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Intégrer tous les pays dans une économie de plus en plus mondialisée -- Allocution prononcée par M. Eduardo Aninat, Directeur général adjoint du FMI
le 5 juillet 2000
le 5 juillet 2000
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, je voudrais vous dire d'abord que c'est pour moi un honneur de participer à cette réunion de haut niveau du Conseil économique et social des Nations Unies. Mais permettez-moi de vous faire part, avant d'aller plus loin, des regrets qu'exprime notre nouveau Directeur général, Monsieur Horst Köhler, qui aurait souhaité se trouver parmi vous aujourd'hui. Comme vous le savez, M. Köhler a tenu à connaître l'opinion des États membres eux-mêmes sur le rôle du FMI et a entrepris pour ce faire, dans diverses régions du monde, un long périple qui le conduit cette semaine en Afrique.
Le thème de notre réunion —le rôle des technologies de l'information dans une économie fondée sur le savoir —pose le problème des «connections». Il ne s'agit pas seulement d'observer que des personnes ou des segments de la société sont connectés à l'Internet et, partant, aux techniques de communication de pointe. Le problème, c'est que certains se trouvent ainsi en prise directe avec l'économie globalisée et les immenses possibilités qu'elle offre en matière d'investissement, de créations d'emplois ou de croissance, et d'autres non.
On ne s'étonnera pas que l'absence de «connections» touche les populations pauvres, qui n'ont pas plus accès au web qu'aux services sociaux et aux infrastructures de base ou aux sources d'emplois et de revenus. Il en résulte pour eux un isolement et une marginalisation toujours plus dommageables, alors que le fossé se creuse déjà entre riches et pauvres au sein de nos nations et entre celles-ci.
Que peut faire la famille des Nations Unies, et en particulier le FMI, pour aider tous les pays à s'intégrer à cette économie toujours plus globalisée? C'est à cette question que je voudrais m'efforcer de répondre aujourd'hui. Mais il est bon, je crois, de commencer par un bref survol des perspectives de l'économie mondiale, tant il est vrai qu'elles déterminent dans une large mesure la marge de manœuvre dont nous disposons.
Des perspectives économiques mondiales plus sereines
La reprise spectaculaire de l'économie mondiale après les crises financières de 1997–98 doit nous encourager. Après deux années de ralentissement, la croissance mondiale devrait se situer autour de 4½ % cette année —un record depuis 1988 —et se poursuivre à un rythme voisin en 2001. Même s'il reste encore beaucoup à faire, la plupart des marchés émergents qui ont traversé cette crise affichent aujourd'hui une expansion impressionnante due en partie à l'action résolue des autorités, qui n'ont pas relâché leurs efforts d'ajustement et de réforme. D'autres pays en développement, dont bon nombre d'économies en transition, contribuent aussi à ce redressement.
Il ne faut pas pour autant nous endormir sur nos lauriers. Trois questions continuent de se poser : 1) faisons-nous ce qu'il faut pour rééquilibrer progressivement la croissance mondiale entre les principales zones monétaires : les États-Unis, où l'expansion reste soutenue; le Japon, où un redressement fragile se dessine après la récession; et l'Europe, où la période de morosité a fait place désormais à la reprise? 2) La valeur des principales monnaies, en particulier la parité entre l'euro et le dollar, cadre-t-elle avec les fondamentaux à moyen terme? 3) Enfin, faisons-nous tout ce qu'il faut aussi pour que les ajustements qui s'imposent sur les marchés financiers se fassent de façon aussi ordonnée que possible?
Plus que jamais, par conséquent, il est urgent d'assurer une transition harmonieuse vers une croissance mondiale mieux équilibrée. Les États-Unis doivent endiguer les pressions excessives de la demande sans relâcher exagérément la politique budgétaire. Pour le Japon et l'Europe, il s'agit de s'attaquer aux rigidités structurelles, y compris par une déréglementation intelligente des secteurs clés. En Amérique latine, l'important est de poursuivre la résorption des déficits budgétaires pour raffermir la confiance des investisseurs et contenir les risques liés à l'ampleur des besoins de financement extérieur. Enfin, l'Asie doit persévérer dans la restructuration de ses secteurs bancaires et industriels, et l'Afrique accélérer ses réformes économiques et institutionnelles pour se doter d'une base économique plus large et instaurer un climat propice à l'initiative privée, appelée à jouer un rôle moteur dans sa croissance future.
Un environnement plus sûrLa situation de l'économie mondiale est donc foncièrement saine. Cela nous donne l'occasion —si nécessaire! —de redoubler d'efforts pour étendre aux personnes «déconnectées» les bénéfices de la globalisation. Celle-ci n'est certes pas un phénomène récent. Mais ce qui a changé au cours de la période récente, c'est l'impact énorme des nouvelles technologies de l'information sur l'intégration des marchés, l'efficience et l'organisation industrielle, mais aussi sur la valorisation du capital humain.
