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Les services du FMI achèvent leur mission de 2014 au titre de l’article IV au Canada
le 26 novembre 2014
le 26 novembre 2014
Les conclusions décrivent les observations préliminaires des services du FMI au terme d'une visite (ou «mission») officielle, le plus souvent dans un pays membre. Les missions sont effectuées dans le cadre des consultations périodiques (généralement annuelles) au titre de l’Article IV des Statuts du FMI, d’une demande d’utilisation (emprunt) des ressources du FMI, des discussions sur les programmes de référence ou d’une autre forme de suivi de l'évolution économique.
Les autorités ont consenti à la publication des présentes conclusions. Les opinions exprimées dans ces conclusions sont celles des services du FMI et ne sont pas nécessairement celles du Conseil d'administration. Sur la base des observations préliminaires de cette mission, les services du FMI établiront un rapport qui, sous réserve de l'approbation de la direction, sera soumis à l'examen et à la décision du Conseil d'administration du FMI.
L’économie canadienne a obtenu des résultats relativement bons au cours de l’année écoulée. Une augmentation attendue des exportations a accru l’activité, mais le rééquilibrage de la croissance en dehors de la consommation des ménages et de l’investissement résidentiel reste incomplet, en raison d’un investissement modeste des entreprises. À terme, la demande extérieure résultant de l’affermissement de la croissance aux États-Unis devrait amener la croissance à un niveau supérieur à son potentiel et permettre d’étendre la reprise. Bien que des facteurs de vulnérabilité internes importants sur le marché du logement et dans le secteur des ménages et des chocs extérieurs puissent agir les uns sur les autres et ralentir la croissance, les risques semblent limités du point de vue de la stabilité financière. Un dosage approprié de mesures devrait faciliter le rééquilibrage intérieur et atténuer les risques principaux afin d’assurer une reprise durable.
1. La croissance de l’économie canadienne a été soutenue au cours de l’année écoulée. Le rythme de l’activité a été soutenu au cours des derniers trimestres, à l’exception d’un ralentissement temporaire plus tôt dans l’année. Pour 2014, la croissance du PIB est estimée à environ 2¼ %. Les capacités de production inemployées diminuent progressivement : la croissance a été légèrement supérieure au potentiel pendant la plupart des trimestres depuis 2013. L’amélioration du marché du travail s’est accentuée récemment : le taux de chômage est tombé à 6½ % en octobre, le taux le plus bas depuis la fin de la crise. L’inflation est remontée, bien que ce soit par rapport au niveau modéré de l’an dernier et en partie à cause de facteurs temporaires, tandis que les pressions salariales sont restées modestes.
2. Les exportations contribuent à accroître l’activité économique, mais l’investissement reste modeste et le rééquilibrage qui conduirait à une reprise plus large reste incomplet :
La balance commerciale du Canada est devenue positive au premier semestre de 2014, et les exportations nettes contribuent considérablement à la croissance. Les exportations hors énergie constituent le principal facteur de rebond, profitant de l’affermissement de la reprise américaine et de l’affaiblissement du dollar canadien. Bien que le rebond dans la plupart des secteurs reste modeste, quelques secteurs (y compris celui les transports) obtiennent de bons résultats par rapport à la croissance de la demande extérieure.
Cependant, la hausse des exportations ne s’est pas encore traduite par un redressement significatif de l’investissement des entreprises, car ces dernières sont restées prudentes en ce qui concerne les perspectives de la demande. Après avoir rebondi initialement au début de la reprise, l’investissement a été faible ces dernières années. En conséquence, les décisions d’investissement ont généralement consisté à remplacer ou à moderniser des équipements, et les décisions d’embauche à ajouter des capacités temporaires (par exemple, un tiers des emplois ajoutés jusqu’à présent en 2014 sont à temps partiel, une proportion supérieure à la moyenne historique).
3. Une consommation privée résiliente, sur fond d’endettement élevé, quoique stable, des ménages, reste un moteur important de la croissance. L’augmentation du patrimoine des ménages, la hausse des revenus disponibles et la détente des conditions financières ont continué de soutenir une consommation privée relativement solide. Le ratio d’endettement des ménages s’est plus ou moins stabilisé, autour de 150 % du revenu disponible depuis 2013.
