Paris, France – 22 mai 2025
Une mission du Fonds monétaire international (FMI), dirigée par
Manuela Goretti et composée de Florian Misch, Rasmane Ouedraogo,
Maryam Vaziri, et Torsten Wezel, a mené des entretiens en France du
12 au 22 mai dans le cadre des consultations 2025 au titre de
l’article IV. À l’issue de cette visite, la mission a publié les
conclusions suivantes :
L’économie française a fait preuve de résilience en dépit d’une
forte incertitude. Le processus de désinflation est bien engagé et
le marché du travail reste robuste. Cependant, compte tenu du niveau
élevé et croissant de la dette, ainsi que des vents contraires aux
niveaux national et international qui freinent la reprise, il est
nécessaire de redresser les finances publiques et de poursuivre des
réformes structurelles pour stimuler une croissance durable.
L‘engagement des autorités françaises à ramener le déficit en
dessous de 3 % du PIB d’ici à 2029 est bienvenu et doit être étayé
par un ensemble de mesures bien défini et crédible. Il est crucial
d’avancer sur l’agenda de réformes structurelles de la France pour
stimuler la productivité et faciliter la consolidation des finances
publiques. Bien que le secteur financier demeure résilient, la
France doit poursuivre ses bonnes pratiques de supervision afin de
s’adapter à un paysage financier de plus en plus complexe. Les
efforts continus de la France pour approfondir le marché unique
européen demeurent essentiels pour soutenir son économie et
renforcer sa capacité à résister aux chocs.
La forte incertitude au niveau national et international devrait
continuer de peser sur les perspectives économiques à court terme.
La croissance du PIB réel devrait ralentir à 0,6 % en 2025, et
atteindre 1 % en 2026. Ces projections traduisent une reprise
tardive de la consommation et l’investissement privés en raison d’un
faible niveau de confiance et de la consolidation budgétaire cette
année, même si l’assouplissement de la politique monétaire a apporté
un certain regain d’activité. L’affaiblissement de la demande
extérieure, dans un contexte de tensions commerciales, de volatilité
des marchés et d’incertitude géoéconomique, devrait continuer de
peser sur les exportations et les perspectives d’investissement. Ces
projections sont basées sur les hypothèses mondiales de l'édition
d'avril des Perspectives de l'Economie Mondiale et ne reflètent pas
les dernières annonces de politiques commerciales. À moyen terme, la
croissance devrait s’élever autour de 1,2 % environ, avant de
décélérer vers son potentiel à long terme de 1 %, reflétant les
tendances démographiques et la nécessité de poursuivre les réformes
structurelles. Le processus de désinflation se poursuit, avec une
inflation (IPCH) prévue à 1,2 % en 2025, en raison d’effets de base
et de la baisse des prix de l’énergie, et une inflation sous-jacente
prévue à 1,9 %.
Les perspectives restent soumises à des risques significatifs,
malgré de possibles facteurs de révision à la hausse. L’aggravation
de la fragmentation géoéconomique et la montée des tensions
commerciales pourraient perturber les flux financiers et commerciaux
et freiner l’activité économique. Dans un tel contexte,
l’incertitude augmenterait et les conditions financières pourraient
se resserrer davantage, ce qui réduirait la demande intérieure et
détériorerait la dynamique de la dette. La fragmentation politique
et les tensions sociales pourraient retarder les efforts de
consolidation budgétaire et de réformes, ce qui pèserait davantage
sur la confiance et les perspectives économiques et augmenterait les
risques budgétaires. À l’inverse, l'apaisement des tensions
commerciales et une relance de la dynamique des réformes
structurelles pourraient améliorer les perspectives de croissance à
moyen terme. Les réformes pourraient être renforcées par une
coordination et une intégration plus poussée au niveau européen. La
consommation pourrait se redresser si le taux d’épargne des ménages
diminuait plus rapidement sous l’effet d’une dissipation des
incertitudes. L’investissement des entreprises et les performances
des exportations pourraient également surprendre positivement, sous
l’effet d’une augmentation de la demande, en France et dans le reste
de l’Europe, y compris dans le domaine de la défense ainsi que des
technologies numériques et vertes.
Politique budgétaire : réduire la dette tout en recentrant les
priorités de dépenses
Dans la continuité de la loi de finances pour 2025, les autorités
sont déterminées à mettre en œuvre leur Plan budgétaire et
structurel à moyen terme (PSMT) afin de ramener le déficit
au-dessous de 3 % du PIB d’ici à 2029. Bien que l'ajustement
envisagé soit approprié pour améliorer la dynamique de la dette et
renforcer la résilience de la France face aux chocs, il doit être
étayé par un ensemble de mesures bien défini et crédible, et reste
soumis à des risques de mise en œuvre, comme en témoignent les
difficultés récentes. Dans un scénario à politique inchangée des
services du FMI, qui intègre uniquement des mesures adoptées et
clairement documentées, le déficit devrait diminuer à 5,4 % du PIB
en 2025, conformément à l'objectif budgétaire du Gouvernement.
