le 5 octobre 2014
Le 26 septembre 2014, le Conseil d’administration du Fonds monétaire international (FMI) a achevé une revue exhaustive des activités de surveillance de l’institution.
Le FMI examine périodiquement la façon dont l’institution réalise ses analyses économiques et financières et formule ses conseils de politique économique, — processus connu sous le nom de surveillance. L’objectif de ces revues triennales de la surveillance est d’assurer que la surveillance reste bien en phase avec les défis et les besoins de chacun des différents pays membres et avec ceux de l’économie mondiale.
Le FMI a pris d’importantes mesures pour remanier son cadre de surveillance. En 2012, il a adopté la Décision sur la surveillance intégrée (DSI), pour moderniser le cadre juridique de la surveillance bilatérale et multilatérale, en tenant mieux compte de l’interdépendance de l’économie mondiale. De nombreuses initiatives ont également eu pour but de mieux cibler les risques et les effets de contagion et de combler les lacunes dans la surveillance de la stabilité financière et extérieure. Parmi elles, l’institution a adopté une Stratégie de surveillance financière et un cadre de politique macro-prudentielle, a élaboré les Rapports sur les effets de contagion et le Rapport pilote sur le secteur extérieur, a mis en place une vision institutionnelle de la libéralisation et de la gestion des flux de capitaux et a commencé à inclure des matrices d’évaluation des risques dans les rapports de ses services sur les consultations au titre de l’article IV.
Malgré ces progrès, la revue triennale de la surveillance de 2014 intervient à un moment où de nombreux pays sont encore aux prises avec les séquelles de la crise — fort endettement, chômage élevé et croissance atone — et sont de plus en plus contraints par une marge de manœuvre limitée pour assurer une croissance créatrice d’emplois. Compte tenu de la forte interdépendance du monde, les pays sont confrontés au double défi de se protéger contre les effets de contagion négatifs tout en tirant parti des avantages de ces interconnexions mondiales. Dans ce contexte, la revue triennale de la surveillance de 2014 vise deux grands objectifs : tirer parti des progrès récents, en renforçant encore la surveillance dans ces domaines prioritaires, et continuer à adapter la surveillance aux nouveaux défis qui surgissent dans l’ensemble des pays membres.
Les constats et recommandations de la revue triennale de la surveillance de 2014 reposent sur une grande diversité d’analyses et de perspectives extérieures. Les données concrètes sont issues d’enquêtes et d’entretiens avec une variété de parties prenantes (notamment décideurs et hauts responsables des pays, acteurs du marché financier et représentants de la société civile), ainsi que d’une analyse approfondie des récents produits de la surveillance. Des consultants extérieurs ont aussi minutieusement étudié certains aspects précis de la surveillance — politiques structurelles, rôle et objectif de la surveillance multilatérale, impartialité, intégration de la surveillance bilatérale et multilatérale, risques et effets de contagion — travaux qui ont été complétés par un certain nombre d’études exhaustives par les services du FMI. Cette revue a également bénéficié des avis d’un Groupe consultatif extérieur indépendant, ainsi que de commentaires indépendants de Montek Singh Ahulwalia, Paul Krugman et Martin Wolf sur certaines problématiques précises de surveillance auxquelles est confronté le FMI.
Évaluation par le Conseil d’administration
Les administrateurs se félicitent de la Revue triennale de la surveillance et expriment leur reconnaissance à l’équipe des services du FMI et à tous les intervenants extérieurs pour leur précieuse contribution. Ils prennent note des progrès significatifs accomplis pour renforcer les activités de surveillance du FMI depuis la dernière revue triennale de la surveillance de 2011, notamment en intégrant la surveillance bilatérale et la surveillance multilatérale. Les administrateurs appuient globalement les principales conclusions et la plupart des recommandations de la revue. Ils apprécient l’accent mis sur la mise en œuvre renforcée des récentes réformes à la suite de l’adoption de la Décision sur la surveillance intégrée (DSI), ainsi que sur la capacité en même temps à relever les nouveaux défis.
Dans cet esprit, les administrateurs reconnaissent que les priorités fixées en 2011 restent à l’ordre du jour. Simultanément, ils insistent sur la nécessité d’affiner, d’adapter et de renforcer la surveillance pour assurer son efficacité et sa pertinence dans le monde interconnecté de l’après-crise. En conséquence, les administrateurs avalisent les cinq priorités opérationnelles suivantes pour la période : i) risques et effets de contagion; ii) surveillance macro-financière; iii) conseils de politiques structurelles d’importance macroéconomique primordiale; iv) conseils éclairés et cohérents; et v) démarche de surveillance axée sur le client. Les administrateurs attendent avec intérêt le Plan d’action de la Directrice générale qui énoncera les mesures concrètes et leurs premières implications en termes de ressources pour faire avancer le travail dans ces domaines prioritaires.
