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改善国际债务纾困安排，势在必行
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文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。
发展中经济体的债务不断攀升，已成为一个日益令人担忧的问题。包括斯里兰卡、赞比亚等在内的一些国家已经宣布无力偿还债务，且已向国际社会请求援助。其他许多国家也已面临沉重的偿债负担，偿债额已高达GDP的若干个百分点。
债务是福也是祸。拥有良好前景的发展中经济体通过举债来筹集资金，用于道路、学校、医院和其他领域的投资，从而将美好前景变为现实。如果投资能够产生预期的高回报率，各国就能够偿还债务。20世纪60年代的韩国就是这种情况。
当时，韩国还是一个贫穷的国家，储蓄率很低，不到10%。韩国每年的举债规模曾经达到GDP的10%左右，但其快速增长的经济产生了极高的投资回报，以至于其偿债率实际上下降了。随着时间的推移，韩国的国内储蓄率有所上升，使其能够在不举借外债的情况下维持投资拉动的强劲增长。如今，韩国已成为世界上最富有的国家之一。
然而，如果通过举债来为当前的消费或考虑不周的投资提供资金，债务就可能成为一个问题。当投资无法获得回报时，借款国就会变得更加贫穷，因为它仍必须偿还为融资举借的资金。通过进一步举债来产生更高回报的可能性通常会下降，因为债权人对借款人信誉的担忧会增加，从而会推高利率。如果借款人的经济前景恶化，债权人会拒绝对债务实施展期——它们确实也是这么做的。
风险的范围
在决定是否向某一发展中经济体提供更多的贷款时，贷款人必须权衡一系列风险，如借款国的宏观经济政策及前景、其主要大宗商品的出口价格的可能波动等。有时，现任或即将上任政府的政策改革承诺（其可能与IMF贷款规划有关）可以让贷款人相信借款国将恢复其信誉。在这些情况下，贷款人通常会同意对到期债务实施展期。
但是，当政府政策的效果不佳，而政客们拒绝改变路线时，贷款人很可能会坚持要求在债务到期时还本付息。结果将发生一场债务危机。借款国的国际收支压力可能急剧恶化，以至于其甚至无法支付基本商品和服务的进口费用。
2021年的斯里兰卡就是这种情况。当危机来袭时，该国只能负担得起食品和燃料等必需品的进口。公共汽车被迫停运，人们无法通勤上班。许多工厂都无法获得原材料、中间品或备件。长时间的停电一度十分常见。经济活动急剧下降，2022年下降7.8%，2023年进一步下降3.8%。超市里的必需品也纷纷售罄。通货膨胀飙升。
为了重建信誉并奠定复苏和可持续增长的基础，斯里兰卡必须做三件事。其一，该国需要一个外汇来源来支付必要的进口费用，以重启发电站、工厂、运输和其他基本服务。其二，该国需要实施债务重组，这样才能使贷款人相信该国将偿还债务。其三，该国还需要在国内开展政策改革。
政治抵触
在不实施政策改革的情况下，外汇可能会在短期缓解一些压力。但在解决不可持续的债务问题之前，斯里兰卡不会获得私人融资以支付其进口费用。情况一度变得十分严峻，抗议者推翻了政府。直到2024年新总统上任后，政策改革才成为可能。
政客们几乎总是对可能遭遇强烈政治抵触的改革持谨慎态度。但他们必须在承受“短痛”与任由局势恶化并导致更多“长痛”间做出选择。重大的风险在于改革不足，遭遇失败。随后，改革者自身就会受到不公平的指责。
IMF在应对诸如斯里兰卡遭遇的挑战方面发挥了支持性的作用。它是负责维护国际货币体系的机构。IMF的核心优势是评估一国宏观经济状况的能力。IMF拥有可用于支持困难国家的贷款资源（贷款的期限通常不超过三至五年）。但IMF的章程规定，只有在能够合理保证借款国有能力偿还贷款的情况下，它才能予以资金支持。斯里兰卡当局和IMF商定了一项改革规划。但斯里兰卡也需要实施债务重组，以处理其拖欠款并重新获得进入国际信贷市场的机会。
拒绝妥协的债权人
过去几年，一国在陷入严重困境时，主权贷款人会通过巴黎俱乐部进行协商。他们会讨论一项旨在重振增长和恢复信用的计划，而在这方面，该国当局和IMF已达成了谅解。私人债权人也会就此会晤。该国及其债权人在就偿债安排的调整进行谈判——通常涉及“债务减计”（减少未偿债务的面值），也可能涉及暂停还款——时，它们会咨询IMF。当各方都同意重组计划后，IMF就会为其提供贷款（常常与双边主权债权人提供新贷款同时发生）。
在过去十年中，中国虽已成为一个大型主权债权人，但却选择置身于巴黎俱乐部之外。虽然中国在许多情况下都提供了债务减免，但其并没有建立起一套完全成熟的内部流程来考虑减免，且只赋予其贷款机构有限的自由裁量权来重新安排债务偿付。
斯里兰卡是首批以中国为主要债权人的国家之一，其债务已达到不可持续的程度。国际社会其他成员花了近两年时间才达成了一项令中方满意的协议，而IMF规划也因此被推迟了近一年。这延长了斯里兰卡人的痛苦。
显然，如果债权人和私人贷款人怀疑其提供的贷款将被用于向一个拒绝妥协的国家偿还债务，那就不能指望IMF提供贷款。在斯里兰卡的案例中，没有债权人愿意接受债务重组，因此IMF无法解决该国的问题。与此同时，在等待不妥协的债权人作出决定的同时，债务重组延迟，这给危机国家带来了压力，阻碍了其经济复苏。
更好的出路
我们必须找到一个更好的方法来解决发展中经济体的债务问题。至少，危机国家必须能够与IMF、巴黎俱乐部和其他债权人一起制定一份重组计划。在IMF向拖欠国贷款政策的激励之外，各方必须制定一个更有力的安排，让不妥协的主权债权人在接受其他债权人所接受的条款之前，不会收到还款。如果中国能加入巴黎俱乐部，那就更好了。
如果能够建立国际公认的程序和仲裁庭，让债权人和债务人都可以提出它们的要求，同样会更好。该仲裁庭可以确定一个和解方案，使债务国得以恢复正常的经济活动和可持续增长，同时使债权人在当前情况下获得尽可能公平的和解方案。随着债务问题不断增加，是时候改革现有的安排了。
安妮 • O • 克鲁格（Anne O. Krueger）是约翰斯霍普金斯大学高级国际研究学院的高级研究员，也是斯坦福大学经济系科学与人文学科的“卡罗琳·里奇”名誉教授。她曾任世界银行首席经济学家和IMF第一副总裁。
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