Contexte
1.
Au cours des cinq dernières années, le Canada a dosé sa politique
économique de manière judicieuse afin de favoriser une croissance
inclusive et de réduire la vulnérabilité du système financier.
La combinaison de l’espace budgétaire et d’une politique monétaire
accommodante lors du déclenchement du choc sur les prix du pétrole en 2014
a permis de surmonter la récession en 2015. L’économie canadienne a affiché
la croissance la plus élevée parmi les pays du G7 en 2017, et le taux de
chômage est tombé à son plus bas niveau en 40 ans. Cette dynamique positive
a persisté en 2018 et le gouvernement en a profité pour opérer plusieurs
réformes importantes en vue d’accélérer la croissance de la productivité.
Un accord de réforme de l’ALENA a été signé, la Banque de l’infrastructure
du Canada a ouvert ses portes et les avantages fiscaux au titre de
l’investissement des entreprises ont été étendus pour préserver la
compétitivité fiscale du pays à la suite de la loi américaine sur les
baisses d’impôts et l’emploi de 2018. Le taux directeur étant maintenu à un
bas niveau sur fond de l’essor du marché de l’immobilier, la politique
macroprudentielle a été durcie de manière à freiner la hausse de
l’endettement des ménages et à renforcer la résilience du système
financier.
2.
Les risques évoluent tandis que les élections fédérales s’approchent.
Le rythme de la croissance a ralenti pour s’établir à un niveau plus viable
après le niveau exceptionnel atteint en 2017. L’économie mondiale ralentit,
et le bas niveau des prix du pétrole, aggravé par des contraintes de
capacités intérieures des oléoducs, freine les exportations et
l’investissement des entreprises, tandis que la consommation privée et
l’investissement résidentiel, qui ont contribué largement à la croissance
rapide récente, ont fléchi en phase avec le ralentissement du marché de
l’immobilier, la hausse des taux d’intérêt et l’affaiblissement de la
croissance du revenu réel. Si l’accord de réforme de l’ALENA a été signé,
le nouvel Accord Canada-États-Unis-Mexique doit encore être approuvé par le
parlement, et les tensions commerciales entre les États-Unis et leurs
principaux partenaires commerciaux continuent d’assombrir les perspectives
économiques.
3.
Le Canada devrait continuer de préserver la stabilité financière et de
mettre l’accent sur le soutien de la croissance à long terme.
Plusieurs séries de mesures macroprudentielles, des mesures fiscales
provinciales et municipales, ainsi qu’un durcissement de la politique
monétaire ont contribué à réduire les risques liés à l’immobilier qui
pèsent sur la stabilité financière. Des pressions sont exercées sur le
gouvernement pour qu’il relâche la politique macroprudentielles ou adopte
de nouvelles mesures qui renforcent l’activité immobilière. Cela serait
malvenu, car la dette des ménages reste élevée et un ralentissement graduel
du marché immobilier est souhaitable afin de réduire la vulnérabilité. Les
priorités devraient consister à veiller à ce que le système financier
demeure solide et résilient, à ce que la coopération entre le gouvernement
fédéral et les gouvernements provinciaux soit renforcée, et à ce que les
réformes structurelles ciblent la croissance de la productivité. Le rapport
des services du FMI de cette année incorpore des observations du programme
d’évaluation du secteur financier de 2019, qui est établi tous les cinq ans
pour les pays du G20. Ce programme est une analyse exhaustive et
approfondie de la stabilité et de la solidité du secteur financier d’un
pays.
Perspectives et risques
4.
La croissance devrait ralentir à court terme.
La croissance du PIB réel devrait tomber à 1,5 % en 2019, ce qui s’explique
en partie par un premier trimestre décevant et une croissance mondiale plus
modérée. La croissance devrait s’accélérer en 2020, tandis que s’estompent
les effets du ralentissement de l’activité pétrolière qui a été observé
l’an dernier. La demande d’exportations restera soutenue par une économie
américaine robuste — la Réserve fédérale devrait mener une politique
monétaire plus accommodante que prévu — et la ratification de l’Accord
Canada-États-Unis-Mexique, qui réduira l’incertitude entourant les échanges
commerciaux. L’investissement des entreprises devrait être favorisé par de
nouvelles dispositions fiscales qui prévoient une comptabilisation en
charges immédiate et accélérée, même si les contraintes de capacité des
oléoducs limiteront l’investissement dans le secteur de l’énergie. L’écart
de production devenant plus négatif en 2019, la politique monétaire devrait
rester inchangée à court terme, et la politique budgétaire devrait être
plus ou moins neutre. À moyen terme, la faible croissance de la
productivité et le vieillissement de la population limiteront la croissance
potentielle aux environs de 1,7 %.
