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Comment renforcer le lien entre l'économique et le social dans le cadre d'une économie mondialisée Allocution prononcée par Michel Camdessus
le 26 octobre 1999
le 26 octobre 1999
C'est un grand plaisir pour moi de partager avec vous mes réflexions sur les liens entre l'économique et le social dans une économie qui se mondialise, question qui suscite un regain d'intérêt manifeste dans la communauté internationale. Je viens modestement en lever le rideau, pour votre mise en train en quelque sorte, puisque le sommet de votre rencontre sera évidemment la venue de mon ami Juan Somavia, qui a tant fait pour aider le monde à définir ces objectifs de lutte contre la pauvreté dans la Déclaration de Copenhague il y a quatre ans, et qui préside aujourd'hui aux destinées de l'OIT, et nous comptons tous sur lui pour nous aider à faire avancer les causes des travailleurs et des plus pauvres, pour un meilleur équilibre du monde. Mais si j'ai absolument tenu à être des vôtres aujourd'hui, c'est parce que je voulais saisir cette occasion de me joindre à l'hommage que vous rendez à Willy Peirens1, et y associer le FMI. Au moment où il réfléchit à son périple, aux péripéties qu'il a traversées, à ses contributions courageuses et humanistes à la vie syndicale, à la vue du futur qu'il a apportée, il constate certainement que le monde d'aujourd'hui n'est pas celui dont il rêvait, mais il peut être certain qu'il a aidé les travailleurs à prendre en charge leur destin et qu'il a ainsi contribué à rendre le monde plus fraternel.
Alors que le XXe siècle s'achève, il ne fait aucun doute à mon sens que la pauvreté est bien la question la plus pressante qui se pose à notre monde contemporain. Le fait est que le XXe siècle finissant n'a pas belle mine : au terme d'un siècle qui aura été celui de la consommation de masse et de la mondialisation de l'économie, deux phénomènes dont des milliards d'êtres humains auront certes bénéficié, quatre autres milliards vivent dans des conditions inacceptables qui n'ont guère changé en l'espace de cent ans! Laissez-moi saluer l'attention que la Confédération mondiale du travail porte à cet aspect de la situation, ainsi qu'en témoignent les résolutions du 24e congrès de Bangkok en 1997 ou, plus récemment, la déclaration que vous avez faite avant l'Assemblée annuelle du FMI et de la Banque mondiale il y a quelques semaines, qui soulignait l'importance que vous attachez aux «fondamentaux sociaux». J'espère avoir l'occasion d'y revenir et d'y répondre aujourd'hui.
Ceci étant, le débat économique international est dominé depuis plusieurs années par la série de crises majeures qui ont secoué les économies de marché émergentes : le Mexique d'abord, puis l'Asie du Sud-Est, la Russie et enfin le Brésil. Toutes ont été, en l'occurrence, d'une gravité qui débordait largement le cadre national : elles nous ont conduits à la crise la plus grave depuis la seconde guerre mondiale. Les «scénarios catastrophe» ne se sont pas concrétisés, et nous le devons à la clairvoyance et à l'esprit de concertation dont ont fait preuve les responsables politiques de par le monde. Aujourd'hui, de nouvelles solutions sont formulées -- et dans bien des cas mises en oeuvre -- pour réduire, à l'avenir, le risque et le coût de telles crises. Je me contenterai ici, si vous le voulez bien, d'un bref rappel des questions que soulève la mise en place de la nouvelle architecture financière internationale, c'est-à-dire la manière dont notre monde doit s'adapter à la globalisation. Il me semble en effet plus utile de centrer mon propos, maintenant que la crise des marchés émergents s'est apaisée, sur la chance qui nous est offerte d'étendre les bénéfices de la mondialisation en tournant notre attention vers cette crise autrement plus profonde et plus durable qu'est la pauvreté, et sur ses implications pour la politique économique et sociale.
