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France: Conclusions de la Mission de la Consultation de 2013 au Titre de l’Article IV du FMI
le 4 juin 2013
le 4 juin 2013
Describes the preliminary findings of IMF staff at the conclusion of certain missions (official staff visits, in most cases to member countries). Missions are undertaken as part of regular (usually annual) consultations under Article IV of the IMF's Articles of Agreement, in the context of a request to use IMF resources (borrow from the IMF), as part of discussions of staff monitored programs, and as part of other staff reviews of economic developments.
Nous nous attendons à une reprise progressive de la conjoncture économique au second semestre de cette année, mais les risques d'une stagnation plus longue en Europe demeurent élevés. Restaurer la compétitivité externe reste une priorité essentielle et doit être complété par le développement des moteurs internes de la croissance. À notre avis, la stratégie de croissance devrait reposer sur les piliers suivants :
Augmenter la capacité de l'économie à créer de la valeur et à générer des gains de productivité grâce à une concurrence accrue sur les marchés des biens et des services.
Capitaliser sur l’élan de la réforme du marché du travail négociée par les partenaires sociaux pour obtenir de meilleurs résultats sur le marché du travail et réduire les rigidités.
Renforcer les politiques d'activation et améliorer l'efficacité des transferts sociaux afin d’augmenter le taux d’emploi aux deux extrémités de la vie active et de réduire la durée des périodes de chômage.
La stabilité des finances publiques exige que l'effort de consolidation soit poursuivi à moyen terme. Après trois années d'ajustement budgétaire substantiel, il existe une marge pour modérer à l'avenir le rythme de la consolidation, à condition que l'effort soit concentré sur les dépenses et soutenu par la poursuite des réformes structurelles. La restructuration de leur bilan par les banques a fortement réduit les inquiétudes concernant la stabilité financière, même si l’atteinte des ratios de liquidité réglementaires demeure un défi exigeant une amélioration continue des structures de financement.
Dans un contexte d’incertitude persistante et de faiblesse des indicateurs économiques, nous prévoyons que la reprise économique ne se matérialisera qu’au second semestre 2013. Le PIB réel devrait se contracter de 0,2 point en 2013 et croître de 0,8 point en 2014, avec des risques baissiers sur ces perspectives. Après deux trimestres de croissance négative (2012T4 et 2013T1), l'activité économique devrait commencer à se redresser au second semestre de 2013, grâce à une amélioration progressive de l'environnement extérieur. Malgré cette prévision de reprise, la demande intérieure privée devrait se contracter en 2013 par rapport à 2012. Une baisse régulière du taux d'épargne des ménages devrait contribuer à atténuer la contraction de la consommation malgré une baisse du revenu disponible. Les principaux risques à la baisse résident dans la fragilité des perspectives de croissance en Europe, liée aux restructurations des bilans privés et publics, et sur le plan intérieur dans l'incertitude sur la politiques fiscale qui pèse sur les décisions de dépenses des ménages et des entreprises.
Comme indiqué dans le rapport de l'an dernier, de fortes rigidités entravent la capacité de l'économie à croître et à créer des emplois. L'écart par rapport aux partenaires commerciaux européens en termes de compétitivité coût et hors-coût demeure un facteur limitant et au final un risque pour les équilibres macroéconomiques. L'environnement externe est également en train de changer rapidement alors que les pays de la périphérie de la zone euro enregistrent d'importants gains de compétitivité. Une montée en puissance des réformes lancées par le gouvernement au cours des six derniers mois (voir ci-dessous) est nécessaire pour combler cet écart. Le problème structurel auquel fait face la France est mis en évidence par trois indicateurs liés : un ralentissement des gains de productivité, de faibles marges bénéficiaires et une détérioration des performances à l'export. Les évolutions de ces trois indicateurs sont étroitement liées : face à la baisse des gains de productivité, la croissance des salaires réels a été soutenue au détriment des marges, ce qui a diminué la capacité des entreprises à innover et à demeurer compétitives sur les marchés internationaux. À mesure que l’assiette de revenus à partir de laquelle l'assurance sociale et le système de redistribution sont financés perdait son dynamisme, l'augmentation de la charge fiscale a diminué les incitations à créer de la valeur. La contrainte fondamentale pesant sur la capacité des entreprises à se développer réside dans de faibles marges bénéficiaires, et dans les rigidités sur les marchés des biens et du travail et non, pour autant que nous ayons pu en juger, dans un manque de financement.