5.
Les perspectives risquent d’être révisées à la baisse. Une forte
correction du marché immobilier constitue un risque intérieur
majeur. Si une correction des prix de l’immobilier s’accompagne
d’une hausse du chômage et d’un effondrement de la consommation
privée, des risques supplémentaires pourraient apparaître pour la
stabilité financière et la croissance. Parmi les risques extérieurs
figurent un ralentissement plus marqué que prévu de la croissance
mondiale, un durcissement brutal des conditions financières
mondiales, et une escalade des tensions commerciales entre les
États-Unis et leurs principaux partenaires commerciaux, qui
pourrait inclure la non-ratification de l’Accord
Canada-États-Unis-Mexique et le démembrement de l’ALENA. Cela
aurait un impact sur les chaînes de valeur mondiales, pèserait sur
les exportations canadiennes, et réduirait la confiance et
l’investissement des entreprises. Par contre, les perspectives
pourraient être révisées à la hausse en cas de croissance
américaine plus vigoureuse que prévu et de hausse des prix du
pétrole.
6.
Le système financier est résilient au cas où ces risques se
matérialiseraient, mais les ménages et les assureurs hypothécaires
seraient vulnérables, comme l’indiquent les tests de résistance menés
dans le cadre du programme d’évaluation du secteur financier. Le
scénario négatif qui est inclus dans les tests de résistance du
programme d’évaluation du secteur financier suppose qu’une grave
récession s’accompagnerait de tensions considérables sur les marchés
financiers, d’une forte dépréciation de la monnaie et d’une correction
brutale du marché immobilier. Les banques d’importance systémique
nationale resteraient résilientes, grâce à leur forte capacité à
générer des recettes et à leurs volants de fonds propres existants. Les
entreprises seraient aussi en mesure de faire face à des chocs majeurs
sur leurs revenus et leurs coûts de financement. Cependant, les
défaillances des ménages sur crédit hypothécaire augmenteraient
sensiblement, avec des effets plus marqués où la dette des ménages est
élevée. Dans ce scénario négatif, la SCHL et des assureurs privés
auraient besoin d’une injection de capital de 15 à 23 milliards de
dollars au total (environ 1 % du PIB) pour respecter le ratio visé par
les autorités de contrôle.
Messages principaux
7.
Comme la croissance ralentit pour s’établir à un niveau plus viable,
l’assainissement des finances publiques doit être graduel.
Une reconstitution des amortisseurs budgétaires et une accélération de la
réduction de la dette offriraient davantage d’options pour faire face aux
problèmes futurs. Dans ce contexte, l’ajustement budgétaire qui est prévu
est approprié au niveau fédéral, mais les provinces doivent intensifier
leur ajustement pour que l’ensemble des administrations publiques soit en
situation d’équilibre d’ici 2024. Toute économie budgétaire imprévue doit
avoir pour objectif de réduire le déficit et la dette. Si les risques de
dégradation se matérialisent et que la croissance est inférieure aux
prévisions, il convient de laisser opérer pleinement les stabilisateurs
automatiques. Des mesures discrétionnaires pourraient être utilisées, en
fonction de la gravité du ralentissement.
8.
Pour renforcer son engagement à bien gérer les finances publiques, le
gouvernement fédéral pourrait incorporer explicitement une règle
budgétaire.
Pour être d’une efficacité optimale, cette règle devrait inclure un ancrage
de la dette et une règle opérationnelle qui trouve un juste équilibre entre
exécution, flexibilité et simplicité. Des examens réguliers qui permettent
d’évaluer si le cadre budgétaire atteint ses objectifs devraient faire
partie intégrante du système. Le DPB est bien placé pour surveiller la
conformité et veiller à ce que les règles ne sont pas contournées.
9.