Risques et effets de contagion. Les administrateurs considèrent que les risques et les effets de contagion constituent la plus grande priorité pour le FMI, même après que la crise se soit atténuée. Ils invitent à une mise en œuvre résolue de la DSI, notamment en analysant plus systématiquement les effets de contagion vers l’extérieur et les effets de retour dans les pays d’importance systémique, ainsi qu’en quantifiant plus précisément l’impact des risques et des effets de contagion sur les pays touchés, avec notamment des présentations de différents scénarios de risques dans les consultations au titre de l’article IV. Dans ce contexte, la plupart des administrateurs admettent la nécessité de renforcer les évaluations du secteur extérieur en utilisant plus largement la méthodologie de l’évaluation du solde extérieur (ESE) sous réserve de la disponibilité des données, tout en continuant à affiner les analyses et la méthodologie. Un certain nombre d’administrateurs jugent plus opportun de remédier d’abord aux lacunes méthodologiques avant d’étendre l’analyse à un groupe plus vaste de pays ou d’intégrer les résultats de l’ESE dans d’autres activités de surveillance. En plaidant en faveur d’une plus forte intégration de la surveillance, les administrateurs soulignent la nécessité de maintenir un bon équilibre entre les aspects bilatéraux et multilatéraux, pour ne pas perdre de vue les problématiques spécifiques des pays.
Les administrateurs soutiennent les mesures prises pour analyser plus en profondeur les sources de risques et leurs modes de transmission. Ils considèrent en général utile l’analyse des bilans nationaux pour appréhender les risques à partir des flux bruts autant que des flux nets, ce qui pourrait contribuer à approfondir et à mieux adapter les analyses des risques et des effets de contagion aux circonstances particulières des pays. Les administrateurs reconnaissent qu’il faut des données supplémentaires pour bien appuyer ces analyses, même si dans certains pays les cadres juridiques et institutionnels entravent parfois le partage d’informations confidentielles. Tant le FMI que les états membres doivent donc encore faire des efforts pour remédier aux lacunes en termes de données.
Surveillance macro-financière. Les administrateurs reconnaissent que l’analyse macro-financière doit faire partie intégrante des consultations au titre de l’article IV. Ils soulignent que compte tenu de la complexité de la relation entre le secteur financier et l’économie réelle, il est essentiel d’apporter l’appui technique nécessaire, d’améliorer les outils analytiques et de renforcer les compétences macro-financières des services du FMI. Les administrateurs saluent également l’intention du FMI de renforcer sa surveillance des politiques macro-prudentielles en complément des autres politiques. Ils exhortent les services du FMI à constituer leur propre base de connaissances et à tirer les enseignements des expériences des pays dans ce domaine, en coopération avec d’autres institutions normatives.
Politiques structurelles. Les administrateurs soulignent à quel point il est important d’identifier toutes les problématiques structurelles d’une importance macroéconomique fondamentale ainsi que leurs implications. La plupart d’entre eux sont en faveur d’une définition plus claire des principes d’action du FMI dans le domaine des questions structurelles à partir de l’importance macroéconomique de ces questions, de l’expertise du FMI ou de l’intérêt d’une masse critique des pays membres, en tirant parti de l’expertise d’autres organisations internationales et d’experts locaux dans toute la mesure du possible. ’ Un certain nombre d’autres administrateurs sont réticents à voir le FMI développer ses activités dans des domaines qui ne relèvent pas de ses spécialités et dans lesquels il a une expertise limitée.
Conseils éclairés et cohérents. Les administrateurs reconnaissent qu’en intensifiant ses efforts pour affiner sa compréhension des liens intersectoriels et des interactions entre les différentes politiques, le FMI serait mieux à même de formuler un ensemble cohérent de conseils stratégiques. Dans ce contexte, les administrateurs sont d’avis que les conseils de politique budgétaire doivent continuer à tenir compte de leurs implications sur la croissance et la viabilité, en se fondant sur un ancrage clair et bien justifié. Plus généralement, la plupart des administrateurs considèrent les rapports thématiques des services du FMI au titre de l’article IV comme un progrès, en particulier dans la mesure où ils permettent de dégager les risques et les interconnexions sectorielles à prendre en compte par les pays concernés, même si certains craignent que l’adoption d’une approche thématique présente le risque de négliger certains secteurs importants. Les administrateurs sont en faveur d’intensifier les efforts pour assurer la continuité des missions du FMI et le partage d’expériences de politiques entre les pays, notamment en intégrant mieux l’assistance technique aux activités de surveillance. Ils voient également la possibilité de renforcer la collaboration entre les différents départements du FMI et entre le FMI et d’autres organisations internationales dans des domaines où elles disposent d’une forte expertise.
