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Canada : Déclaration au terme de la mission de 2012 au titre de l’article IV
le 19 décembre 2012
le 19 décembre 2012
La déclaration de fin de mission résume les constats préliminaires effectués par les représentants du FMI à l'issue de certaines missions (visites officielles, dans la plupart des cas dans les pays membres). Ces missions s'inscrivent dans le cadre des consultations périodiques (en général annuelles) au titre de l'Article IV des Statuts du FMI, ou sont organisées lorsqu'un pays demande à utiliser les ressources du FMI (à lui emprunter des fonds), ou encore dans le contexte des discussions sur les programmes suivis par le services du FMI, ou d'autres exercices de suivi de la situation économique.
La présente déclaration offre l’évaluation préliminaire effectuée par la mission chargée des consultations de 2012 au titre de l’article IV avec le Canada. L’économie canadienne a connu un ralentissement en 2012, les incertitudes liées à l’environnement mondial ayant pesé sur les exportations et sur l’investissement des entreprises. La croissance économique devrait s’accélérer et dépasser son taux potentiel en 2013, encore que les risques baissiers liés aux vents contraires extérieurs restent considérables. L’impact de ces chocs sur l’économie canadienne serait exacerbé par l’endettement élevé des ménages. Les entretiens de politique générale se sont centrés sur la nécessité d’entretenir la croissance à court terme tout en résorbant progressivement les déséquilibres intérieurs, en maintenant la stabilité de la situation budgétaire et en avançant dans le programme de réformes de la réglementation financière.
1. L’économie canadienne a ralenti en 2012. L’économie a enregistré un solide rebond en 2010–11, grâce à une action efficace des pouvoirs publics, à la résilience du secteur financier et au niveau élevé des cours des matières premières. En 2012, cependant, la demande intérieure a progressé à un rythme plus lent. La croissance plus modérée du crédit et du revenu disponible (partiellement attribuable au rééquilibrage budgétaire en cours) a atténué la progression de la consommation privée; le secteur immobilier s’est quelque peu replié, certes en partant de niveaux très élevés; et les incertitudes de l’environnement extérieur ont pesé sur l’investissement des entreprises. Par ailleurs, les exportations nettes ont continué de freiner la croissance, la faiblesse de la demande extérieure et la solidité de la monnaie ayant pesé sur les exportations. S’ajoutant au repli des cours des matières premières, cela a creusé sensiblement le déficit courant, aux alentours de 4 % du produit intérieur brut (PIB). L’impact des vents contraires n’a été que partiellement résorbé par les conditions financières particulièrement accommodantes, la Banque du Canada ayant maintenu son taux directeur à 1 %. La progression modérée des salaires et la persistance de capacités économiques inutilisées ont contribué à maintenir le taux d’inflation de base en dessous de 2 % au second semestre 2012.
2. L’activité économique devrait rebondir en 2013 et afficher un taux de croissance légèrement supérieur au potentiel à partir du second semestre. Les incertitudes relatives à l’environnement économique mondial, et de manière plus précise le «précipice budgétaire» imminent aux États-Unis, risquent de freiner la croissance durant le trimestre en cours et le trimestre suivant. Une issue positive à cette incertitude et un renforcement de l’économie américaine et mondiale à partir du milieu de 2013 donneraient un coup de fouet à l’économie canadienne grâce à une montée des exportations et de l’investissement des entreprises. Par ailleurs, la contribution de la consommation privée et de l’immobilier à la croissance sera vraisemblablement plus faible que durant ces dernières années, le niveau élevé d’endettement devant en principe limiter les dépenses des ménages et les investissements résidentiels (en pourcentage du PIB), et le prix du logement (en termes réels) devrait tomber progressivement à des niveaux plus viables. Globalement, la croissance du PIB devrait à peine atteindre 2 % en 2013, puis s’accélérer à environ 2¼ % en 2014, rythme conforme à l’absorption graduelle de l’écart de production et à la faible diminution du chômage vers son taux naturel.