L’aspect positif est que la France bénéficie d'un certain nombre d'atouts structurels qui, dans un environnement plus favorable, pourraient donner une impulsion importante à la croissance. La situation financière des ménages et des entreprises (prise de manière agrégée) reste relativement saine, et donc une amélioration de la confiance et des marges peut facilement se traduire par une augmentation de la demande. L'économie française peut aussi compter sur un taux d’épargne des ménages élevé, des entreprises d’envergure mondiale de premier plan, une situation démographique positive, une forte capacité de recherche scientifique et une infrastructure publique de grande qualité.
L’amélioration du bilan des banques s'est poursuivie à un rythme soutenu et les risques globaux pour la stabilité financière ont considérablement diminué. Les banques ont atteint leurs objectifs de désendettement sans provoquer un resserrement du crédit et sont bien placées pour satisfaire les exigences de fonds propres de Bâle III bien avant l’échéance (dès 2013). Elles restent cependant fortement exposées au refinancement de marché en raison de la nature spécifique du système financier français (modèle de bancassurance) et, dans une moindre mesure, des incitations fiscales qui détournent une partie de l’épargne hors du système bancaire. Les exigences réglementaires internationales appellent à une transformation progressive du système d'intermédiation financière (c’est à dire vers davantage de collecte de dépôts et de crédit intermédié par le marché). Les signes d’une stabilisation du coût du risque au premier trimestre de 2013 dans tous les secteurs sont encourageants, mais une vigilance constante est nécessaire pour assurer un provisionnement approprié étant donnée l’incertitude sur les perspectives de reprise.
Dans ce contexte, le défi de politique général est de restaurer la compétitivité et de relancer la croissance par des politiques budgétaire, financière et structurelle qui se renforcent mutuellement, en particulier :
S'appuyer sur les réformes entreprises (Crédit d’impôt compétitivité emploi – CICE – et Accord national interprofessionnel – ANI) afin de favoriser une utilisation plus productive des ressources en matière de capital et de capital humain, notamment par une concurrence accrue sur les marchés des biens et la poursuite de l'adaptation des institutions du marché du travail.
Poursuivre l'assainissement budgétaire à un rythme régulier en termes structurels (en laissant jouer les stabilisateurs automatiques), ancré par des objectifs explicites de maîtrise des dépenses grâce à un meilleur ciblage des transferts sociaux et une diminution de la masse salariale publique (en part du PIB).
Consolider les progrès importants réalisés en termes de stabilité financière, y compris en soutenant l’évolution vers une union bancaire et en s'assurant que les besoins de financement sont satisfaits alors que les institutions financières s'adaptent aux nouvelles exigences prudentielles.
Une stratégie de réformes structurelles à mener sur plusieurs fronts
Depuis la dernière consultation au titre de l’Article IV en octobre 2012, les autorités ont fait des progrès significatifs sur le front des réformes structurelles. Cet élan doit être maintenu et élargi pour répondre aux difficultés multiples et profondes rencontrées par la France. En particulier, nous tenons à souligner l'importance du CICE, de l'ANI et du lancement du processus de réforme sur plusieurs autres fronts tout aussi importants (retraites, politiques de formation et d'activation, réforme administrative, simplification de l'environnement réglementaire, assurance-chômage et politique familiale).
