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对吸烟、饮酒和糖所征之税应与它们的危害更好地匹配
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文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。
照片: Shutterstock
“世上唯有死亡与税收无可避免，”本杰明·富兰克林（Benjamin Franklin）在1789年如是写道。但如果后者至少能够推迟前者呢？这正是对酒精、烟草和糖等不健康产品征收消费税的原因之一。
此类税收既可以筹集一国急需的国内财政收入，又能鼓励更健康的行为方式，尤其是在援助预算日益减少的低收入国家。引导人们减少吸烟和饮酒，也有助于降低公共卫生支出。
事实上，这类“罪恶税”或“行为税”已有数千年的历史：早在公元前2400年，古埃及就已有关于啤酒税的记载。它们之所以能延续至今，部分原因在于征收相对容易。但近年来，随着大量新产品进入市场，新的挑战不断出现。请想一想电子烟、尼古丁口含袋以及低酒精啤酒。为了实现健康目标，政策制定者必须跟上这些变化，并精简往往零散不一的税收体系。将税收数据与健康数据相结合，可以使这一工作更加容易。
稳定的收入
当预算趋紧时，包括烟草税、酒精税和糖税在内的消费税已被证明是一种可靠且在政治上较易被接受的政府收入来源，在发达经济体和发展中经济体中平均约占GDP的2%。在发展中经济体，此类税收被日益广泛地使用；但近年来，在发达经济体和新兴市场经济体中，这些税收收入却有所下降，主要原因在于通胀侵蚀了收入以及消费者行为发生了变化。对吸烟征税带来的收入最多，其次是对酒精征税。对含糖饮料的征税（目前仍相对少见）带来的收入通常较为有限。
对于此类税收，政府如何同时优化税收收入和健康效益？单纯提高税率并不能奏效：迟早，吸烟者和饮酒者会转向未被征税的或非法的替代品，而不是戒烟戒酒。更深入理解健康风险以及消费者和生产者对税收的反应方式，有助于指导政策决策。这需要一种建立在三项原则之上的综合性方法：其应覆盖所有不健康的产品，使税率与其潜在健康危害相匹配，并开展跨境合作以限制逃税和走私。
一个不漏
大多数国家都会对不健康行为征收某种形式的消费税，但税收之网存在漏洞的例子比比皆是。例如，在中国香港特别行政区，葡萄酒完全免税，而蒸馏酒的税率却超过100%。在非洲国家圣多美和普林西比，棕榈酒——该国消费最广泛的饮品之一——被免税；而其他所有酒类饮品则需缴税。在埃塞俄比亚，酒精和烟草需要缴纳高额税收，但一种与口腔、心血管和精神健康问题相关的常见娱乐性兴奋剂——卡特叶——仍未被征税。堵住此类漏洞可以提高财政收入，并改善公共健康。
为危害定价
但政策制定者还需更广泛地思考如何改变不健康行为。理想情况下，税收水平应反映产品可能造成的危害程度，同时保障整体收入。
难点在于界定这种危害——既包括对消费者的直接危害，也包括对他人的间接危害（例如二手烟或酒驾）。危害的程度部分取决于产品所含的物质——如酒精饮品中的乙醇、含糖饮料中的添加糖、烟草产品中的有毒化学物质，部分取决于这些物质或成分的使用方式。危害的程度还取决于其使用模式：人们使用多少、使用频率如何，以及是否与其他有害消费行为叠加。在设定税率时，政策制定者无法观察或全面考虑这些具体行为。因此，一种可行的方法是基于平均消费模式，根据有害物质的含量及其使用方式（例如燃烧烟草与加热烟草）对产品征税。
这并不是一个新的理念。例如，烈酒的税率长期以来一直高于啤酒或葡萄酒，旨在反映其更高的酒精含量。发生改变的是证据基础。医学研究的进展，加之对物质类型、使用方式与健康风险之间关系的更好数据，使系统性、持续性地将税收与危害挂钩变得更加可行。
许多国家已在根据每升饮料中的糖或酒精含量征税，从而更好反映新进入市场产品所带来的健康风险。这一策略也顺应了更广泛的社会趋势，因为在许多发达经济体中，消费模式正在发生转变：当“婴儿潮”一代的父母举起鸡尾酒时，他们的“Z世代”子女则越来越多地选择无酒精鸡尾酒。
作为一种长期战略的一个部分，此类基于危害的税收也会促使供应商调整其产品组合。例如，德国酿酒商的无酒精啤酒已占销售额的约9%，相关研发正聚焦于扩大此类产品的种类。一旦行业明确了税收政策的方向，它就会作出相应的调整。
吸烟的危害