4. Le marché du logement a repris vigueur, mais avec des différences importantes selon les régions et les marchés. Les prix du logement sont remontés, portés principalement par l’activité vigoureuse dans les principales zones métropolitaines, notamment Toronto, Vancouver et Calgary. La demande de logements résultant de la formation des ménages et de la croissance de la population, combinée avec les contraintes de l’offre résultant de la politique d’aménagement du territoire et de facteurs géographiques, explique peut-être en partie la vigueur fondamentale de ces grands marchés immobiliers. Parmi les segments du marché, les maisons unifamiliales constituent une source majeure de hausse des prix, et il y a des indices de surévaluation, en particulier pour ce qui est des acheteurs haut de gamme (comme en témoigne la croissance du crédit hypothécaire non assuré). Un durcissement des règles en matière d’assurance hypothécaire, une diminution de la capacité financière et de nouvelles constructions de maisons plurifamiliales semblent avoir limité la hausse des prix dans les autres segments du marché. La mission note avec satisfaction les directives publiées par le Bureau du surintendant des institutions financières, qui visent à renforcer les pratiques d’assurance pour les prêts hypothécaires résidentiels.
5. La croissance devrait rester vigoureuse, tout en devenant plus équilibrée. Une augmentation des exportations et de l’investissement des entreprises, favorisée par la reprise américaine, devrait porter la croissance du Canada au-dessus de son potentiel à court terme. La hausse des taux d’intérêt à long terme et la détérioration des termes de l’échange due principalement à la baisse des cours du pétrole modéreront la consommation privée et n’investissement résidentiel, avec un « atterrissage en douceur » sur le marché du logement. L’inflation devrait demeurer proche de l’objectif de la Banque du Canada (2 %) car les capacités inemployées qui subsistent sont progressivement réabsorbées et les anticipations inflationnistes restent bien ancrées.
6. Le solde des facteurs d’incertitude entourant l’économie canadienne est légèrement négatif. Un durcissement plus rapide que prévu des conditions financières mondiales et une nouvelle baisse des cours mondiaux du pétrole due à l’affaiblissement e la demande constituent les principaux risques externes. La croissance soutenue aux États-Unis et la dépréciation du dollar canadien atténueraient l’impact négatif de ces chocs, mais l’effet net peut être négatif. Des risques plus profonds ont trait à une combinaison de chocs extérieurs qui sont amplifiés par la forte vulnérabilité des bilans des ménages et une correction plus vive que prévu des prix du logement. Du côté positif, la demande américaine pourrait être plus vigoureuse que prévu, et une élimination plus rapide des goulets d’étranglement dans les infrastructures pourrait accélérer l’activité dans le secteur de l’énergie.
7. Une baisse des cours du pétrole présente un problème, mais aussi une opportunité. Le Canada a bénéficié de la forte expansion de la production de sables bitumineux en dépit de problèmes accrus de compétitivité dans les secteurs hors énergie. Une baisse des cours du pétrole pèserait probablement sur l’activité dans les provinces riches en pétrole, un moteur de la croissance canadienne ces dernières années, mais profiterait aux provinces tributaires de l’industrie manufacturière et des services. Une croissance vigoureuse aux États-Unis et une diminution du rabais pour le pétrole canadien (extrait de sables bitumineux par rapport au pétrole de référence américain) serviraient d’amortisseurs. La capacité de l’économie canadienne à réaliser des gains de productivité dans les autres secteurs sera de plus en plus importante.
8. La politique monétaire peut se permettre de rester accommodante pour l’instant. Le taux directeur est inchangé, à juste titre, à 1 % depuis septembre 2010, de manière à soutenir la demande intérieure. La baisse récente des cours du pétrole devrait ralentir légèrement la croissance et l’inflation mesurée par l’IPC. Étant donné que les anticipations inflationnistes sont bien ancrées et que la croissance tirée par les exportations risque d’être révisée à la baisse, les autorités peuvent attendre des indices plus fermes d’une reprise plus équilibrée et durable, accompagnée d’un investissement des entreprises plus vigoureux, avant de durcir la politique monétaire. Par ailleurs, une hausse des taux d’intérêt à long terme résultant de la normalisation attendue de la politique monétaire américaine pourrait faciliter un ralentissement nécessaire dans le secteur du logement.
9. La politique macroprudentielle demeure un instrument approprié pour limiter la vulnérabilité du marché du logement, mais de nouvelles mesures ciblées pourraient être nécessaires. Sur fond de taux d’intérêt très bas, les mesures macroprudentielles adoptées depuis 2008 ont permis dans l’ensemble d’atténuer les risques pesant sur la stabilité financière. Elles ont contribué à juguler la croissance des prêts hypothécaires assurés et à renforcer les normes d’octroi de crédit, en plus de limiter les augmentations des prix du logement. Cependant, les prêts hypothécaires non assurés (faible rapport prêt/valeur) augmentent sensiblement (de 10 % par an), et constituent l’essentiel des nouveaux prêts hypothécaires. Des mesures supplémentaires pourraient être nécessaires si la vulnérabilité des bilans des ménages et du marché du logement commence de nouveau à augmenter. Parmi les mesures ciblées pourraient figurer un durcissement des normes d’octroi des prêts, par exemple une baisse des limites d’amortissement pour les prêts hypothécaires non assurés.