3. Les risques liés à ce scénario sont plutôt de nature baissière. Un rythme de rééquilibrage budgétaire aux États-Unis plus soutenu que dans notre scénario de référence aurait pour effet d’intensifier les vents contraires soufflant sur l’économie canadienne. Les services du FMI estiment que l’impact sur le Canada du «précipice budgétaire» aux États-Unis correspondrait environ à ¾ de son effet sur l’économie américaine. Le risque d’une aggravation de la crise de la dette dans la zone euro continue de représenter une menace importante, et il toucherait le Canada par un durcissement des conditions financières et une perte de confiance. Si ces chocs se propageaient de manière plus générale et réduisaient la demande mondiale, le Canada souffrirait d’un affaiblissement des exportations et d’un repli des cours des matières premières, risque auquel pourrait également contribuer l’apparition de tensions financières dans certains pays émergents. L’impact de ces chocs sur l’économie canadienne serait exacerbé par les niveaux élevés d’endettement des ménages, qui limitent la capacité de ces derniers à lisser leur consommation par l’emprunt et pourrait les forcer à se désendetter en cas d’aggravation des conditions économiques et financières. Sur le plan intérieur, s’il est peu probable que le Canada ait à souffrir d’une alternance d’expansion et de contraction du marché immobilier comparable à celle observée aux États-Unis, la résorption des déséquilibres intérieurs pourrait se révéler plus perturbatrice que dans notre scénario de référence, a fortiori si les ménages s’endettaient davantage.
4. Dans ces conditions, le défi principal pour les autorités canadiennes consiste à accompagner la croissance à court terme tout en atténuant les facteurs de vulnérabilité pouvant découler des chocs extérieurs et des déséquilibres intérieurs. Les autorités canadiennes, tant au niveau fédéral qu’à celui des provinces, doivent concilier plusieurs objectifs : éviter que la dynamique de l’économie ne ralentisse davantage dans un contexte d’incertitudes accrues sur le plan extérieur; reconstituer les marges de manœuvre qui pourraient se révéler nécessaires pour parer à d’autres chocs; et gérer la transition vers un désendettement des ménages tout en appuyant la stabilité à long terme du marché du logement. Il importera en outre, par la suite, de faire avancer le programme de réformes dans le domaine de la réglementation et de la supervision financières et de continuer de gérer les tensions à long terme sur les dépenses publiques liées au vieillissement de la population et au renchérissement des soins de santé.
5. Le démarrage du cycle de durcissement monétaire devrait être retardé jusqu’à ce que la croissance s’affermisse de nouveau. L’orientation actuelle de la politique monétaire est dûment accommodante compte tenu de l’écart de production négatif, des anticipations inflationnistes bien ancrées et des difficultés que pose l’environnement mondial. Dans notre scénario de référence, la politique monétaire pourrait commencer à se durcir graduellement à partir de la fin 2013, date à laquelle la croissance devrait s’accélérer. Si les déséquilibres des ménages continuaient de s’accentuer sur fond de croissance modeste, d’autres mesures macroprudentielles devraient être prises en considération avant d’envisager de commencer à durcir la politique monétaire. Par ailleurs, si l’économie venait à s’affaiblir sensiblement, il serait possible de relâcher davantage la politique monétaire.
6. Le déroulement et le rythme du processus de rééquilibrage budgétaire en cours sont appropriés et il y aurait une certaine latitude pour accompagner l’activité si l’économie s’affaiblissait. Il est essentiel d’avancer dans le rééquilibrage pour reconstituer une marge de manœuvre budgétaire afin de se protéger à l’avenir contre d’autres chocs. L’ajustement budgétaire en cours devrait réduire le déficit des administrations publiques en 2013 d’environ ¾ % du PIB, ce qui d’après les estimations devrait freiner la croissance économique d’environ ½ point de pourcentage1. Les plans de rééquilibrage du gouvernement fédéral sont bien avancés et un équilibre budgétaire est tout à fait à sa portée en 2015, mais dans certaines des plus grandes provinces l’équilibrage du budget pourrait exiger des efforts plus soutenus, là où les plans actuels d’ajustement s’appuient sur des réductions ambitieuses des dépenses, y compris sous forme de gels des salaires qu’il sera difficile de maintenir à moyen terme. Si l’économie s’affaiblissait davantage, le gouvernement fédéral et les autorités de certaines provinces devraient laisser jouer pleinement les stabilisateurs automatiques. Face à un choc particulièrement intense, les autorités fédérales pourraient également envisager de nouvelles mesures temporaires de relance, compte tenu de la marge de manœuvre disponible.
