le 18 juin 2007
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1. Je vous remercie. Je suis très reconnaissant à Jean St. Gelais de ses aimables propos et je tiens aussi à remercier Gérald Tremblay, le Maire de Montréal, pour l'organisation de cette conférence et le chaleureux accueil qu'il nous a réservé, ainsi que Gil Rémillard, qui a tant œuvré pour faire de cette conférence un des événements les plus importants du calendrier des réunions internationales et un temps fort du débat sur les Amériques.
2. Je commencerai par annoncer brièvement une décision que le Conseil d'administration du Fonds monétaire international a adoptée vendredi dernier pour doter les pays membres du FMI d'un nouveau cadre légal pour la surveillance bilatérale, c'est-à-dire la manière dont nous suivons et évaluons l'économie de nos pays membres.
3. Le changement que nous apportons est la première grande révision, depuis une trentaine d'années, du dispositif de surveillance et il constitue la première déclaration stratégique globale jamais formulée en la matière. La nouvelle décision fait état des pratiques exemplaires de notre travail de surveillance des politiques de change et des politiques économiques intérieures des pays membres. Elle réaffirme que la surveillance doit se centrer sur notre mission primordiale : promouvoir la stabilité extérieure des pays. Elle donne en outre des orientations claires aux pays membres dans la conduite de leur politique de change, et signale ce qui est acceptable pour la communauté internationale et ce qui ne l'est pas. Aux trois principes régissant la manipulation des taux de change à des fins particulières et les conditions dans lesquelles il est souhaitable d'intervenir sur le marché des changes, la décision en ajoute un quatrième : « Les pays membres doivent éviter les politiques de change qui sont cause d'instabilité externe ».
4. Jusqu'à présent, nos politiques de surveillance s'appuyaient sur un dispositif établi en 1977. Les pays membres ont estimé que le moment était opportun pour mettre à jour cette activité fondamentale. En effet, la décision de 1977 ne permettait pas de faire face aux événements qui ont le plus menacé la stabilité du système durant ces trente dernières années. Fruit de la période où elle fut prise, elle se centrait principalement sur les risques de manipulation des taux de change dans l'intérêt de la balance des paiements et sur la volatilité des taux de change à court terme. Or, depuis, les problèmes de change les plus courants ont trait au maintien, pour des raisons nationales, de parités sous-évaluées ou surévaluées et plus récemment, aux vulnérabilités du compte de capital.
5. La décision a reçu un très large soutien, de la part des pays avancés, des pays émergents et des pays en développement. L'ampleur de ce soutien est tout à fait significative et démontre que le renforcement de la surveillance mobilise l'ensemble des pays membres et que ceux-ci ont consciences d'avoir une responsabilité partagée dans ce processus. Cette décision est une bonne nouvelle pour le programme de réforme du FMI et pour la cause du multilatéralisme. Elle permettra d'assurer un traitement équitable des pays membres du FMI, préoccupation essentielle pour une institution fondée sur la coopération. Enfin, cette décision nous aidera à avancer sur les autres dossiers de notre réforme pour aider tous les pays membres à relever les défis de la mondialisation du XXIème siècle.
6. Je souhaiterais maintenant m'exprimer quelques instants en français, pour reprendre ensuite en anglais.
7. Permettez-moi de décrire l'état général de l'économie mondiale. L'opinion du Fonds monétaire international se résume en quelques mots : l'économie mondiale se porte remarquablement bien. Au cours des cinq dernières années, le monde a connu une phase de croissance forte et stable, sur fond de faible inflation, qui n'a pas eu sa pareille depuis les années 60. L'économie mondiale a connu cette période de croissance et de stabilité en dépit des nombreux sujets de préoccupation pour l'avenir qui sont au programme de nos réflexions au cours de cette réunion : les tensions internationales, les déséquilibres économiques, la menace, voire la réalité du terrorisme, ou encore l'envolée et les fluctuations des prix de l'énergie.
8. La vigueur de l'économie mondiale tient à de nombreux facteurs. Elle a été nourrie par les avancées technologiques et l'amélioration des méthodes de travail et de gestion qui ont engendré des gains de productivité dans maints pays. Elle s'explique aussi par l'expansion de la base de production mondiale, qui signifie que lorsque certains grands acteurs de l'économie mondiale marquent le pas, d'autres sont en mesure de prendre le relais et de maintenir l'élan de la croissance globale.