Le CICE apporte une bouffée d’air bienvenue aux entreprises, pour qui la baisse des marges a constitué une contrainte. Il réduit considérablement le coût du travail (d’environ 3 % de la masse salariale totale), ce qui devrait permettre aux entreprises d'accroître leur compétitivité-prix sur les marchés internationaux et/ou de restaurer leur compétitivité par davantage d'investissement. Les bénéfices d'une telle réforme tendent toutefois à s'estomper au fil du temps, et il est donc essentiel que cette impulsion soit complétée par des gains en termes de productivité et de coûts engendrés par des réformes structurelles plus larges.
L'ANI et sa transposition dans la loi constituent un deuxième élément essentiel de la stratégie de réforme et doivent être considérés, à notre avis, comme une première étape dans la réforme du marché du travail. Cet accord a reconnu l'importance de la facilitation des ajustements comme moyen de préserver des emplois. La flexibilité du travail apportée par l'ANI devrait également accroître les incitations à embaucher, si les entreprises peuvent plus facilement (et à moindre risque) adapter les conditions de travail et se restructurer en situation conjoncturelle défavorable. Le succès des négociations et son large soutien pourraient aussi laisser présager à l'avenir des relations moins conflictuelles entre partenaires sociaux ce qui constitue, autant que les institutions, la clé d’un marché du travail plus efficace. Toutefois, l'impact économique de l'ANI est incertain car beaucoup dépend de sa mise en œuvre et le périmètre des négociations salariales est quelque peu limité. Il est important de permettre à l'ANI de produire ses effets, mais dans le même temps le processus de dialogue au niveau de l'entreprise qu'il a initié va sans doute révéler l'opportunité d'étendre le périmètre des négociations au niveau de l’entreprise.
Le coût du travail (et l'écart par rapport à sa productivité) reste un obstacle majeur à l'emploi pour les travailleurs les plus faiblement qualifiés. Une grande partie de la population est concernée, en particulier parmi les jeunes. Les allègements de cotisations de sécurité sociale sur les bas salaires ont considérablement réduit cet écart, mais le coût de cette politique pour les finances publiques a atteint ses limites. Il faudrait trouver d'autres instruments pour réduire le coût effectif d'embauche des jeunes travailleurs, sinon par le salaire alors par un assouplissement des contrats de travail.
Agir sur la productivité est le moyen le plus souhaitable de combler l'écart entre le coût du travail et sa productivité et de créer ainsi des emplois. La suppression des obstacles réglementaires et administratifs à la concurrence dans le secteur des services (professions réglementées, transports et commerce de détail) et la redistribution (par une baisse des prix) des rentes existant dans les secteurs protégés constituent le principal levier par lequel des gains de productivité et de nouvelles possibilités d'emploi peuvent être créés dans l’économie. L'entrée d'un quatrième opérateur dans le secteur des télécommunications mobiles illustre les avantages de la concurrence en termes de baisse des prix, qui améliore le pouvoir d'achat des ménages tout en baissant les coûts des intrants pour d'autres secteurs. Les bénéfices en termes de création d'emplois de cette libéralisation (et plus généralement des faibles coûts de l'Internet en France) seront étendus et multipliés dans la mesure où ils ne se traduiront pas par des rentes plus élevées dans les secteurs de services protégés, mais seront utilisés pour créer de la valeur. À cet égard, nous considérons qu’une concurrence accrue, combinée avec le système de protection sociale français, est un instrument positif d'inclusion économique. Le nouveau projet de loi sur la consommation et l’instauration d’une action de groupe qu’il prévoit sont une réforme bienvenue, mais les réformes dans le secteur des services ont longtemps été repoussées par la difficulté d'apprécier les gains potentiels en regard des coûts immédiats pour les secteurs protégés. Nous estimons que le processus peut être relancé en chargeant un organisme indépendant de promouvoir la réforme, par exemple en donnant à l'Autorité de concurrence plus de pouvoirs pour examiner les pratiques et les réglementations dans tous les secteurs de l'économie et pour orienter le débat public à travers un renforcement de son rôle consultatif.