Cependant, sans l’adoption de mesures additionnelles significatives,
il resterait autour de 6 % du PIB à moyen terme et la dette publique
continuerait d'augmenter jusqu'en 2030. Bien que les risques à court
terme restent maîtrisables, la dynamique de la dette s'est
significativement dégradée à la suite des dérapages budgétaires
successifs en 2023 et 2024, et reste très sensible à la trajectoire
des taux d’intérêt réels et de la croissance. Dans ce contexte,
l’engagement de la France à poursuivre la consolidation budgétaire,
en cohérence avec les règles européennes, constitue un facteur
important d’atténuation des risques.
Des efforts budgétaires supplémentaires significatifs seront
cruciaux pour reconstituer des marges de manœuvre. Cela permettra
d’absorber les besoins de dépenses croissants, tout en plaçant la
dette sur une trajectoire descendante. Les services du FMI
recommandent un ajustement structurel important de 1,1 % du PIB en
2026, suivi d'environ 0,9 % du PIB par an en moyenne à moyen terme,
soit une trajectoire d’ajustement conforme à celle prévue par les
autorités. La trajectoire d’ajustement recommandée permettrait à la
France de sortir de la procédure de déficit excessif d’ici fin 2029,
conformément à l’objectif fixé par les autorités. L’analyse de
soutenabilité de la dette réalisée par les services du FMI indique
que la trajectoire budgétaire recommandée réduirait nettement les
risques à moyen terme, permettant à la France d’atteindre le solde
primaire stabilisant sa dette en 2027.
La mise en œuvre de cette consolidation budgétaire substantielle
nécessitera des mesures décisives et des décisions difficiles pour
garantir l’équité et la justice, impliquant des arbitrages
délicats :
-
Compte tenu du taux de prélèvements obligatoires par rapport
au PIB déjà élevé en France, toute nouvelle mesure fiscale
devrait être ciblée sur la réduction des dépenses fiscales
et sociales inefficientes et sur la lutte contre l’évasion
fiscale tout en améliorant l’équité. Bien que des mesures
exceptionnelles et temporaires sur les recettes puissent
amorcer la nécessaire consolidation budgétaire, le niveau
élevé d’imposition de la France - l’un des plus élevés en
Europe - implique qu’un redressement continu des finances
publiques de l’ampleur de l’effort prévu dans le plan à
moyen terme de la France, qui passerait uniquement par la
fiscalité, pèserait sur la confiance des entreprises, la
consommation des ménages et le potentiel de croissance. En
tenant compte des expériences récentes, les autorités
devraient continuer à suivre et à évaluer les dépenses
fiscales et sociales afin de remédier aux inefficiences par
rapport aux objectifs visés et réaliser des économies. Cette
approche simplifierait également le système fiscal et
faciliterait les prévisions de recettes fiscales.
-
Les autorités devraient s’attacher à rationaliser les
dépenses publiques et à en renforcer l’efficience, au moyen
d’une action concertée à tous les niveaux d’administrations
publiques : Etat, administrations de sécurité sociale,
collectivités territoriales. La France affiche le ratio de
dépenses publiques par rapport au PIB le plus élevé au sein
de l’Union européenne. Il existe plusieurs possibilités pour
rationaliser les dépenses publiques et améliorer leur
qualité, tout en préservant l’investissement dans les
domaines prioritaires favorables à la croissance et en
atténuant les impacts redistributifs sur les plus
vulnérables. L’élargissement prévu des revues de dépenses et
les efforts pour minimiser les enchevêtrements entre les
différents niveaux administratifs, y compris au sein des
collectivités territoriales, peuvent contribuer à
rationaliser la dépense publique en s’attaquant aux dépenses
inefficientes et à la lourdeur administrative. En outre, il
existe des marges pour améliorer le ciblage des prestations
sociales, y compris en examinant l’éligibilité et la durée
d’indemnisation des prestations d’assurance chômage, pour
mieux cibler les politiques actives sur le marché du travail
ainsi que pour simplifier et harmoniser les régimes de
retraite, tout en garantissant l’équilibre du système dans
la continuité de la réforme de 2023. Cela permettrait de
promouvoir des carrières moins fragmentées et plus longues,
tout en améliorant la viabilité et l’équité
intergénérationnelle du système de Sécurité sociale. Le
renforcement du pilotage et de la coordination budgétaires
entre l’Etat et les collectivités territoriales peut aussi
générer des économies aux niveaux local et national.
Les initiatives prises par les autorités à la suite des récents
dérapages budgétaires pour renforcer les prévisions de finances
publiques et les contrôles budgétaires sont bienvenues. Le plan
d’action du Gouvernement de mars 2025 a pour objectif d’améliorer le
pilotage des recettes fiscales, de promouvoir plus de transparence
et de renforcer le rôle du Haut Conseil des Finances Publiques. Des
efforts continus dans ces domaines sont essentiels pour identifier
et prévenir de manière proactive les risques budgétaires, renforcer
le pilotage des finances publiques et améliorer la crédibilité de la
politique budgétaire. Les autorités devront également disposer de
plans de contingence pour veiller à ce que les besoins de dépenses
prioritaires, y compris dans le domaine de la défense, soient
couverts sans compromettre les finances publiques.