9. La réussite économique à l'échelle mondiale est aussi fondée sur les politiques macroéconomiques avisées menées dans de nombreux pays. Je ne prendrai qu'un seul exemple : la mise en place de systèmes monétaires plus souples et plus évolutifs. Partout dans le monde, les gouvernants se sont convaincus des mérites de l'indépendance de la banque centrale et les banques centrales ont suivi l'exemple de pays comme la Nouvelle-Zélande et le Canada, et ont adopté une politique de ciblage de l'inflation. Elles en ont été doublement récompensées : elles ont gagné en crédibilité et - comme la prime de risque liée à l'inflation a disparu - les taux d'intérêt réels se sont amenuisés, ce qui a favorisé une croissance plus vive.
10. À la question de savoir ce que nous réserve l'économie mondiale pour l'avenir, je peux aussi répondre en quelques mots : nous pouvons nous attendre à ce que l'état de choses actuel perdure - donc à une croissance toujours vigoureuse et une inflation toujours faible - tant que nous continuerons à mener de bonnes politiques. Bien sûr, cela ne sera pas toujours aisé. Je voudrais aujourd'hui détailler quelques-uns des enjeux auxquels les décideurs seront confrontés dans les années à venir et proposer quelques pistes pour y faire face.
11. Commençons si vous le voulez bien par le domaine dans lequel nous avons réalisé ces derniers temps des progrès importants. La problématique était la suivante : comment réduire les déséquilibres économiques entre les grandes nations tout en entretenant l'essor de la croissance mondiale. Sa manifestation la plus visible est le déficit considérable du compte courant de la balance des paiements des États-Unis - quelque 6½ % du PIB en 2006 - et les non moins considérables excédents courants qu'affichent certains autres pays. Il s'agit, bien sûr, des pays exportateurs de pétrole, du Japon et de quelques pays émergents d'Asie, notamment la Chine. À la base, le problème tient aux différences entre les taux d'épargne et entre les profils de croissance.
12. Le risque d'un ajustement désordonné de ces déséquilibres des paiements est depuis longtemps une source de préoccupation et, dans certains milieux, la force de l'habitude a pu faire naître une certaine complaisance. Elle n'est pas de mise. Les déséquilibres entre les États-Unis et le reste du monde ne sont pas tolérables à long terme. Le risque majeur est celui d'une correction désordonnée, déclenchée par des remous sur les marchés financiers. Si les investisseurs décidaient subitement de ne plus conserver en portefeuille les actifs américains aux taux de change et d'intérêt en vigueur, cela pourrait entraîner un brusque revirement et causer des bouleversements majeurs des marchés financiers mondiaux ainsi qu'une récession économique. Ce risque n'est pas imminent, mais s'il se concrétisait, les conséquences seraient graves.
13. La plupart des pays concernés ont pris la mesure du problème et des risques. Chacun s'accorde aussi sur les remèdes qui s'imposent : il faut assouplir les régimes des changes et stimuler la consommation dans les grands pays émergents d'Asie; il faut développer les investissements dans les grands pays producteurs de pétrole dont la situation macroéconomique est solide; il faut approfondir les réformes structurelles en Europe et au Japon; et, bien sûr, il faut s'employer à rehausser l'épargne nationale, y compris par l'assainissement des finances publiques, aux États-Unis. Mais jusqu'à présent, cette analyse ne s'est guère traduite dans les actes.
14. Il semble maintenant que les choses évoluent. Au cours de l'année écoulée, le FMI a organisé une Consultation multilatérale visant précisément à réduire les déséquilibres mondiaux tout en préservant la vigueur de la croissance mondiale. Lors de nos réunions de printemps, les cinq grandes puissances économiques participant à cette consultation - la Chine, la zone euro, le Japon, l'Arabie saoudite et les États-Unis - ont ensemble exposé leurs politiques dans un document qui a été soumis aux ministres représentant les 185 pays membres de notre institution. Les plans détaillés par les participants étaient concrets et mutuellement compatibles, et ils sont le fruit de la réflexion et de la volonté des pays concernés. Leur mise en œuvre permettra de réduire les déséquilibres tout en préservant l'élan de la croissance. Nous sommes sur le point de conclure la Consultation multilatérale par un rapport au Conseil d'administration qui rendra compte du processus et expliquera comment il convient de lui donner suite dans nos discussions avec chaque pays. Mais le résultat global est déjà clair : ce nouvel outil a - grâce à une démarche de coopération - largement contribué à la solution d'un grave problème, et il peut prouver à nouveau son utilité s'agissant de dossiers pour lesquels il faut trouver des solutions multilatérales à des problèmes collectifs.