Que nous ont apporté ces nouvelles technologies? Je dirais qu'elles ont donné un coup de fouet à l'efficience et à la croissance en réduisant les coûts d'information et de transaction. Et réduire ces coûts, c'est abaisser les barrières à l'entrée sur les marchés, intensifier la concurrence et stimuler l'investissement. L'efficience accrue des marchés et les mutations structurelles qui facilitent la bonne marche des entreprises se traduisent par un choc positif sur l'offre qui pourrait entraîner une montée en flèche de la productivité globale.
Les progrès du traitement de l'information, joints à l'innovation et à la libéralisation financières, ont ouvert la voie à un essor spectaculaire des flux financiers intérieurs et internationaux, même si l'on prend en compte les crises récentes. Globalement, les flux de capitaux jouent désormais un rôle plus important que les flux commerciaux dans l'évolution à court terme des taux de change —moins de 10 % des transactions en devises, par exemple, sont liées au commerce international.
Le problème, cependant, c'est que bon nombre de ces flux se révèlent très volatils. Il y a quelques années encore, cette volatilité était liée principalement aux déséquilibres macroéconomiques et à ceux des balances courantes. Désormais, les crises naissent de plus en plus au niveau du compte de capital et sont associées à la fragilité des secteurs financiers. Les crises récentes ont révélé les carences du contrôle bancaire dans les pays touchés —carences exacerbées, ici ou là, par l'erreur qui a consisté à libéraliser les flux de capitaux à long terme avant les flux à court terme. Et le fait qu'il n'ait pas été possible de disposer en temps voulu d'informations complètes sur les engagements en devises —sur la dette à court terme, en particulier —n'a rien arrangé. Dans ces conditions, en effet, il est difficile de détecter les facteurs de fragilité et d'y apporter une réponse appropriée.
Aussi, que peut faire la famille des Nations Unies, et en particulier le FMI, pour créer un environnement économique mondial plus sûr? Les responsables des pays développés et des pays en développement doivent procéder aux ajustements structurels fondamentaux, trop souvent reportés dans l'attente de jours meilleurs. Quant au FMI, il lui faut recentrer son action sur ses missions premières —stabilité macroéconomique, politiques monétaire, budgétaire et de change, secteur financier —et coopérer davantage avec ses partenaires sur d'autres dossiers du développement, et notamment dans le domaine social.
Nous avons engagé l'an passé, en étroite collaboration avec le reste de la communauté internationale, une réflexion sur les moyens de mieux prévenir les crises et de gérer celles qui, inévitablement, éclateront : c'est ce que l'on appelle souvent le renforcement de l'architecture financière internationale. Nous nous sommes demandé aussi comment recentrer notre action pour la rendre plus efficace, et nous pesons le pour et le contre des nombreuses recommandations faites par divers États membres et groupes de travail. À l'écoute des uns et des autres, nous évaluons avec soin les directions de réforme possibles.
Beaucoup des travaux en cours sont encore au stade expérimental ou se présentent sous forme de projets pilotes, mais nous avons d'ores et déjà progressé sur plusieurs fronts :
Arrêtons un instant, si vous le voulez bien, sur chacun de ces points. Premièrement, le FMI a renforcé sa surveillance de l'évolution et de la politique économiques des États membres, en insistant sur la stabilité des systèmes financiers. Il s'agit avant tout de favoriser la mise en place et le maintien de systèmes financiers solides et bien réglementés. L'une de ces initiatives —particulièrement novatrice —est le programme d'évaluation du secteur financier engagé l'an passé sous forme de projet pilote avec la Banque mondiale. Son objectif est de recenser les forces et faiblesse de ces systèmes, d'évaluer dans quelle mesures les normes en vigueur qui s'y appliquent sont effectivement observées et d'aider les pays membres à identifier et à ordonner en séquences rationnelles les réformes qui s'imposent dans le secteur financier. Nous collaborons pour ce faire avec un nombre de plus en plus important d'institutions telles que les banques centrales et les organes de contrôle ou de régulation. Cette collaboration est pour beaucoup dans l'acceptation internationale du principe d'un «examen par les pairs», qui inspire l'ensemble de cette initiative. Les premiers résultats, très favorables, nous ont incité à porter récemment de 12 à 36 le nombre de pays visés par ce programme.
Deuxièmement, les pays et les marchés ont besoin de repères pour évaluer la santé de leur système financier et de leur économie en général. La communauté internationale s'applique donc à mettre en place des normes et codes internationaux de bonnes pratiques. Le FMI propose maintenant des normes de diffusion des données et des codes pour la transparence des politiques budgétaire, monétaire et financière. Ces normes ont été renforcées récemment pour mieux rendre compte des réserves internationales ainsi que de la dette extérieure publique et privée. D'autres organismes ont mis au point ou travaillent à l'établissement de normes sur le contrôle et la réglementation bancaires, les valeurs mobilières, les assurances, les systèmes de règlement, les normes de comptabilité et d'audit, le gouvernement d'entreprise et les régimes d'insolvabilité. Nous apportons notre contribution à ces efforts.