Approche axée sur le client. Les administrateurs admettent que l’impact des conseils de politique économique du FMI dépend non seulement de leur qualité analytique mais aussi de leur franchise et de leur clarté, ainsi que du mode d’interaction entre l’institution et ses pays membres. Ils constatent qu’une collaboration plus précoce et des entretiens plus informels avec les pays membres contribueraient à mieux adapter les conseils stratégiques du FMI aux circonstances particulières de chaque pays et à accroître ainsi leur efficacité. Simultanément, le FMI ne doit pas hésiter à transmettre des messages difficiles, en particulier aux pays d’importance systémique. Les administrateurs souhaitent renforcer la responsabilité mutuelle, notamment en assurant un suivi plus systématique de l’évolution des conseils prodigués, et un petit nombre d’entre eux apprécieraient que les rapports sur les pays fassent l’objet d’une analyse plus poussée par des examinateurs extérieurs.
Communication efficace. Les administrateurs rappellent que la clarté de la communication est une pièce maîtresse de la stratégie globale de surveillance du FMI. Ils reconnaissent que les messages de surveillance mériteraient d’être nettement rationnalisés, et sont globalement en faveur de synthétiser les messages de politique générale dans le Plan d’action mondial. En outre, la plupart d’entre eux seraient favorables à l’idée de fusionner un certain nombre de publications multilatérales pour améliorer l’efficacité et la cohérence des messages du FMI, certains d’entre eux évoquant aussi la possibilité de réduire la fréquence de certaines publications. D’autres administrateurs préfèrent maintenir l’éventail actuel de produits de surveillance multilatérale dans l’immédiat — notamment le Rapport sur les effets de contagion et le Rapport pilote sur le secteur extérieur — compte tenu de leurs rôles respectifs dans l’intégration de la surveillance bilatérale et multilatérale.
Coopération mondiale. Les administrateurs estiment que le FMI a un rôle vital à jouer dans la promotion de la coopération internationale dans un monde d’après-crise. Même si certains d’entre eux jugent intéressante la proposition de nommer un groupe d’experts pour examiner en détails si le mandat du FMI est pertinent pour assurer la stabilité économique et financière mondiale, la plupart des administrateurs ne sont pas convaincus que ce soit le bon moment d’ouvrir ce débat, compte tenu d’autres priorités urgentes qui doivent retenir toute l’attention.
Impartialité. Les administrateurs soulignent l’importance de traiter la question du sentiment de manque d’impartialité. Ils sont nombreux à accepter l’idée d’évaluer l’impartialité en termes d’apports à l’activité de surveillance, en particulier des ressources et de la profondeur d’analyse sur la base de jugements portés sur les risques intérieurs et systémiques, tout en étant vigilants sur les résultats de la surveillance. Un certain nombre d’administrateurs considèrent toutefois nécessaire d’accorder une plus grande attention encore aux résultats des activités de surveillance, en notant que les différences de conseils donnés par le FMI à des pays dont les caractéristiques sont similaires sont la principale source de préoccupation. Les administrateurs sont favorables à la mise en place d’un mécanisme permettant aux autorités de faire état de leurs craintes en la matière et au FMI de mieux déterminer et comprendre les problèmes et y remédier dans la plus grande transparence.
Ressources. Les administrateurs reconnaissent que certaines propositions impliquent un surcroît de ressources. Toutefois, beaucoup d’entre eux prient instamment la direction de mettre en œuvre les recommandations appuyées par le Conseil dans le cadre d’une enveloppe budgétaire neutre. Les administrateurs invitent à envisager soigneusement les options qui existent pour assurer des économies et des gains d’efficacité tout en répondant de façon satisfaisante aux besoins des différents pays membres : il peut s’agir de hiérarchisation des priorités, de redéploiement des ressources des services, et de la consolidation de certains produits de la surveillance. Ils attendent avec intérêt l’examen des priorités et des questions de ressources dans l’ensemble du FMI à l’occasion du débat sur le budget.
Revues. Les administrateurs ont aujourd’hui achevé la revue de la mise en œuvre de la surveillance du FMI. La plupart des administrateurs reconnaissent que, compte tenu du temps nécessaire pour effectivement mettre en œuvre les réformes de surveillance et réaliser la revue qui exige beaucoup de ressources, il serait approprié de passer à un cycle quinquennal des revues exhaustives des activités de surveillance du FMI, avec un rapport intérimaire d’étape. Un petit nombre d’entre eux souhaitent maintenir le cycle triennal, avec éventuellement un format rationnalisé. Les administrateurs considèrent que le rapport intérimaire serait une excellente occasion d’évaluer la mise en œuvre, d’identifier les problèmes de mise en route, ou d’apporter les corrections nécessaires à mi-parcours, contribuant ainsi à préparer la revue suivante de la surveillance.
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