15. Bien entendu, il faut que les plans élaborés par les pays participants soient mis en œuvre. Pour l'heure, les choses sont en bonne voie. Au cours des deux mois qui se sont écoulés depuis que les participants ont fait connaître leurs plans lors des réunions de printemps, des avancées positives ont été enregistrées sur plusieurs fronts :
• la Chine a élargi la bande de fluctuation du taux de change quotidien de sa monnaie par rapport au dollar;
• le Japon a poursuivi son programme de réformes, notamment dans les domaines de l'orientation et de la formation professionnelles et de l'investissement direct étranger;
• en Arabie saoudite, l'accroissement des dépenses publiques dans les domaines névralgiques progresse comme prévu et dépasse les estimations initiales;
• aux États-Unis, le Congrès a adopté des résolutions intégrant l'objectif gouvernemental d'équilibre budgétaire à moyen terme.
16. C'est un bon début, et il sera important d'entretenir la dynamique de changement. Le FMI suivra attentivement la mise en œuvre de ces plans dans le cadre des consultations ordinaires avec les pays membres. Mais l'essentiel du travail doit maintenant être accompli par les autres participants. La Consultation multilatérale qu'a organisée le FMI ouvre la voie. Il reste aux pays concernés à s'y engager.
17. Passons maintenant à la réforme commerciale. De nombreux pays se soucient d'autant plus de trouver une solution au problème des déséquilibres économiques mondiaux qu'un autre défi plus immédiat les préoccupe, à savoir la montée des pressions protectionnistes. Je suis convaincu qu'il est essentiel de faire face à ce problème et de faire progresser la réforme du système commercial international pour maintenir l'essor de l'expansion mondiale.
18. La libéralisation multilatérale du commerce a été un puissant élément moteur de la croissance mondiale. Elle a contribué au triplement des échanges dans le monde au cours des quinze dernières années. Cela a fait grossir de plusieurs milliards de dollars le PIB annuel des nations commerçantes au cours de la même période. Un accord ambitieux pour conclure le cycle de Doha avant la fin de cette année permettrait d'accroître encore ces gains, de faire reculer la pauvreté partout dans le monde, de contenir les pressions protectionnistes et de promouvoir le multilatéralisme.
19. Tous les grands acteurs sur la scène économique internationale devront prendre des initiatives fortes pour parvenir à ce résultat. Les pays développés - l'Union européenne et les États-Unis en tête - doivent prendre des engagements majeurs de libéralisation concernant les obstacles au commerce de produits agricoles et les subventions internes à l'agriculture. Ils doivent aussi, comme d'autres, accorder l'accès à leur marché en franchise de droits de douane et sans contingentement aux produits des pays les moins développés. Les grands pays pays émergents et les pays en développement, quant à eux, doivent prendre des engagements majeurs de libéralisation concernant l'accès aux marchés des produits non agricoles et le commerce des services pour que les pays développés aient quelques raisons d'accepter le libéraliser le commerce des produits agricoles.
20. Il importe par ailleurs que les négociations multilatérales ne soient pas court-circuitées par la fausse promesse d'accords commerciaux bilatéraux et régionaux. Bien entendu, nous pourrions débattre de l'intérêt des accords commerciaux bilatéraux - globalement, contribuent-ils au bien-être mondial ou y portent-ils atteinte ? Aujourd'hui l'on s'accorde à reconnaître que s'ils sont correctement conçus ils peuvent être utiles. Les Amériques en offrent de bons exemples. Mais ne nous leurrons pas : ils ne peuvent se substituer à une réforme multilatérale des échanges. J'ai également des doutes quant à ce qui motive certains accords bilatéraux. Certains pays semblent favoriser cette formule afin d'avoir une meilleure emprise sur le processus de libéralisation des échanges - par exemple en exigeant que certains secteurs d'activité nationaux reçoivent, à la faveur d'ententes bilatérales, un traitement plus favorable que celui que prévoit un accord multilatéral. D'autres pays sont entraînés dans ce processus de crainte de rester en marge d'un réseau d'accords bilatéraux tissé par les pays voisins. Bref, cela donne la mesure des problèmes d'action collective qui ont dévasté l'économie mondiale durant les années 30 et qui ont abouti à la création du GATT, puis de l'Organisation mondiale du commerce. J'en conclus que la meilleure chose que les pays puissent faire consiste à mettre à profit les bonnes institutions internationales dont nous disposons dans le domaine commercial, et notamment à prendre les mesures politiques nécessaires pour mener à terme le cycle de Doha.