Troisièmement, le FMI diffuse plus d'informations que jamais pour tenir cet engagement à davantage de transparence et de responsabilité, qui vaut pour lui comme pour les États membres. Un coup d'œil à notre site web (www.imf.org) suffira, je crois, à convaincre les plus sceptiques. Nous sommes convaincus que la diffusion rapide d'informations détaillées peut empêcher l'accumulation de problèmes en forçant les gouvernements à prendre des mesures appropriées quand il en est encore temps. Cela ne peut fonctionner, bien sûr, que si les décideurs économiques et le public prennent ces informations au sérieux et les utilisent dans leurs analyses. Nous sommes convaincus aussi que l'amélioration des normes et des informations bénéficiera aux pays pauvres aussi bien qu'aux plus riches, et aidera les premiers à mieux s'intégrer à l'économie mondiale.
Nous sommes là au c œur même du sujet de notre conférence, car les progrès des technologies de l'information ont révolutionné les communications. Il y a une quinzaine d'années encore, le FMI était la principale, sinon la seule, source d'informations sur l'économie de nombreux pays. Notre travail était alors de rassembler un volume considérable d'informations et de les rendre comparables d'une période ou d'un pays à l'autre. Aujourd'hui, si nous jouons encore ce rôle auprès de certains pays, nous nous employons de plus en plus à fixer des normes et codes pour les informations recueillies par les États membres. Cela suppose aussi la collecte de données complètes et à jour présentées sous un format qui permette leur comparaison d'un pays à l'autre.
Dans d'autres volets du programme des réformes, toutefois, le chemin à parcourir est encore long. C'est vrai, en particulier, pour l'association du secteur privé à la prévention et à la résolution des crises. Mais certains principes se dessinent. Le Directeur général du FMI,
M. Horst Köhler, est favorable à un «engagement constructif» —une coopération entre pays emprunteurs, secteur privé et secteur officiel international —dans les périodes calmes aussi bien qu'en période de crise. C'est dans ce cadre qu'il envisage de créer un groupe consultatif des marchés de capitaux comprenant des représentants du secteur financier privé.
Un recentrage sur la lutte contre la pauvreté
Que signifie, pour les plus pauvres, l'effort engagé pour créer une économie mondiale plus sûre? Cela veut dire d'abord que la communauté internationale veut faire en sorte que les fruits de la mondialisation soient partagés par tous. Nous voulons une croissance qui profite à tous et pas seulement à une élite. C'est pourquoi —avec la Banque mondiale, l'ONU et nos autres partenaires —nous continuerons d'accorder une forte priorité à la réduction de la pauvreté. Je voudrais seulement souligner ici le caractère pluridimensionnel de la pauvreté, qui ne se limite pas à l'insuffisance des revenus, mais recouvre aussi le manque d'accès aux services sociaux de base et la marginalisation.
On connaît mieux, désormais, les relations complexes qui existent entre la pauvreté et la croissance. Certes, nous savions depuis longtemps qu'une bonne politique macroéconomique favorise l'expansion et, étayée par des réformes structurelles appropriées, favorise aussi les plus démunis puisque c'est la croissance qui permet le mieux de faire reculer la pauvreté —je ne saurait trop insister sur ce point —et de financer durablement les dépenses sociales. Mais on reconnaît plus volontiers, aujourd'hui, que le lien de causalité joue aussi en sens inverse. La réduction de la pauvreté et l'équité sociale peuvent appuyer des politiques telles que l'investissement dans l'enseignement primaire et les soins de santé de base, qui offrent aux pauvres la possibilité de contribuer davantage à la production et, partant, accélèrent la croissance. Sans recul de la pauvreté, il est difficile d'appliquer une bonne politique économique et des réformes structurelles pendant une période suffisamment longue pour éradiquer l'inflation et accélérer la croissance. Sans ce recul, donc, les gouvernements ont peu de chance de continuer à bénéficier du soutien politique nécessaire pour persévérer. Il faut donc que s'instaure un cercle vertueux de réduction de la pauvreté, de croissance durable, d'essor de l'épargne et de l'investissement et d'accroissement de la productivité.