Supprimer les contraintes pesant sur la construction de logements pourrait favoriser la modération salariale et stimuler l'activité. L’expérience montre que, en l’absence d’un allègement des contraintes pesant sur l’offre, le soutien à la demande par des incitations fiscales se traduit au final par une pression à la hausse sur les prix et bénéficie aux propriétaires aux frais du contribuable. À cet égard, la clé de la lutte contre la pénurie de logements et de la réduction des prix est d'agir sur les contraintes administratives qui pèsent sur l'offre. L’attention accrue du gouvernement à cette question est tout à fait bienvenue.
Le renforcement des mécanismes de formation des travailleurs et des politiques d'activation constituent d’autres leviers importants pour la croissance. La réorientation des ressources publiques vers la formation des personnes les plus éloignées de l’emploi est essentielle, et nous nous félicitons de la décision du gouvernement de mettre cette question au menu du dialogue social des 20 et 21 juin. Comme nous l’avons indiqué plus haut, aux deux extrémités de la vie active, le taux d'emploi reste bien inférieur en France à celui de ses partenaires. Les réformes entreprises au cours des dernières années (retraites et élimination progressive des mécanismes de retraite anticipée) ont déjà produit des résultats tangibles en termes de taux d'emploi des seniors. À mesure que la demande se redressera et que les réformes structurelles sur les marchés des produits se matérialiseront, il deviendra de plus en plus important de renforcer les incitations pour une plus grande part de la population en âge de travailler à rechercher activement un emploi. Les choix des différents paramètres de la réforme des retraites (voir ci-dessous) devraient donc encourager l’allongement de la vie active. De même, la réforme de l'assurance-chômage devrait être l'occasion d'introduire des incitations plus fortes à sortir du chômage, par exemple en plafonnant les indemnités de chômage et en augmentant leur dégressivité (éventuellement combiné avec une augmentation correspondante du niveau initial des prestations). La durée des périodes de chômage peut également être raccourcie en réduisant les coûts de la mobilité tant géographique (coût des services et du logement) et qu’entre les professions (consolidation des multiples systèmes de retraite et mutualisation de prestations et indemnités).
Maintenir la dynamique de la consolidation budgétaire à travers un ajustement de meilleure qualité
La consolidation budgétaire nécessaire pour rétablir la santé des finances publiques reste importante sur le moyen terme, mais les mesures devraient désormais être concentrées sur les dépenses. L'ajustement très intensif dans sa phase initiale tel qu’il est prévu sur 2011-13 couvre 2/3 de l'effort cumulé nécessaire à moyen terme, même si cela s’est fait au prix d'une politique budgétaire procyclique. Le passage à un objectif de déficit structurel dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) et le programme de stabilité est un changement bienvenu du cadre de la politique budgétaire. En ne tenant pas compte de la composante conjoncturelle du déficit, un objectif structurel permettra d'éliminer la nécessité de mesures ponctuelles inefficientes pour atteindre les objectifs de déficit nominal lors d’un changement des conditions macroéconomiques. À notre avis, le passage à des objectifs de déficit structurels devrait être aussi l'occasion d'ancrer la stratégie d'ajustement à un objectif explicite de maîtrise des dépenses publiques. À l'avenir, l’objectif d'équilibre budgétaire à moyen terme devrait être atteint en agissant uniquement sur ce levier de la politique budgétaire tout en maintenant le niveau des prélèvements obligatoires (en part du PIB) inchangé par rapport à son niveau actuel. L'utilisation répétée de mesures fiscales pour remplir les objectifs budgétaires n'a pas seulement augmenté la pression fiscale jusqu’à un niveau excessif, mais a aussi entamé la confiance des entreprises et des ménages. Une plus grande prévisibilité de la politique fiscale pourrait lever l'incertitude qui pèse négativement sur les décisions de dépenses des entreprises et des ménages. Cela dit, à pression fiscale constante, il existe une marge considérable de réduction des distorsions en supprimant les niches fiscales tout en abaissant les taux.