7. En même temps, il importera de continuer à contrer les pressions sur les dépenses à long terme. Au Canada, le ratio de la dette publique nette est relativement faible par rapport à la plupart des autres pays avancés. Pourtant, en raison du vieillissement de la population et de la montée des coûts de santé, le pays n’est pas à l’abri de pressions à long terme sur les dépenses. Selon l’analyse des services du FMI, pour placer la dette des administrations publiques sur une trajectoire viable à long terme, il faudrait engager des réformes qui permettent de contenir durablement ces pressions et augmenter les recettes. À cet égard, il serait particulièrement important de redoubler d’efforts au niveau provincial pour ralentir la croissance des dépenses de santé, en mesurant les progrès accomplis par rapport à un référent de stabilité budgétaire à long terme. En outre, la publication d’un rapport exhaustif sur la viabilité des finances publiques couvrant tous les niveaux de l’administration et proposant diverses actions possibles, aiderait à susciter le soutien nécessaire du public en faveur des réformes.
8. Les autorités ont eu raison de durcir progressivement les règles régissant l’assurance des crédits hypothécaires, mais d’autres mesures macroprudentielles devront être envisagées si l’endettement des ménages continue d’augmenter. L’endettement des ménages par rapport aux revenus a encore atteint des niveaux record en 2012 et demeure élevé par rapport aux actifs. En outre, selon l’analyse des services du FMI, les prix réels de l’immobilier et l’investissement résidentiel exprimé en pourcentage du PIB demeurent supérieurs aux niveaux qu’on pourrait attendre compte tenu des caractéristiques fondamentales de l’économie. À cet égard, les services du FMI ont salué l’adoption d’un nouveau train de mesures au deuxième semestre de 2012, qui ont eu pour effet de durcir les règles régissant l’assurance des crédits hypothécaires garantis par l’État et les normes en matière de prêts hypothécaires. S’il est encore trop tôt pour mesurer le plein effet de ce dernier train de mesures, les services du FMI estiment que toutes les initiatives prises depuis 2008 ont eu collectivement pour effet de ralentir la croissance de l’endettement des ménages et du secteur immobilier. Cependant, si le ratio dette des ménages/revenus continue de s’accroître, de nouvelles mesures pourraient être nécessaires. Le relèvement du seuil d’apport personnel (règles de quotité plus strictes pour les primo-accédants), l’abaissement du plafond pour les ratios service de la dette/revenus et le durcissement des règles de quotité pour le refinancement sont quelques-unes des possibilités qui pourraient être envisagées.
9. Le système bancaire canadien est sain, mais il importe de rester vigilant face au risque de propagation de chocs éventuels. Le système bancaire canadien est bien capitalisé, il a affiché cette année encore de solides bénéfices et le volume des créances improductives reste faible, grâce entre autres à des normes prudentielles exigeantes et à une supervision rigoureuse. Pour la période à venir, toutefois, les pressions qui s’exercent sur les marges en raison du niveau bas des taux d’intérêt et le ralentissement des prêts aux ménages pourraient être sources de difficultés accrues pour les banques et inciter celles-ci à s’engager dans des opérations plus incertaines sur les marchés de capitaux et à développer leurs opérations à l’étranger. De plus, malgré la remarquable solidité du système, les banques canadiennes ne sont pas à l’abri du risque de recrudescence des turbulences financières mondiales, ce qui réduirait leur accès au financement de gros. Les tests de résistance mis au point par les autorités révèlent que, en cas de scénario défavorable, les pertes du système financier resteraient gérables. Il pourrait être envisagé de publier les résultats de ces tests, car cela permettrait de mieux faire connaître les risques, d’inciter à plus de réalisme dans la détermination des prix et de renforcer la discipline de marché.