Cela ne se fera pas en un jour, bien sûr, mais pourrait se produire dans les délais raisonnables. Permettez-moi de citer un exemple que je connais, celui du Chili. Dans mon pays, la pauvreté a connu un recul spectaculaire il y a une dizaine d'années puisqu'elle est tombée de 45 % de la population en 1987 à 23 % en 1998. Cela s'est fait dans un contexte de forte croissance et de stabilisation des prix, qui a entraîné une hausse des salaires réels de plus de 3 % par an accompagnée d'une expansion rapide de l'emploi. Les dépenses sociales ont été relevées et ciblées avec soin, tandis que les secteurs inefficaces et protégés ont été ouverts à la concurrence et à la mobilité.
Quel objectif peut-on se donner à l'échelle mondiale? Lors du sommet organisé par l'ONU à Copenhague en 1995, nos pays se sont engagés à diminuer de moitié, d'ici 2015, la proportion de personnes vivant en situation d'extrême pauvreté. L'objectif est ambitieux, et des progrès importants ont déjà été accomplis. Mais si des régions comme l'Asie de l'Est ou l'Océanie atteindront sans doute le but fixé, d'autres —je pense surtout à l'Afrique et à une grande partie de l'Amérique latine et des Caraïbes —restent à la traîne.
Notre meilleure chance réside dans la stratégie de réduction de la pauvreté adoptée par la communauté internationale en septembre dernier, qui s'inspire des meilleures pratiques suivies dans les pays membres et dans les organes d'aide au développement. Elle innove avant tout en inscrivant les mesures programmées dans cette stratégie globale arrêtée par les pays eux-mêmes avec la participation d'un large éventail des intéressés, en particulier de la société civile et des bailleurs de fonds. L'accent est mis sur l'appropriation des programmes par les intéressés, la transparence, la bonne gouvernance et la responsabilité.
Il s'agit là , bien sûr, d'un effort concerté, dans lequel les pays concernés ont l'initiative et où chaque partenaire joue un rôle crucial mais spécifique. La Banque mondiale, avec les banques régionales de développement et les agences de l'ONU, mène les discussions avec les autorités sur les mesures à prendre pour faire reculer la pauvreté, y compris les dispositifs de protection sociale destinés à protéger les plus démunis et les plus vulnérables. Quant au FMI, il participe à cet effort en appuyant les politiques économiques qui sont de nature à créer un climat propice à une croissance durable et profitable à tous. Il le fait au moyen de son mécanisme de prêts concessionnels, la facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance, qui a remplacé la FASR.
Un allégement plus sensible de la dette
Cette nouvelle stratégie comporte un autre volet important : l'initiative renforcée de désendettement des pays les plus pauvres qui a été adoptée par la communauté internationale en septembre dernier et qui vise à offrir plus vite un allégement plus important de la dette d'un plus grand nombre de pays. Les pourparlers en cours avec 36 pays principalement africains (contre 29 initialement) devraient permettre de réduire de près des deux tiers, au total, leur dette extérieure.
Pourquoi le processus que nous avons engagé ne progresse-t-il pas plus rapidement? Est-ce parce que le FMI et la Banque mondiale insistent sur des conditions rigides et déraisonnables? Revenons un instant, pour répondre à cette question, sur les derniers cas dans lesquels nous avons été empêchés d'aller plus vite. Nous avons été freinés par des conflits armés, des troubles civils, des problèmes de gouvernance ou de graves dérapages des programmes économiques, sociaux et structurels. Il ne s'agit donc pas, vous le voyez, de retards dus à l'imposition de «conditions rigides et déraisonnables». Le fait est que cette initiative peut contribuer au recul de la pauvreté et à l'accélération de la croissance si les conditions sont réunies pour que les ressources supplémentaires soient utilisées efficacement à l'appui du développement. Le FMI et la Banque mondiale se sont engagés à faire tout leur possible pour accélérer ce processus. Nous venons de créer un comité conjoint pour veiller à la mise en oeuvre rapide de ces programmes. Mais cet allégement plus généreux de la dette est aussi plus lourd à financer : environ 14 milliards de dollars, en valeur actuelle nette, pour les créanciers multilatéraux en 1999. Il reste encore un déficit de financement —non compris le FMI et la Banque mondiale —d'environ 5, 5 milliards de dollars. On ne saurait trop rappeler, par conséquent, combien il importe que les pays développés tiennent les engagements qu'ils ont pris.
* * *
Aussi, et ce sera ma conclusion, unissons-nous pour saisir cette chance formidable que nous offrent le calme et la stabilité économiques actuels! Profitons de cette conjoncture favorable pour lancer résolument les réformes les plus ardues, qui sont aussi les plus nécessaires à l'ère de la mondialisation —car on ne reviendra pas, chacun le sait, sur le processus qui s'est engagé. Notre objectif, c'est de relever les niveaux de vie, d'éradiquer la pauvreté et de permettre à tous de profiter de la prospérité mondiale, et nous ne l'atteindrons que si tous les pays sont réellement connectés à l'économie globale. Il n'y a pas un moment à perdre!
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