Nous considérons que le rythme de croissance des dépenses publiques prévu par programme de stabilité pour 2014-15 (0,4 % en termes réels en 2014 et 0,3 % en 2015) est approprié. Combinée à une stabilisation du ratio des prélèvements obligatoires dans le PIB à son niveau de 2013, cette évolution des dépenses se traduirait par un déficit de l'ordre de 3 ½ % du PIB en 2014 et de moins de 3 % en 2015, en accord avec les dernières recommandations proposées par la Commission européenne. Après 2015, nous considérons que la croissance des dépenses devrait être maintenue aux environs de 0,3 % en termes réels jusqu’à atteindre de l’objectif d’équilibre budgétaire structurel. Le programme de stabilité envisage que cet objectif soit atteint en 2016, mais sur la base d’hypothèses de croissance du PIB réel plutôt optimistes. Du moment que l’ajustement est conduit par une maîtrise des dépenses, un délai d’un an dû à une croissance moins forte ne compromettrait pas la soutenabilité de la dette.
Ce degré de resserrement des dépenses est très ambitieux par rapport aux tendances passées et sa crédibilité dépend de l'identification des mesures structurelles en matière de dépenses qui peuvent être déployées au fil du temps. Le comité interministériel chargé de l'identification des moyens de rationaliser les politiques publiques (Modernisation de l'action publique – MAP) a déjà joué un rôle utile à cet égard. La MAP et le gouvernement en général peuvent également compter sur le travail considérable effectué par la Cour des comptes qui a identifié et documenté des gains potentiels d'efficacité dans le secteur public. La maîtrise de la croissance des dépenses publiques à moyen terme doit être répartie entre la réduction de la masse salariale du secteur public (en part du PIB) et la réduction des transferts sociaux permise par une plus grande efficacité dans la poursuite des objectifs sociaux. Poussée par la croissance de la masse salariale des administrations locales et des organismes publics d’administration centrale (ODAC), la masse salariale des administrations publiques a augmenté jusqu’à atteindre plus de 13% du PIB (2 points de plus que la moyenne de l'UE). L’inversion de cette tendance serait facilitée par une simplification des couches de gouvernements locaux, allant au-delà des objectifs envisagés dans la troisième phase de la décentralisation. Bien que les dépenses sociales en France soient les plus élevées parmi les pays de l'OCDE (en part du PIB), les résultats en termes d’ indicateurs sociaux ne sont pas uniformément meilleurs, ce qui suggère que les objectifs de la politique publique de protection sociale pourraient être atteints plus efficacement. Les réformes prévues des retraites et de l'assurance-chômage vont jouer un rôle important à cet égard. Même si la suppression du déficit des comptes de la sécurité sociale est cruciale pour la consolidation budgétaire et la viabilité du système de protection sociale, les réformes de ces régimes constituent également une opportunité pour améliorer les performances sur le marché du travail.
Les deux premiers avis émis par le conseil budgétaire nouvellement créé (Haut conseil des finances publiques) témoignent de son indépendance et de son professionnalisme. La mission considère que la recommandation du conseil de faire reposer les projections budgétaires sur des hypothèses macroéconomiques moins optimistes aiderait à se prémunir contre les mauvaises surprises et améliorerait la prévisibilité des politiques. Le Conseil jouera un rôle essentiel dans l'évaluation du réalisme des hypothèses macroéconomiques et budgétaires sous-jacentes au budget 2014.