S'adapter à la mondialisation : la réforme financière et monétaire internationale
Commençons donc par un rapide tour d'horizon de la réforme monétaire et financière internationale. Quels en sont les objectifs, et quel type de système voulons-nous mettre en place? Chacun s'accorde à reconnaître que la stabilité financière internationale suppose des systèmes financiers nationaux solides et des marchés internationaux de capitaux efficaces et stables. Un tel système exige une transparence des politiques nationales et des activités économiques, assurée par des normes et des codes de bonnes pratiques universellement acceptés. En s'appuyant sur cette règle d'or de la transparence, le nouveau système cherchera à développer les relations saines qui doivent exister entre les secteurs public et privé dans ce qu'on appelle des économies matures, fondées sur un partage équitable et volontaire des risques et bénéfices via les mécanismes du marché et le rôle régulateur de l'État. Il s'appliquera aussi à développer des marchés de capitaux ouverts et intégrés, tout en encourageant chaque pays à procéder à une libéralisation progressive, ordonnée et rationnelle des mouvements de capitaux.
Où en sommes-nous aujourd'hui? Un premier bilan a été dressé devant la communauté internationale il y a un mois, lorsque notre Comité intérimaire a diffusé ce qui était en fait son dernier communiqué avant qu'il ne devienne le Comité monétaire et financier international. Ce communiqué faisait état des progrès majeurs que représente la mobilisation d'un large consensus sur le primat de la prévention, l'importance de la transparence et de la responsabilité, la définition de normes universellement acceptées et la stabilité nécessaire des systèmes financiers. Dans chacun de ces domaines, on est passé maintenant de la formulation des grands principes au détail des réformes et de leur mise en oeuvre.
Permettez-moi d'insister un instant sur le primat de la prévention et de la transparence. Évidemment, même dans ces domaines, il reste énormément à faire, y compris pour la définition des codes ou des grands principes de bonne conduite, par exemple dans le domaine social, où les Nations Unies et la Banque mondiale sont responsables de la formulation de principes et de pratiques à suivre. en liaison avec les autres organisations. Les consultations vont leur train.
Il n'en reste pas moins deux grands dossiers sur lesquels un consensus doit encore être trouvé, même si l'on peut s'attendre à des progrès dans les mois qui viennent. Le premier, c'est la participation du secteur privé à la prévention et à la résolution des crises. Le second, c'est l'adoption d'un processus de libéralisation progressive et en quelque sorte «sur mesure» des mouvements de capitaux, qui reconnaisse explicitement la diversité des situations nationales. On pourrait y ajouter un troisième point, le choix du régime de change, qui continue d'être débattu. Mais il est manifeste que la situation actuelle -- diversité des régimes de change -- est appelée à se poursuivre et je ne m'y attarderai pas.
Les solutions proposées pour remédier aux principales difficultés que rencontre la communauté internationale vont toutes dans le même sens : développer les consultations et renforcer la coopération au plan international. Toutes les composantes de la communauté internationale -- pays industriels, marchés émergents, institutions financières internationales -- doivent apporter leur pierre à l'édifice :
· Les pays industriels doivent donner l'exemple dans l'application des nouvelles normes et la recherche des moyens d'assurer une régulation et un contrôle plus efficaces des établissements engagés dans les transactions financières internationales. Ces pays peuvent aussi apporter une coopération technique et financière aux économies de marché émergentes ou aux pays en développement qui s'attellent, pour plusieurs années sans doute, à la consolidation de leur système financier et à la mise en place de nouvelles normes.
· Les marchés émergents et les pays en développement doivent mener de front une triple tâche : poursuivre les réformes que beaucoup d'entre eux ont déjà engagées, assurer une gestion à la fois plus prudente et socialement plus audacieuse de leur économie et intégrer celle-ci à l'économie mondiale. Il est indispensable qu'ils sachent -- avec les autres pays du monde -- affirmer, par un signal fort, leur détermination à gérer leur économie selon les critères de transparence et de bonne gouvernance les plus exigeants, à combattre la corruption et à aligner leur droit interne et leurs politiques sur les normes universellement acceptées. Pour le FMI, cela signifie qu'il nous faut continuer d'adapter notre surveillance, c'est-à-dire le dialogue ouvert et sans complaisance que nous entretenons avec nos États membres.