Au niveau provincial, des règles budgétaires devraient renforcer le
lien avec la dette tout en protégeant l’investissement public. Les règles peuvent être très différentes d’une province à l’autre. Il
convient de déterminer les sources de déséquilibre budgétaire (par exemple,
des dépenses courantes excessives ou une imposition insuffisante) et de
prendre en considération les enjeux à plus long terme liés à l’évolution
démographique. La transparence et la responsabilisation sont des éléments
cruciaux pour garantir la viabilité des finances publiques à long terme.
10.
Les autorités doivent continuer de surveiller et d’évaluer l’efficacité
et l’efficience du système fiscal.
Les modifications apportées récemment pour autoriser la comptabilisation en
charges immédiate et accélérée constituent un pas dans la bonne direction.
Pour aller vers un système de flux de trésorerie, les autorités pourraient
aussi rendre permanente la comptabilisation en charges immédiate de toutes
les dépenses en capital et éliminer la déductibilité des intérêts.
11.
La politique monétaire doit rester inchangée à court terme.
Un nouveau durcissement de la politique militaire se justifiera tandis que
l’écart de production se réduit, mais cela doit se faire de manière
progressive. Une approche graduelle est appropriée étant donné que le solde
des aléas influant sur les perspectives et l’incertitude entourant le
niveau de l’écart de production et le taux neutre. Si les risques se
matérialisent et que les perspectives se détériorent, la Banque du Canada
doit être prête à abaisser son taux directeur.
12.
La politique macroprudentielle a permis de contenir les risques pesant
sur la stabilité financière, et son orientation actuelle est
appropriée.
Comme les mesures prises fonctionnent bien, leur efficacité ne doit pas
être diluée par des initiatives d’acheteurs de maison qui accroissent
malencontreusement l’endettement des ménages. Si la contraction de la
croissance du crédit est plus vive que prévu, les autorités pourraient
envisager d’ajuster leurs outils macroprudentiels. Il convient aussi
d’unifier les mesures fiscales au niveau provincial et municipal pour en
faire des mesures globales qui ciblent les activités spéculatives de
manière plus générale. Pour réduire la vulnérabilité sur le marché
immobilier de manière plus durable, la politique macroprudentielle doit
être complétée par un large ensemble de mesures du côté de l’offre. Comme
indiqué dans le rapport des services du FMI de l’an dernier, les autorités
municipales, provinciales et fédérales doivent collaborer pour établir et
mettre en œuvre une stratégie globale en matière d’offre de logements afin
d’accroître la densité et de réduire les goulets d’étranglement dans la
construction. La mise en place récente d’un groupe d’experts sur l’avenir
de l’offre de logements et l’abordabilité constitue un pas dans la bonne
direction.
13.
Le dispositif de surveillance du risque systémique de gestion des
crises a bien fonctionné, mais il existe des arguments en faveur de
sa modernisation.
Les responsabilités en matière de surveillance du risque systémique sont
dispersées parmi plusieurs organismes. Cette dispersion a empêché d’établir
un dispositif de surveillance à l’échelle du pays. Une réforme du comité
des directeurs d’organismes qui prévoirait d’inclure tous les organismes
concernés pourrait être un moyen de procéder à une analyse du risque
systémique pour l’ensemble de l’économie, en vue d’accroître la
transparence des décisions et la coopération, ainsi que d’offrir un
dialogue plus large et plus inclusif en ce qui concerne la politique
macroprudentielle. La loi sur la stabilité des marchés de capitaux qui est
envisagée peut encore renforcer la surveillance et la gestion du risque
systémique sur les marchés de capitaux. Le Comité consultatif supérieur
devrait être chargé de surveiller la préparation aux situations de crise à
l’échelle du pays, en collaboration avec les principales autorités
provinciales.
14.
La surveillance macroprudentielle doit être complétée par un
renforcement du contrôle microprudentiel et des filets de sécurité.
Des lacunes doivent être corrigées en ce qui concerne la résolution des
banques (par exemple, indemnisation pour renflouement), l’aide en
liquidités (par exemple, vérification des plans d’urgence) et le suivi des
prises de risques par les fonds de pensions (par exemple, obligations de
déclaration). Le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF)
doit être habilité à édicter ses propres réglementations légalement
exécutoires. Il n’existe pas encore de protocole d’entente entre le BSIF et
les autorités provinciales, ce qui entrave l’échange d’informations et la
coordination de l’action. Il est possible d’harmoniser davantage les
appareils réglementaires provinciaux, et l’initiative du régime coopératif
de réglementation des marchés des capitaux peut contribuer à maîtriser les
risques liés à la dispersion de la surveillance des marchés de valeurs
mobilières. Il est souhaitable de mettre en place des volants de fonds
propres supplémentaires pour les expositions aux hypothèques et de
différencier davantage la tarification des prêts hypothécaires en fonction
des risques.