尼古丁产品带来了一种特殊的挑战。随着禁烟政策逐步落实以及偏好发生变化，从电子烟到加热烟草制品再到尼古丁口含袋等传统香烟的替代品满足了那些难以戒烟者的需求。好消息是，这些新产品中许多虽仍然有害，但其有毒物质的含量降低了（见图1）。因此，对其征收较低的税是合理的，并可随着研究进展和收入需求变化进行调整。
新西兰就是一个通过税收帮助人们戒烟的良好范例。在过去15年，历届政府每年都将可燃烟草制品的消费税税率提高了10%或以上，这是一种有意为之的策略，目的是扩大其与危害较小的替代品之间的税差。总体而言，吸烟人口的比例从2012年的18%下降到了2024年的8%；同期，危害较小的电子烟的使用率则从接近零上升到了14%。虽然难以确立因果关系，但价格差的扩大很可能在一定程度上推动了这一转变。税收收入在2020年前持续上升，此后有所下降。
欧盟正鼓励成员国采取类似的策略。多数成员国已在消费税制度中区分了可燃和不可燃的烟草制品。欧盟委员会近期发布的《烟草消费税指令》草案提议对13类产品设定最低税率；对香烟和散装烟草征收相近税率；并对电子烟、加热烟草制品和尼古丁口含袋设定了显著较低的税率。没有任何烟草或尼古丁产品被免税，其税率被设定为与通胀同步或高于通胀的水平。
当定价出现错误
然而，在许多低收入国家和新兴市场经济体中，税率结构产生了扭曲性的激励。尤其是，一些有害的吸烟和饮酒产品（它们往往在本地生产）的消费税较低。例如，在南非，对传统非洲啤酒中每单位酒精所征收的税额大约仅为其他啤酒中每单位酒精税额的五十分之一。同样，在印度，本地生产、由未加工烟草制成的“比迪烟”的税率显著低于滤嘴香烟，而无烟替代品则被禁止。这种错配传递了相关产品健康风险较低的虚假信号，维持了对往往更危险产品的消费，并将投资引向了错误的产业。尽管一些人士常以分配公平的理由为这种定价辩护，但在保护低收入群体方面，这种做法却适得其反，因为低收入群体往往更倾向于消费这些传统产品。
从二十国集团国家及不同产品类别来看，基于危害的税收制度存在着差异（见图2）。对烟草的征税最为全面，对酒精稍弱，而对含糖饮料则十分少有。一些国家以禁令取代了征税——例如，阿根廷和土耳其对新型烟草产品采取了禁令；沙特阿拉伯则不对酒精征税，因为直到最近酒精仍被完全禁止。尽管如此，各方在过去几年已取得了显著进展；此前，政策制定者很少在设定税率时将健康因素纳入考虑。但在使税率更好与其所针对物质的危害程度相匹配方面，仍有相当大的改进空间。
开展跨境合作
为了充分发挥基于危害的健康税的作用，各国必须开展合作，以考虑所在地区市场的情况。如果各国的税率差异过大，则可能促使消费者前往邻国寻找更便宜的选择，从而削弱健康效果和财政收入。
例如，当芬兰在2004年大幅下调酒精税时，靠近瑞典边境的一些城镇的烈酒销量飙升至原来的150%。在另一个对酒精征收高税率的国家——挪威，一项近期研究利用新冠疫情期间的边境关闭情况及门店层面的数据，也发现了类似规模的跨境购物效应。在欧盟范围内，人们每年跨境购买酒精的量估计为14亿升，这导致了每年约40亿欧元的消费税损失。
这一问题并不限于人口稠密、边界开放的欧洲。例如，巴拉圭极低的烟草税率使其成为向高税邻国输送香烟的集散地：这些廉价产品如今约占巴西香烟市场的20%，每年给巴西造成的税收损失约为4亿美元。
在跨境购物属于违法行为的情况下，加强执法当然是有帮助的。但归根结底，只有各国之间开展更加紧密的对话，以及在不断演变的新产品分类方面形成更强共识，才能防止基于危害的税收制度遭到侵蚀。
未来之路
税收不仅是一种财政工具；它还是塑造更健康社会的有力杠杆。将消费税与相对健康风险挂钩，可以减少可预防疾病，同时支持可持续的财政收入，当能够全面、一致地实施此类税收时尤其如此。相反，税收漏洞、激励错配以及碎片化的做法将导致收入损失，并使本可避免的危害持续存在。因此，税收制度必须随着消费模式和产品供给的变化而调整，
而不是单独调整税制。它需要各方在如何遏制跨境套利和非法贸易方面形成国际公认原则。诸如IMF这样的全球性机构，尤其是欧盟和非洲联盟等区域性组织，在推动税收与危害相匹配、促进向更安全产品创新方面的框架建设中，发挥着关键作用。此类进展将同时增强公共健康和财政韧性。
马里乌斯 • 范 • 奥尔特（Marius van Oordt）是税收政策专家，曾任比勒陀利亚大学非洲税收研究所副教授。
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