21. Nous ne devons cependant pas perdre de vue que beaucoup de personnes de par le monde voient avec suspicion les accords commerciaux, d'où, une fois de plus, la préférence donnée aux accords bilatéraux, que les gouvernements peuvent contrôler plus facilement. Cela rejoint un scepticisme plus généralisé quant aux bienfaits de la mondialisation et la crainte qu'elle soit source d'inégalités. Si la mondialisation poursuit son cours, ce que du reste elle fera - ce qui est logique vu les avantages dont elle est porteuse -, nous nous devons de prendre au sérieux ces préoccupations.
22. Il y a de nombreuses raisons politiques et philosophiques de s'intéresser aux inégalités, ne serait-ce que parce qu'elles entretiennent un lien étroit avec la pauvreté absolue. Nancy Birdsall, du Center for Global Development, a expliqué de manière convaincante que sur le plan économique, il y a également des raisons de s'inquiéter d'une forte inégalité. L'an dernier, dans un discours intitulé The World Is Not Flat: Inequality and Injustice in our Global Economy (La terre n'est pas plate : inégalité et injustice dans notre économie mondiale), Nancy Birdsall expliquait que l'inégalité freine la croissance lorsque les marchés sont sous-développés, et qu'elle peut en outre menacer les perspectives économiques d'un pays en aboutissant à des politiques économiques et sociales qui enrayent la croissance et la lutte contre la pauvreté.
23. À cette occasion je crois qu'il serait bon d'évoquer quelques exemples qui intéressent au premier chef les Amériques. Durant les années 80 et 90, l'inégalité économique s'est accentuée dans la plupart des pays de l'Amérique latine. Dernièrement, la situation s'est certes améliorée avec le recul des taux de pauvreté et des inégalités. Cela étant, il ne fait aucun doute que l'Amérique latine continue d'accuser de fortes inégalités par rapport à d'autres régions du monde, et ces inégalités se manifestent dans certains des domaines les plus importants pour promouvoir la croissance à l'heure de la mondialisation.
24. Les effets de l'inégalité dans les Amériques peuvent également se faire sentir dans sa tendance à promouvoir des politiques malavisées. Par exemple, les programmes populistes financés par le recours aux déficits budgétaires finissent souvent par attiser l'inflation et la montée des taux d'intérêt, deux phénomènes qui portent le plus préjudice aux populations qui sont justement censées recevoir l'appui des populistes. Dans le même ordre d'idées, bien souvent les contrôles des prix nuisent le plus aux paysans. Heureusement, beaucoup de gouvernements d'Amérique latine s'en sont déjà rendu compte. Nous voyons aujourd'hui une nouvelle génération de dirigeants soucieux de promouvoir le changement social et conscients de l'importance de la stabilité macroéconomique.
25. Il y a un certain nombre de mesures que les gouvernants peuvent prendre - et sont en train de prendre - pour réduire les inégalités et faire reculer la pauvreté. Par exemple, des gouvernements réformistes consacrent davantage de ressources à des programmes sociaux bien ciblés, tels que Oportunidades au Mexique, Bolsa Familia au Brésil et Chile Solidario au Chili. Ces programmes ont fortement profité aux populations pauvres, et il y a moyen d'en renforcer encore l'impact.
26. Il y a aussi des domaines structurels où des réformes contribueraient à faire reculer la pauvreté et aideraient les pays à recueillir les fruits de la mondialisation. Permettez-moi de vous donner deux exemples :
· Les blocages du marché du travail restreignent souvent la création d'emplois dans le secteur formel et protègent ceux qui sont relativement mieux nantis. Du coup, le chômage tend à augmenter essentiellemet dans le secteur informel, où les travailleurs ne bénéficient en général pas des prestations courantes dans le secteur formel. La réduction des rigidités du marché du travail et des prélèvements fiscaux ferait croître l'emploi dans le secteur formel tout en rehaussant la productivité.
· L'amélioration de la qualité de l'éducation rehausserait également la productivité, tout en accroissant les chances d'ascension sociale des plus démunis. On peut accroître son efficience en dépensant relativement plus en équipement, en manuels scolaires et en supports didactiques. Les incitations - en établissant un lien entre les salaires des enseignants et leurs prestations - peuvent également se révéler utiles. Enfin, une nouvelle démarche en matière de recouvrement des coûts et de soutien financier dans le secteur de l'éducation peut également aider à combattre les inégalités. Par exemple, une large part des ressources publique est consacrée à l'enseignement universitaire, principalement au profit des couches de population les plus aisées. Le produit de l'effort de recouvrement des coûts pourrait servir à renforcer la qualité de l'enseignement secondaire, notamment dans les régions rurales.