10. Il serait souhaitable de prendre des mesures pour limiter davantage l’exposition des contribuables au marché du logement et encourager une rétention du risque appropriée de la part du secteur privé. La mission note avec satisfaction les mesures de durcissement mises en œuvre par la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL) au cours de l’année écoulée, qui devraient aussi limiter l’exposition de l’État au secteur du logement.
À court terme, les autorités devront mettre en œuvre leurs plans d’interdiction de l’utilisation de prêts hypothécaires assurés garantis par l’État dans les programmes de titrisation hors SCHL, ainsi que de limitation progressive de l’assurance des prêts hypothécaires à faible rapport prêt/valeur aux prêts qui seront utilisés dans la titrisation SCHL.
Si le plan de la SCHL visant à accroître les fonds propres est noté avec satisfaction, une nouvelle réduction de l’assurance du portefeuille pour la SCHL et les assureurs hypothécaires privés, ainsi qu’un partage accru des risques, devraient aussi être envisagés, afin de compléter les mesures prudentielles en vigueur.
De manière plus générale, un réexamen des dimensions de la vaste assurance hypothécaire garantie par l’État doit rester au centre des préoccupations à plus long terme des autorités, notamment en ce qui concerne le recours des marchés financiers à des instruments garantis par l’État à mesure que le rôle du secteur public se réduit.
11. Les résultats du secteur financier restent solides. Les banques canadiennes demeurent très rentables : la qualité de leurs prêts est bonne, leurs prêts improductifs sont faibles et leur capitalisation s’améliore. Selon les tests de résistance effectués à l’occasion de la mise à jour 2013 du programme d’évaluation du secteur financier (PESF), les banques sont résilientes aux risques de crédit, de liquidité et de contagion d’un scénario de risques extrêmes grâce à la solidité de leurs fonds propres, à la stabilité de leurs sources de financement et à la faiblesse de leurs expositions interbancaires, ainsi qu’à la vaste assurance hypothécaire garantie par l’État. Cependant, l’exposition croissante des banques aux marchés de capitaux et aux risques liés à des activités à l’étranger mérite d’être surveillée de près. Par ailleurs, les résultats des caisses d’assurance-vie et de retraite se sont améliorés sensiblement.
12. Le programme de réformes financières internationales a avancé, et des travaux ont commencé en ce qui concerne les recommandations du PESF, mais des mesures clés sont encore à prendre. Le ratio de liquidité à court terme et le ratio d’endettement de Bâle III ont été mis en œuvre et prendront effet en 2015, et les banques sont bien placées pour satisfaire aux exigences proposées avant leur mise en œuvre. La mission prend note avec intérêt de la ligne directrice du Bureau du surintendant des institutions financières relative à la saine gestion des instruments dérivés, des progrès accomplis en ce qui concerne le dispositif des tests de résistance des autorités fédérales, ainsi que des mesures prises récemment pour établir un système coopératif de marchés des capitaux. Cependant, il reste à s’attaquer à des recommandations du PESF concernant la surveillance du secteur financier, les filets de sécurité et le dispositif macroprudentiel :
Il est nécessaire de renforcer la coordination des autorités fédérales et provinciales en ce qui concerne le contrôle et les tests de résistance. Il convient d’accroître la collaboration pour soumettre toutes les entités sous réglementation fédérale ou provinciale à des tests de résistance communs. Si des entretiens ont débuté entre les autorités fédérales et certaines autorités provinciales, il est nécessaire de renforcer la coopération sur le plan du contrôle selon les mandats respectifs des autorités, notamment pour réduire une éventuelle fragmentation de la réglementation.
Un renforcement du dispositif macroprudentiel et du dispositif de gestion des crises permettra d’accroître la résilience du système financier. Si une seule entité était chargée de la surveillance macroprudentielle, la transparence et la responsabilisation seraient renforcées, de même que la capacité du Canada à détecter de futures crises et à y réagir. Cette entité devrait avoir une participation suffisamment large pour que sa vue des risques systémiques soit complète et intégrée, et être autorisée à collecter toutes les données nécessaires pour analyser ces risques. À cette fin, la mission prend note avec satisfaction des efforts déployés par les autorités récemment pour détecter les lacunes des données sur le secteur financier. En ce qui concerne la planification préalable aux crises, il convient de charger une entité de mettre en place un dispositif de coordination qui permet de prendre des décisions en temps opportun et de manière efficace en situation de crise, ainsi que de tester la capacité des autorités (fédérales et provinciales) à réagir face à des scénarios de crise.