10. Il est important de continuer à surveiller les risques d’instabilité financière émanant du secteur non bancaire, en particulier ceux qui tiennent au niveau faible des taux d’intérêt. La persistance de taux d’intérêt peu élevés continue de mettre à mal la situation financière des établissements qui ont des engagements à longue échéance, tels que les caisses de retraite à prestations définies et les compagnies d’assurance-vie. Cette conjoncture difficile accroît le risque que les caisses de retraite soient sous financées et pourrait nécessiter un relèvement des cotisations. Pour réduire le risque de taux d’intérêt et faire mieux correspondre les échéances des actifs à celles des passifs, un grand nombre de caisses de retraite ont adopté des stratégies d’investissement fondées sur les engagements, mais cela pourrait les exposer à une nouvelle configuration des risques dans les cas où ces stratégies prévoient le recours au levier financier. Les compagnies d’assurance-vie ont réagi en modifiant la conception et le prix de leurs produits, mais aussi en investissant dans d’autres formes d’actifs (à revenu variable). S’il n’existe guère d’élément permettant de conclure que la recherche du rendement a entraîné une prise de risque excessive jusqu’à présent, il est toutefois essentiel de rester vigilant.
11. Pour contrer ces risques, il serait indiqué de prendre de nouvelles mesures afin de rendre plus résilient le système financier. Les services du FMI saluent la ferme détermination des autorités canadiennes à appliquer le programme international de réforme financière, en jouant souvent un rôle directeur à l’égard des autres pays. En particulier, les services du FMI appuient la décision des autorités d’appliquer les règles de fonds propres dites de Bâle III d’ici à janvier 2013 et ils se félicitent de leur intention de mettre en œuvre les normes de liquidité dès qu’elles seront arrêtées de façon définitive. Ils saluent aussi la création en 2012 d’un service de contrepartie centrale pour la mise en pension des titres à revenu fixe, qui consolidera cet important marché du financement de base en atténuant le risque de contrepartie. L’amélioration du cadre de règlement des faillites bancaires s’est poursuivie : la première génération de plans de règlement pour les plus grandes banques devrait être terminée avant la fin de 2012 et les plans de redressement révisés devraient être présentés en 2013. Les efforts tendant à la mise en place d’une autorité unique de réglementation des valeurs mobilières pour le Canada devraient être poursuivis, car cela réduirait les coûts afférents au respect des obligations légales, simplifierait le suivi des risques systémiques et faciliterait la coordination avec les autres agences ainsi que les interventions des pouvoirs publics. Enfin, les services du FMI se félicitent que les autorités aient l’intention de mettre à jour le PESF en 2013.
12. À moyen terme, l’un des grands enjeux pour les autorités canadiennes sera de gérer les changements structurels de l’économie liés au développement du secteur des matières premières. Il est essentiel que les entreprises canadiennes accélèrent leurs gains de productivité pour faire face aux facteurs persistants qui entament leur compétitivité, à savoir la vigueur de la monnaie canadienne et l’ouverture du commerce mondial au pays émergents et en développement. Il est vrai qu’il s’agit là d’une question complexe et que les autorités ont beaucoup fait pour remédier à ce problème (notamment par le biais d’une diminution de l’impôt sur les sociétés et de l’amélioration du programme d’assurance chômage et du système d’immigration), mais il est possible d’aller plus loin. Par exemple, il reste possible d’améliorer et de mieux cibler l’investissement dans la recherche et le développement, ainsi que de prendre des mesures pour accroître la mobilité des travailleurs et leur permettre de se recycler et de s’orienter vers les secteurs qui manquent de main-d’œuvre. La poursuite de la recherche de nouveaux débouchés, par le biais d’accords commerciaux multilatéraux et bilatéraux, pourrait aussi renforcer la concurrence et l’innovation. Enfin, il pourrait être envisagé d’adopter un cadre budgétaire qui atténue l’impact macroéconomique et budgétaire de l’instabilité des prix des matières premières, par exemple en excluant les recettes provenant des matières premières dont les cours sont les plus instables. Cela permettrait de mieux évaluer l’orientation fondamentale de la politique budgétaire et d’identifier le niveau approprié de l’épargne de stabilisation pendant les périodes de flambée des cours, en particulier pour les provinces riches en ressources naturelles.
Les membres de la mission remercient les autorités canadiennes de leur hospitalité et de la très grande franchise dont elles ont fait preuve lors des entretiens.
1 Les administrations publiques comprennent les administrations fédérales, provinciales, territoriales et locales ainsi que les régimes de pensions du Québec et du Canada.
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