'élections libres, avec leur corollaire, le transfert harmonieux et pacifique du pouvoir politique. Ce sont les signes extérieurs d'une démocratie fermement installée - qui traduisent le consensus social en choix politiques et représentent pour la population la manière la plus efficace de sanctionner l'action du gouvernement.
À terme, ces garde-fous feront partie intégrante du tissu social en Afrique, mais nous en sommes encore au stade de la construction. Nous devons donc être conscients de leur fragilité, et nous devons les protéger et les consolider. En particulier, la plupart des pays africains ne font que commencer à engager le processus ardu que constituent l'établissement d'une tradition de démocratie et la mise en place des institutions destinées à la préserver. C'est seulement lorsque ces institutions fonctionneront bien et de manière automatique que les populations africaines auront l'assurance que leurs intérêts sont pris en compte et activement défendus par leurs dirigeants. Et c'est seulement sur cette base qu'ils auront la garantie que l'action des pouvoirs publics vise effectivement à atteindre l'objectif fondamental d'un développement social équitable et durable.
IV. Le développement social - objectif ultime de la politique des pouvoirs publics
J'ai dit que consensus et participation sont indispensables pour assurer le succès des réformes et parvenir à un large accord sur les priorités de l'action à mener. Bien entendu, celles-ci varient d'un pays à l'autre, selon la situation particulière, l'histoire, la culture et les besoins de la population. Mais on peut identifier certains principes de base du développement social valables dans tous les pays :
Au cours des dix dernières années, la plupart des pays africains ont reconnu l'importance de ces principes et ils sont maintenant en train d'abandonner les systèmes de gouvernement autocratique, aussi éclairés soient-ils, au profit d'institutions réglementées qui garantissent la place de chaque citoyen et où la loi accorde à chacun les mêmes droits et privilèges. Mais ne sous-estimons pas la difficulté de cette tâche. Ceux qui ont intérêt à préserver le statu quo opposeront une résistance farouche. La mise en place de ces institutions nécessitera des ressources humaines et financières qui sont rares dans bon nombre de pays africains. Et pour se concentrer sur les objectifs du développement social, il faudra être prêt à rompre avec le passé et opérer de vastes réformes économiques, politiques et sociales.
V. Le nouvel environnement international
Le développement de l'Afrique s'inscrira dans un nouveau contexte international - la mondialisation et l'intégration des marchés des biens et des services. La crise financière internationale de 1997-99 a été un défi au système financier et monétaire international, et il faudra le relever si l'on veut éviter de nouvelles crises et renforcer notre capacité à absorber les chocs.
Comme vous le savez, le Fonds monétaire international et un bon nombre d'autres institutions multilatérales et de gouvernements se sont penchés sur la question de savoir comment améliorer ce qu'il convient d'appeler l'architecture du système financier international. Il ne s'agit pas de réformer radicalement le système, mais bien de l'adapter aux nouvelles réalités. Et les instruments choisis à cet effet sont la transparence, des normes de surveillance et de contrôle, le partenariat des secteurs publics et privés dans la prévention et la résolution des crises, l'instauration de la confiance avec des débats publics et le libre accèsà l'information, ainsi que des règles et normes universellement acceptées pour les transactions internationales.
On peut se demander en quoi l'Afrique est concernée, elle qui n'est pas intégrée aussi étroitement à l'économie mondiale et qui a donc pu échapper au pire de la crise financière internationale. Pour répondre à cette question, je citerai notre Directeur général : "les normes et les principes qui sont en train d'être élaborés au niveau international doivent se traduire par des normes plus précises dans chaque pays et être systématiquement appliquées». Comme toutes les autres régions du monde, l'Afrique devra appliquer ces normes et principes. Par ailleurs, et ce n'est pas une surprise, ces normes et ces principes sont celles et ceux que l'Afrique devrait appliquer de toute manière pour promouvoir son propre développement.
Nous pouvons donc voir que la transparence, la responsabilisation, la bonne gouvernance, le consensus et la participation ne sont pas seulement nécessaires pour le développement social de chaque pays, mais qu'ils faciliteront aussi l'intégration de nos économies africaines au marché mondial. L'Afrique a cet avantage que dans bien des cas, des normes, codes et institutions sont établis pour la première fois et qu'on peut donc dès le départ les faire correspondre aux meilleures pratiques internationales, ce qui est toujours plus facile que de réformer des institutions existantes et se défaire de pratiques bien ancrées.
Comme vous le savez, le FMI a fait du renforcement de la transparence, de la responsabilisation et de la bonne gouvernance dans les affaires économiques une partie intégrante des conseils qu'il donne à ses pays membres. Ces derniers ont donné leur aval à cette orientation en chargeant les services du FMI d'examiner les questions de gouvernance économique. Il nous est même parfois arrivé ces dernières années d'interrompre des programmes lorsque de sérieux doutes planaient sur des questions de gouvernance. La communauté internationale est elle aussi de plus en plus attentive à ces questions. Nous constaterons de plus en plus que, dans leur politique de prêt, les bailleurs de fonds établissent une distinction entre les «bons» et les «mauvais» régimes, entre les gouvernements qui favorisent la participation active des citoyens au débat sur l'action à mener et ceux qui pratiquent une politique d'exclusion. Certains y verront peut-être une conditionnalité «politique» - mais en fait il s'agit de la prise de conscience de ce que l'aide des bailleurs de fonds sera la plus efficace et plus porteuse pour le développement et le bien-être des populations lorsque les trois piliers du développement sont fermement en place.
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J'ai relativement peu parlé aujourd'hui de politique économique pure. Comme je vous l'ai dit d'emblée, la politique économique n'est que l'un des piliers d'un développement réussi et les grandes questions sur ce qui constitue une bonne politique économique ont pour la plupart déjà été débattues. Il nous faut maintenant parler avec la même franchise de la nécessité de réformes politiques et institutionnelles d'accompagnement, d'une part, et du besoin de stabilité macroéconomique, d'autre part. Nous devons aussi être conscients qu'il sera difficile de respecter les normes nécessaires de gouvernance, de transparence et de responsabilisation;ce sera un processus ardu, semé d'embûches. L'Afrique s'est engagée résolument sur cette voie. Il faut maintenant persévérer et redoubler d'effort. Et je pense que les dirigeants africains recevront, dans cette tâche, l'appui et les encouragements non seulement de leurspartenaires extérieurs au développement, mais aussi de leurs propres citoyens. Un succès durable ne peut avoir de meilleur fondement.
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