· Et nous, les institutions internationales, devons continuer d'adapter nos méthodes à un environnement mondial en mutation et de plus en plus complexe si nous voulons nous acquitter pleinement de la mission qui nous a été confiée. Nous devons aussi resserrer notre collaboration pour maximiser l'efficacité de ce dialogue. Pour le FMI, cela veut dire approfondir plus que jamais la coopération avec la Banque mondiale. J'y reviendrai. Mais nous devons aussi veiller à ne pas nous limiter à nos interlocuteurs traditionnels, pour rencontrer également les représentants des secteurs économiques, des syndicats -- et cela, vous le savez, ne date pas d'aujourd'hui --, des ONG et de la société civile dans son ensemble. Nous comptons bien, à cet égard, qu'un dialogue suivi s'approfondira avec des organisations telles que la CMT et les pays qui la composent.
Étendre les bénéfices de la mondialisation à tous les pays
et en particulier aux plus pauvres : coordonner l'économique et le social
Monsieur le Président, vous avez reconnu depuis longtemps à la CMT que la globalisation n'est pas nécessairement maléfique, mais qu'elle peut améliorer grandement les conditions de vie à travers le monde. Ce potentiel est en train de se concrétiser mais, hélas, les choses ne vont pas assez vite ni assez loin. Les pauvres n'ont pas, jusqu'à présent, bénéficié de cette mondialisation de l'économie, et la réponse de la communauté internationale n'est pas encore à la hauteur de ce défi fondamental qui est d'humaniser la mondialisation. Conférence après conférence, nous -- économies avancées et pays en développement ou en transition -- avons multiplié les engagements à promouvoir le développement et à en faire bénéficier les plus pauvres. Les petits cartons gris qui vous ont été distribués rappellent ces sept engagements. Le plus important d'entre eux a été pris lors de la conférence de Copenhague et visait à réduire de moitié, d'ici 2015, la proportion de la population mondiale vivant dans l'extrême pauvreté. Cet objectif, de même que les autres buts que nous nous sommes fixés, ne pourra être atteint par des mesures isolées, mais demande une action concertée.
C'est sans conteste dans la coordination des politiques macroéconomique et sociale que cette collaboration prend tout son sens. Plusieurs questions se posent. Pourquoi faut-il coordonner les politiques économiques et sociales? Que fait la communauté internationale dans ce sens? Sachant que le FMI a d'abord pour mission de conseiller ses membres sur la politique macroéconomique à suivre, quelles sont les questions sociales qui peuvent -- et qui devraient légitimement -- trouver leur place dans le dialogue que notre institution entretient avec ses États membres, les plus pauvres bien sûr, mais aussi les autres -- marchés émergents, pays en développement ou en transition, économies avancées? Est-il possible, enfin, de formuler ce souci de justice sociale en une série de principes et de codes de bonnes pratiques qui serait, en quelque sorte, le pendant des normes et codes préparés dans le domaine économique et financier? Je ne vous cacherai pas que nombre de ces questions donnent lieu à un débat animé entre nos pays membres. Un débat stimulant, certes, mais aussi d'une exceptionnelle gravité dans la mesure où la vie de tant d'hommes et de femmes en sera affectée. Raison de plus pour mobiliser de toute urgence un consensus sur ce point.
Revenons, pour l'heure, à notre première question. Pourquoi faut-il coordonner les politiques macroéconomiques et sociales? Comme je le disais à l'instant, la pauvreté est pour beaucoup d'entre nous, et notamment pour moi, la crise la plus importante et la plus profonde du monde contemporain. La persistance d'une pauvreté endémique implique un risque majeur sur lequel je n'insisterai pas, et appelle de toute urgence une riposte résolue. Contrairement à ce qu'ont pu dire certains commentateurs ces derniers temps, la réaffirmation de l'importance de ces questions par le FMI ne nous éloigne en rien de notre mission première et de notre expérience profonde. Nous ne faisons, après tout, que rappeler l'un des six buts du FMI énoncés à l'article premier de nos Statuts :
«Faciliter l'expansion et l'accroissement harmonieux de commerce international et contribuer ainsi à l'instauration et au maintien de niveaux élevés d'emploi et de revenu réel et au développement des ressources productives de tous les États membres, objectifs premiers de la politique économique.»