Politiques macro-structurelles de soutien à l’emploi et à la
croissance de la productivité
Stimuler la faible croissance de la productivité est essentielle
pour soutenir les perspectives économiques de la France, compte tenu
des besoins importants de consolidation budgétaire. L’écart de
revenu par habitant entre la France et les États-Unis s’est creusé
depuis le début des années 2000 et dépasse aujourd’hui 20 %,
principalement en raison d’une productivité et d’un emploi plus bas
en France. Les réformes macro-structurelles peuvent jouer un rôle
crucial pour soutenir le potentiel de production, tout en facilitant
les efforts de consolidation budgétaire. Par exemple, une
augmentation de 0,3 point de pourcentage de la croissance
potentielle du PIB pourrait contribuer à réduire la dette publique
de près de 10 % du PIB à long terme.
La France peut capitaliser sur les transitions écologique et
numérique en intensifiant ses efforts pour soutenir l’innovation et
l’accès aux capitaux. L’avantage comparatif de la France dans les
technologies à bas carbone et son potentiel pour devenir un pôle
d’innovation européen dans l’intelligence artificielle peuvent
contribuer à promouvoir le développement de nouvelles technologies
et soutenir la croissance. Les efforts en cours du Gouvernement pour
réviser et rationaliser les subventions aux entreprises et les
crédits d’impôt pour la recherche et développement, en se
concentrant sur les dispositifs ayant le plus d’impact et en ciblant
davantage les critères d’éligibilité, peuvent stimuler l’innovation
et contribuer à combler les écarts avec les pairs. Il est
indispensable d’améliorer l’accès au financement et d’en réduire les
coûts pour les entreprises productives mais qui rencontrent des
difficultés d’accès au crédit. Cette mesure peut être soutenue par
la promotion de l’Union de l’épargne et de l’investissement au
niveau européen, qui peut accroître la disponibilité et l’efficience
de l’allocation du capital.
Pour soutenir l’entrepreneuriat, les politiques devraient se
concentrer sur la réduction des barrières réglementaires à l’entrée
et la baisse de la charge administrative. Les performances de la
France sont relativement bonnes en matière de régulation des marchés
(PMR – product market regulation), mais la réduction des barrières
administratives à l’entrée pour les entreprises, notamment dans
certains secteurs de services, est cruciale pour stimuler le
dynamisme des entreprises et la croissance de la productivité. Le
projet de loi de simplification de la vie économique, actuellement
en discussion, constituerait une étape importante pour réduire
davantage la charge réglementaire et rationaliser les normes, en
particulier pour les Petites et Moyennes Entreprises. Au niveau
européen, l’approfondissement du marché unique, au travers de la
suppression des barrières commerciales restantes au sein de l’UE et
d’une plus grande harmonisation des réglementations, peut aider les
entreprises à réaliser des économies d’échelle et encourager
l’innovation en élargissant la taille du marché.
Des efforts soutenus pour promouvoir l’emploi et la qualité du
travail restent essentiels pour faciliter les transitions verte et
numérique en cours, dans un contexte de vieillissement de la
main-d’œuvre, et stimuler la croissance de la productivité. Bien que
les taux d’emploi aient augmenté, ils restent faibles dans certaines
catégories de la population par rapport à d’autres pays. De
nouvelles mesures pourraient être envisagées dans différents
domaines, et notamment de nouvelles réformes des prestations
sociales afin de renforcer les incitations à travailler et réduire
la fragmentation des carrières, en particulier chez les jeunes et
les personnes âgées. Ces mesures peuvent être complétées par des
mesures destinées à accroître davantage le taux d’activité des
femmes, y compris par des initiatives récentes visant à soutenir les
carrières dans les STIM, et à mieux intégrer les immigrés au marché
du travail. Des mesures visant à améliorer les compétences des
salariés et à promouvoir le vieillissement en bonne santé
contribueraient également à la qualité de l’emploi.
S’adapter à un paysage financier complexe
Les liens entre le système bancaire, les compagnies d’assurances, et les
marchés de financement nationaux justifient une surveillance continue et
étroite. Le test de résistance du PESF indique que les fonds
d’investissement possèdent suffisamment de liquidités pour résister à de
grands chocs de remboursement, et que les coussins de liquidité des
banques françaises peuvent absorber des chocs potentiels de marché dus
aux ventes massives d'obligations. De plus, des outils de gestion de la
liquidité pour contenir les risques de rachat ont été largement adoptés.
Cependant, dans un contexte d'incertitude mondiale et d'épisodes de
forte volatilité des marchés, il est possible de renforcer davantage la
surveillance en améliorant le suivi et le partage des données sur les
structures du passif des fonds, ainsi qu’en renforçant la collaboration
entre les superviseurs des institutions financières non bancaires en
France et au niveau de l’UE.