15.
La croissance actuelle de la productivité est insuffisante pour
pérenniser la croissance à long terme.
Le Canada doit attirer des investissements améliorant la productivité qui
diversifient l’économie au-delà des secteurs traditionnels et tirent
pleinement parti des possibilités offertes par les nouveaux accords
commerciaux. Au-delà du commerce international et d’autres réformes
structurelles, des gains de productivité considérables pourraient être
tirés d’une réduction des obstacles intérieurs au commerce entre les
provinces. Les obstacles au commerce intérieur constituent un problème
existant de longue date et il ne faut rien de moins qu’un effort collectif
soutenu et concerté pour éliminer les obstacles qui empêchent les
entreprises canadiennes d’entrer en concurrence sur un pied d’égalité et de
se développer. Une « coalition des volontaires » pourrait être un moyen
d’accélérer les progrès.
- L’Accord de libre-échange canadien signé en 2017 offre une plate-forme de
coopération en vue de réduire les obstacles au commerce intérieur, mais il
convient de résoudre plusieurs aspects problématiques, notamment établir
des objectifs clairs pour la réduction du nombre d’exemptions et renforcer
le processus de rapprochement des réglementations. Les gains potentiels
sont considérables et pourraient accroître le PIB réel de près de 4 %, soit
un gain bien plus élevé que celui attendu des accords commerciaux
internationaux qui ont été signés récemment. La finance, les services aux
entreprises et l’assurance sont de loin le secteur bénéficiaire le plus
important, renforçant la valeur des efforts déployés pour unifier la
réglementation des valeurs mobilières parmi les provinces et accroître la
mobilité de la main-d’œuvre.
- Les réformes structurelles doivent demeurer un objectif fondamental du
programme de croissance du gouvernement. Il reste nécessaire d’éliminer les
réglementations restrictives des marchés de produits et de l’investissement
direct étranger. Les efforts déployés pour encourager l’investissement dans
les infrastructures sont les bienvenus, notamment les progrès accomplis
vers le passage de la Banque de l’infrastructure du Canada au stade
pleinement opérationnel. Cependant, il convient de résoudre les problèmes
relatifs à la sélection, à l’exécution et à la coordination des projets,
surtout au niveau provincial et municipal, pour éviter de retarder
l’investissement dans les infrastructures. Il est nécessaire d’établir un
plan stratégique plus détaillé pour donner la priorité aux projets
d’infrastructures qui servent le mieux l’intérêt national à long terme. Les
autorités fédérales et provinciales doivent continuer d’améliorer
l’information financière et le suivi des coûts afin de mieux faciliter le
flux des fonds fédéraux dans les infrastructures.
- Sur le front du commerce, la réduction de l’incertitude liée au nouvel
accord Canada-États-Unis-Mexique est la bienvenue, et les bienfaits de
l’accord sont accrus avec l’élimination des droits américains sur les
importations d’acier et d’aluminium et des mesures de rétorsion du Canada.
Il convient aussi de féliciter le Canada d’avoir ratifié rapidement
l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste, avec les
plus grandes possibilités de diversification qu’il apporte, et de jouer un
rôle de chef de file pour ce qui est de réaffirmer l’importance d’un
système commercial multilatéral.
16.
Le Canada s’est porté volontaire pour être évalué dans le cadre du
dispositif renforcé de gouvernance du FMI en ce qui concerne l’offre et
la facilitation de la corruption.
À cet égard, les autorités sont encouragées à continuer de prendre des
mesures d’exécution contre la corruption étrangère et de renforcer
l’efficacité du dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux et le
financement du terrorisme afin de s’attaquer aux produits de la
criminalité, y compris la corruption étrangère.
L’équipe du FMI tient à remercier les autorités canadiennes de leur
hospitalité chaleureuse et de leur dialogue constructif.