Notre expérience d'institution monétaire nous a beaucoup appris sur les liens qui existent entre des politiques économiques et monétaires bien conçues, une croissance de qualité et le recul de la pauvreté. Cette expérience peut être résumée en quelques propositions simples :
Premièrement, il est désormais bien établi que la conjonction de prix stables, d'une discipline budgétaire et de réformes structurelles favorise la croissance.
Deuxièmement, cette croissance est à la fois une condition sine qua non et le principal facteur du recul de la pauvreté.
Troisièmement, enfin, il apparaît de plus en plus que le ralentissement de l'inflation va dans le sens d'une plus grande égalité des revenus.
En d'autres termes, l'ajustement macroéconomique bénéficie finalement aux plus pauvres. Et il en va de même des réformes structurelles : supprimer les rigidités des marchés des produits et des facteurs contribue au recul de la pauvreté en augmentant non seulement l'offre de biens de première nécessité, mais aussi l'accès des plus démunis à ces produits.
Les travaux concluants consacrés à cette question abondent2. On reconnaît mieux, désormais, les connexions entre ces divers éléments. Des politiques macroéconomiques bien conçues peuvent accélérer le recul de la pauvreté. Mais on comprend mieux aussi, aujourd'hui, que l'inverse est également vrai. Il y a ici une relation non pas linéaire mais circulaire. Si l'on veut qu'une politique économique et financière stricte puisse être maintenue assez longtemps pour éradiquer l'inflation et favoriser l'instauration d'une croissance durable, il faut que cette politique s'inscrive dans une stratégie globale conjuguant la lutte contre la pauvreté, la mise en place d'un dispositif de protection sociale et un effort visible pour réduire, à terme, les inégalités flagrantes dans la répartition des revenus. Ce point est pour moi essentiel. Il faut qu'il soit universellement perçu. En donnant ainsi une légitimité aux réformes et en facilitant la mobilisation d'un large soutien autour d'elles, ces initiatives sociales aident à créer un environnement propice au succès d'une politique économique avisée.
Bref, il est clair qu'il n'y aura pas de réduction durable de la pauvreté sans une politique macroéconomique judicieuse. Mais il est tout aussi clair qu'une politique macroéconomique judicieuse ne peut être maintenue si rien n'est fait pour remédier aux «inégalités flagrantes».
Cela nous amène à notre deuxième question : quel dispositif la communauté internationale doit-elle mettre en place pour coordonner les politiques économiques et sociales? À la suite d'une analyse approfondie des expériences acquises, nous avons obtenu l'accord de notre Assemblée annuelle du mois dernier pour que les programmes du FMI en faveur des pays les plus pauvres soient résolument recentrés sur la lutte contre la pauvreté. Dans notre esprit, ce combat contre la pauvreté est une composante essentielle de la réforme de l'architecture monétaire et financière internationale : les deux efforts se soutiennent l'un l'autre mutuellement. Renforcer l'un, c'est donner de chance d'efficacité à l'autre et réciproquement. C'est l'accolade du social et de l'économique. Elle s'exprime dans une nouvelle stratégie en faveur des pays les plus pauvres -- 78 en tout --, parmi lesquels les 41 les plus endettés. Ses principaux éléments sont les suivants :
· Profiter de ce que les principaux pays créanciers sont prêts à accorder une forte réduction de la dette des pays pauvres très endettés (PPTE) pour inciter et aider ces derniers à affecter les ressources ainsi libérées à la lutte contre la pauvreté et au développement humain.