Renforcer le rôle du secteur financier pour promouvoir la croissance
La stratégie de croissance décrite ci-dessus s'appuie également sur une intermédiation efficace des ressources financières des épargnants (les ménages) vers les emprunteurs (les entreprises et les différents niveaux de gouvernement). Sous la pression des nouvelles normes réglementaires internationales, les banques françaises ont encore du chemin à parcourir pour accroître leurs réserves de liquidité et améliorer leurs ratios de liquidité à moyen terme (net stable funding ratio). Cela nécessite une évolution vers plus de crédit intermédié par le marché et de collecte de dépôts. Compte tenu de l'incertitude sur le rythme auquel les banques peuvent passer à un modèle d’octroi puis cession (originate-to-distribute), les politiques devraient se concentrer sur l'élimination des contraintes sur la base de dépôts. À cet égard, le détournement d'une partie importante de l'épargne des ménages vers les comptes d'épargne réglementés (en raison de la hausse passée et prévue des plafonds du livret A et du Livret de développement durable) va à l'encontre des objectifs réglementaires fixés par les autorités. Les paramètres qui définissent la répartition des fonds collectés par le biais de ces instruments entre la Caisse des dépôts et consignations et les banques pourraient être fixés d'une manière plus souple, de manière à soutenir l'adaptation des institutions financières aux nouvelles exigences réglementaires. Au final, une profonde réforme de la fiscalité des revenus financiers serait souhaitable afin de privilégier une approche fondée sur la maturité plutôt que sur les produits.
Les signes d’une stabilisation du coût du risque au premier trimestre de 2013 sont encourageants, mais le maintien de la vigilance est nécessaire pour assurer un provisionnement approprié étant donnée l’incertitude des perspectives de reprise. Les compétences étendues de l’Autorité de contrôle prudentiel (ACP) et son haut niveau de surveillance des risques liés au bilan des banques réduisent les inquiétudes potentielles sur l'adéquation des réserves de fonds propres qui pourraient apparaître au cours de la revue de la qualité des actifs (Asset Quality Review – AQR) menée par l’Autorité bancaire européenne (European Banking Authority – EBA) fin 2013. Les actions de contrôle régulières de l’ACP portant sur la qualité des bilans (par exemple l'examen des modèles internes de risque des banques et des pratiques d’octroi de crédit ainsi que les exercices semi-annuels de test de résistance) suggèrent que le système bancaire français est relativement bien positionné en amont de l’AQR. Néanmoins, compte tenu de l’incertitude sur les facteurs sous-jacents aux ratios de risque peu élevés des banques françaises en comparaison d’autres banques européennes et de la divulgation publique limitée de données sur le secteur financier, l’ACP devrait envisager de publier des points détaillés sur les différents travaux de contrôles thématiques qu’elle a déjà effectués concernant la fiabilité des pondérations des risques des banques, ainsi qu’un résumé des principaux résultats de ses tests de résistance semi-annuels afin de fournir des orientations aux acteurs du marché sur la qualité des bilans et sur leur résistance à des conditions économiques détériorées.
Enfin, la mission salue les efforts déployés par les autorités françaises pour maintenir sur la bonne voie et respecter les échéances du processus de convergence européenne vers un mécanisme unique de supervision et un mécanisme unique de résolution dans l'Union européenne, notamment grâce aux progrès réalisés au niveau national. Le projet de loi sur la réforme bancaire actuellement devant le Sénat anticipe les réformes bancaires structurelles au niveau européen et aligne le régime de résolution sur le projet de directive communautaire sur le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, conformément aux recommandations dans le cadre du suivi du FSAP. Il donne au superviseur bancaire de nouvelles responsabilités pour prévenir une crise bancaire et pour la résolution sous le nouveau nom d’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Le projet de loi permet également au Fonds de garantie des dépôts (FGD) d'être impliqué dans la résolution bancaire, suite à une décision prise par l’ACPR. Il donne aux autorités des pouvoirs pour séparer les entités défaillantes en établissements résiduels (good banks) et établissements de défaisance (bad banks) et établir des établissements relais (bridge banks), et va augmenter progressivement le préfinancement du FGD de 2 Md € aujourd’hui à 10 Md €. Le projet de loi renforce également le cadre institutionnel de la surveillance macroprudentielle et les pouvoirs de contrôle de l'ACPR sur la gouvernance des institutions financières.
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La mission tient à remercier les autorités pour leur accueil, le dialogue très ouvert et constructif, et la grande qualité des analyses écrites fournies à la mission.
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