13. L’assainissement des finances publiques doit se poursuivre au niveau de l’ensemble des administrations publiques, mais le gouvernement fédéral peut se permettre d’adopter une politique plus neutre à terme. L’amélioration de la position budgétaire du Canada ces dernières années s’explique par l’assainissement opéré au niveau fédéral, alors que l’ajustement nécessaire au niveau provincial a été insuffisant. Comme les principaux enjeux budgétaires sont concentrés au niveau provincial, en particulier du fait des pressions imminentes sur les dépenses qui sont liées au vieillissement de la population, il est crucial que l’ajustement soit réorienté vers les provinces.
Les autorités fédérales ont assaini considérablement les finances publiques, ce qui leur permet de reconstituer une marge de manœuvre et d’adopter une politique plus neutre. Le gouvernement fédéral devrait atteindre son objectif d’équilibre budgétaire lors de l’exercice 2015–16, et orienter fermement sa dette à la baisse. Étant donné cette solide assise budgétaire, l’adoption, au stade actuel, d’une politique neutre resterait compatible avec la réalisation des autres objectifs budgétaires des autorités. Les mesures favorables aux familles qui ont été annoncées récemment (baisses d’impôts et hausse prestations pour enfants) vont dans ce sens. La mission voit un intérêt à utiliser les ressources budgétaires disponibles pour des mesures ciblées propices à la croissance (par exemple, recherche et développement, PME, capital à risque et projets stratégiques dans les infrastructures) à l’appui de l’investissement des entreprises et de la productivité, ou à réduire les impôts fédéraux sur le revenu qui pourraient offrir davantage d’espace budgétaire aux provinces. En ce qui concerne le dosage des politiques, une politique budgétaire plus neutre aiderait la politique monétaire à reconstituer sa marge de manœuvre plus rapidement à mesure que la reprise se poursuit.
Les plans d’assainissement au niveau provincial doivent se poursuivre, en particulier dans les provinces où l’endettement public est plus élevé. Si les plans d’ajustement reposent sur une maîtrise ambitieuse des dépenses, ce qui suscite des préoccupations quant à leur durabilité, il serait essentiel pour les provinces de procéder à des examens stratégiques de leurs dépenses. Néanmoins, il se peut que les plans d’ajustement doivent être complétés par des mesures portant sur les recettes afin d’atteindre les objectifs d’équilibre budgétaire.
14. Un renforcement des cadres budgétaires à moyen terme favoriserait la bonne santé des finances publiques aux différents niveaux de l’administration.
Pour pérenniser les gains de l’assainissement et accroître l’efficacité de la politique budgétaire, un cadre à moyen terme au niveau fédéral peut être bénéfique. Des objectifs budgétaires à moyen terme explicites et des examens réguliers des dépenses constitueraient des éléments fondamentaux de ce dispositif. Si les autorités fédérales adoptaient une loi sur l’équilibre budgétaire, comme il en est question aujourd’hui, il serait important qu’un nouveau cadre fondé sur des règles soit transparent et facile à communiquer, et assure la convergence vers les objectifs à moyen terme des autorités, tout en prévoyant une certaine flexibilité face aux chocs afin d’éviter la procyclicité. Le directeur parlementaire du budget pourrait être impliqué dans le suivi de l’application de la règle.
Des examens réguliers des dépenses devraient faire partie intégrante des cadres budgétaires des provinces, avec un rôle éventuel pour des organismes budgétaires indépendants. Cela pourrait faciliter l’ajustement dans les provinces, en particulier pour ce qui est de l’impératif de maîtriser les dépenses liées au vieillissement de la population.
15. Il est possible d’améliorer la coordination de la politique budgétaire entre les différents niveaux de l’administration. L’enjeu à long terme de la maîtrise des dépenses liées au vieillissement de la population exige d’étendre les prévisions budgétaires à long terme au niveau provincial et de publier les prévisions budgétaires consolidées de l’ensemble des administrations publiques en consultation avec les provinces. À cette fin, il pourrait être utile notamment d’inclure un mécanisme de partage des données pour les hypothèses et les prévisions budgétaires à long terme.
16. Il est important de continuer de promouvoir les politiques structurelles face à une productivité en perte de vitesse. Les politiques des autorités, y compris dans le cadre des engagements du G20, englobent de nombreux domaines de réformes. Les réformes visant à accroître la productivité doivent se poursuivre, et mettre l’accent sur le rapprochement des qualifications et des emplois, la promotion de la pénétration des technologies de l’information et de la communication, ainsi que l’appui à l’investissement des entreprises dans la recherche et le développement. Il serait important aussi de développer le commerce interprovincial et international, notamment en mettant en œuvre des accords commerciaux ambitieux, d’intensifier la concurrence dans les secteurs de réseau et de s’attaquer à l’insuffisance des infrastructures dans les exportations énergétiques pour stimuler la croissance économique du Canada à moyen terme.
La mission remercie les autorités canadiennes de leur hospitalité et des entretiens francs qui ont eu lieu.
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