· Organiser une coopération beaucoup plus étroite entre les deux institutions de Bretton Woods pour nous mettre plus efficacement au service des PPTE. Comme vous le savez, de nous deux, c'est la Banque mondiale, et non le FMI, qui a reçu les compétences requises pour aider les pays à développer leur politique sociale. Les stratégies de lutte contre la pauvreté qui seront au coeur de notre nouveau mécanisme donneront aux institutions internationales -- dont la Banque mondiale et les Nations Unies -- et à la société civile des pays intéressés la possibilité d'agir de concert pour aider les gouvernements à atteindre les grands objectifs qu'ils se seront fixés sur le plan social, tout en permettant au FMI de se concentrer sur le cadrage macroéconomique et son articulation avec les priorités sociales. À cette fin, et c'est le troisième élément, il nous faut
· Mettre en place un nouvel «instrument» de prêt pratiquement sans intérêts dont le nom dit bien l'objectif : la facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance.
Qu'est-ce que cela implique plus concrètement pour le FMI? Depuis de nombreuses années, les programmes que nous appuyons comportent explicitement un volet social, mais l'interdépendance entre la croissance et le développement social doit maintenant être définie de façon plus précise. C'est là, croyez-moi, que ces cartons gris vont retrouver leur importance. Je pars du principe, en effet, que si nous parvenons à convaincre les gouvernements d'être sérieux dans la poursuite de ces sept objectifs, il devrait en résulter un surcroît de croissance et un renforcement de ce cercle vertueux que j'évoquais tout à l'heure.
Cela, nous ne pouvons y parvenir sans poursuivre et approfondir notre dialogue avec l'OIT. C'est vous dire l'importance que j'attache aux initiatives que Juan Somavia ne manquera pas de prendre.
* * * * *
Monsieur le Président, votre lettre d'invitation me suggérait de me concentrer surtour sur les problèmes de réconciliation de l'économique et du social dans les pays les plus pauvres.
Je suis très loin d'avoir épuisé le sujet, bien que j'aie déjà amplement épuisé sinon l'auditoire, du moins mon temps de parole. Il y a pourtant beaucoup d'autres sujets qui mériteraient d'être abordés, et en particulier le rôle du FMI dans le dialogue avec les pays membres en dehors du contexte des programmes ou de la grande réflexion sur l'architecture. Ce sont des domaines où le monde est encore partagé. Je compte sur vos questions pour me fournir l'occasion d'en éclairer certains aspects.
Mais il me faut conclure. Je le ferai en évoquant ce grand syndicaliste, ce grand humaniste aussi qu'a été Willy Peirens, et en rappelant les valeurs qui sont derrière cet effort, ces valeurs pour l'humanisation d'un monde en recherche de son unité et sur lesquelles les hommes pourraient se retrouver. Trois sont étroitement liées entre elles : la responsabilité, la solidarité et la citoyenneté.
La responsabilité parce que plus que jamais chaque pays, quelle que soit sa taille, est responsable du destin des autres autant que du sien propre. La solidarité parce qu'il est clair qu'on n'avancera pas dans la réduction de la pauvreté sans un effort international de solidarité de grande dimension. Et, enfin, la citoyenneté parce qu'il est urgent d'élargir notre citoyenneté aux nouvelles dimensions des problèmes devenus mondiaux.
1 Président la Confédération des syndicats chrétiens belges et Vice-Président de votre Confédération mondiale.
2 Des travaux récents des services du FMI approfondissent cette analyse en s'appuyant sur un grand nombre de sources et d'études d'économistes du FMI, de la Banque mondiale ou des milieux universitaires. Ils peuvent être consultés sur le site Internet du FMI, à la rubrique : «Overview: Transforming the Enhanced Strutural Adjustment Facility (ESAF) and the Debt Initiative for the Heavily Indebted Poor Countries (HIPCs)». Les coordonnées complètes de ce document sont les suivantes : www.imf.org/external/np/esafhipc/1999/index.htm. Brochure à paraître.
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