27. J'ai déjà dit combien il importe de réduire les déséquilibres mondiaux, de poursuivre la réforme des échanges et de nous attaquer aux inégalités. Avant de conclure, je souhaiterais cependant évoquer un autre enjeu de taille : la nécessaire amélioration des institutions, tant dans le domaine des administrations publiques que dans celui des marchés financiers.
28. Dernièrement, le FMI a réalisé une étude sur ce que les pays doivent faire pour recueillir les fruits de la mondialisation financière - qui se manifeste par le volume sans cesse croissant des avoirs financiers transfrontaliers. La mondialisation financière peut contribuer à réduire la volatilité des revenus en permettant aux citoyens de diversifier leurs avoirs financiers en s'ouvrant à l'international, et à promouvoir la croissance en permettant aux capitaux, d'où qu'ils viennent, de chercher les places qui offrent le meilleur rendement. Mais cela a bien plus de chances de devenir réalité si les pays de destination disposent d'un solide dispositif financier. Le risque d'instabilité issu de la mondialisation financière sera vraisemblablement le plus faible dans les pays où le secteur financier est plus développé, les institutions plus solides, les politiques macroéconomiques plus saines et le système commercial plus ouvert. Du reste, certaines données montrent également que l'intégration financière a plus de chances de promouvoir la croissance dans les pays qui possèdent ces attributs.
29. Ces résultats sont intéressants et ils n'ont d'ailleurs rien de surprenant. Cela fait un certain temps que le FMI encourage les pays précisément à suivre les politiques que ces résultats semblent recommander. En tout état de cause, ils nous rappellent que les pays émergents et les pays en développement doivent se doter de systèmes financiers solides et continuer de mener des politiques macroéconomiques saines, et que cette nécessité est d'autant plus pressante dans les pays qui reçoivent aujourd'hui de considérables flux de capitaux, y compris certains pays latino-américains qui bénéficient d'importantes remises de fonds de l'étranger.
30. L'effet des institutions sur la vie économique est évident de par le monde. Montréal est l'une des métropoles les plus cosmopolites des Amériques, et elle incarne l'impact positif de la mondialisation. Elle se situe dans un pays qui jouit d'un secteur financier solide, d'excellentes institutions publiques et d'une économie ouverte, dans un pays dont les politiques macroéconomiques sont saines. Rien de surprenant, donc, à ce que le Canada profite de la mondialisation, et à ce que son économie soit vigoureuse, affichant une forte croissance, une faible inflation et un taux de chômage parmi les plus bas qu'il ait jamais connus.
31. Permettez-moi de conclure sur une autre observation. Les bonnes institutions et les bons systèmes financiers ne sont pas le fruit du hasard, mais l'aboutissement du travail et de la ténacité de ceux et celles qui contribuent à leur bon fonctionnement. Par son volontarisme et son attachement à l'internationalisme, le Premier Ministre Harper œuvre à l'élargissement de la sphère d'influence du Canada sur la scène économique mondiale et au renforcement des relations entre le Canada, l'Amérique latine et les Caraïbes. Le Ministre des Finances, M. Flaherty, dirige la politique économique avec sagesse et prudence. Et je ne souhaiterais pas terminer cette intervention sans rendre hommage à l'un des architectes des institutions monétaires et financières du Canada, et l'un des membres les plus brillants de sa fonction publique, j'ai nommé David Dodge, Gouverneur de la Banque du Canada.
32. Le Gouverneur Dodge a annoncé il y a quelques mois son intention de quitter l'institution à la fin de janvier 2008. Son mandat a été marqué par une stabilité économique et une croissance remarquables en dépit de multiples problèmes et perturbations, depuis un effondrement mondial des valeurs boursières jusqu'à une explosion des cours mondiaux des matières premières. Dans sa fonction précédente de Vice-ministre des Finances, M. Dodge a également joué un rôle important dans les mesures qui ont permis au Canada de bien orienter sa politique budgétaire. Dans toutes ces fonctions, le Gouverneur Dodge a été un fidèle ami du Fonds monétaire international et un fervent ambassadeur de la coopération multilatérale. Pour terminer, je souhaiterais le remercier de son soutien et de son concours, en lui demandant, bien entendu, de continuer de nous prêter main forte durant ses derniers mois au poste de Gouverneur.
33. Je vous remercie de votre attention.
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