«В этом мире ни в чем нельзя быть абсолютно уверенным, кроме неотвратимости смерти и налогов», — этот знаменитый афоризм написал в 1789 году Бенджамин Франклин. Но что, если налоги могли бы по крайней мере отсрочить смерть? Этот вопрос служит одним из оснований для введения акцизов на вредные для здоровья продукты, такие как алкоголь, табак и сахар.
Акцизы выгодны тем, что одновременно помогают повысить столь необходимые внутренние поступления от налогов и служат стимулом для более здорового поведения, что особенно важно для стран с низким доходом в условиях сокращения помощи. Побуждая людей меньше курить и пить, можно также снизить расходы на общественное здравоохранение.
На самом деле такие «поведенческие» налоги, или налоги «на грехи», существуют уже тысячелетия. Еще в 2400 году до н. э. в Древнем Египте в записях фигурировали налоги на пиво. Причина их долговечности отчасти в том, что их относительно легко собирать. Однако в связи с появлением на рынке массы новых продуктов в последние годы возникли новые проблемы: вспомнить хотя бы электронные сигареты, никотиновые пластинки и слабоалкогольное пиво. Чтобы добиваться результатов в сфере здравоохранения, директивные органы должны следить за новыми тенденциями и совершенствовать налоговые системы, нередко напоминающие лоскутное одеяло. Облегчить задачу может объединение данных по налогам и здравоохранению.
Стабильный доход
В условиях нехватки средств акцизы, в том числе на табак, алкоголь и сахар, обеспечивают надежный и политически приемлемый источник поступлений в государственный бюджет, на который как в странах с развитой экономикой, так и в развивающихся странах приходится в среднем 2 процента ВВП. Эти налоги набирают популярность в развивающихся странах, а в странах с развитой экономикой и странах с формирующимся рынком они в последнее время, наоборот, используются в меньшей степени — в основном из-за сокращения доходов в результате роста инфляции и изменения потребительского поведения. Наибольшие поступления дают акцизы на табак, на втором месте — акцизы на алкоголь. Акцизы на сладкие напитки пока еще встречаются относительно редко и приносят меньше доходов.
Как правительства могли бы оптимизировать акцизы таким образом, чтобы они способствовали как поступлениям в бюджет, так и укреплению здоровья? Простого повышения ставки недостаточно: рано или поздно любители выпить и покурить не откажутся от этих привычек, а переключатся на неподакцизную или нелегальную продукцию. Политика должна лучше учитывать риски для здоровья, а также реакцию на налоги со стороны потребителей и производителей. А значит, необходим комплексный подход, основанный на трех принципах: охвате всех вредных для здоровья продуктов, пропорциональности акцизов потенциальному риску для здоровья и трансграничном сотрудничестве, призванном сократить уклонение от уплаты налогов и контрабанду.
Учесть все
В большинстве стран нездоровые привычки облагаются теми или иными акцизами, однако примеров пробелов в налогообложении предостаточно. Так, в САР Гонконг полностью отсутствует налог на вино, тогда как на дистиллированные спиртные напитки введены акцизы, превышающие 100 процентов. В африканском государстве Сан-Томе и Принсипи пальмовое вино, один из наиболее потребляемых напитков в стране, акцизом не облагается, тогда как со всех остальных алкогольных напитков взимается налог. А в Эфиопии листья ката, популярного психостимулятора, принимаемого в рекреационных целях и вызывающего проблемы с полостью рта, сердечно-сосудистой системой и психическим здоровьем, остаются неподакцизными, несмотря на высокие налоги на алкоголь и табак. Устранение подобных пробелов могло бы повысить налоговые поступления и улучшить ситуацию в здравоохранении.
Определение цены вреда
Однако директивным органам следует взглянуть на вопрос нездоровых привычек шире. В идеале ставка налога должна соответствовать вреду, который может причинить тот или иной продукт, но при этом должен поддерживаться общий уровень поступлений в бюджет.
Трудность заключается в определении уровня вреда — как прямого, наносимого самому потребителю, так и косвенного, наносимого третьим лицам (как при пассивном курении или вождении в состоянии алкогольного опьянения). Отчасти вред зависит от того, что содержится в продукте (например, этанол в алкогольных напитках, добавленный сахар в подслащенных напитках или токсические химические вещества в табачной продукции), а отчасти — от пути попадания этих веществ или их компонентов в организм. Многое определяет и характер потребления: в каком объеме и как часто потребляется продукт и используется ли он в сочетании с другими вредными продуктами. Отследить и учесть эти нюансы поведения при определении ставки налога невозможно. Поэтому в практических целях разумно соразмерять ставку с количеством вредного вещества и способом его применения (например, сжигание или нагрев табака), опираясь при этом на усредненную картину потребления.
Эта идея не нова. Так, скажем, на крепкий алкоголь уже давно действуют более высокие акцизы, чем на пиво или вино, что соответствует более высокому содержанию спирта. Однако изменилась доказательная база. Благодаря новым медицинским исследованиям, а также более точным данным, отражающим отношения между веществами, способами их потребления и рисками, стало проще систематически и последовательно увязывать налоговую политику и вред для здоровья.
Во многих странах уже введены акцизы, соразмерные количеству сахара или спирта на литр, что позволяет им точнее отражать потенциальные риски выводимых на рынок новых продуктов. Эта стратегия также соответствует общим социальным тенденциям и изменению потребительского поведения во многих странах с развитой экономикой: родители из поколения «бумеров», скажем, заказывают спиртные коктейли, а их дети поколения «зумеров» все чаще выбирают коктейли без алкоголя.
Кроме того, в долгосрочной перспективе такая налоговая шкала, соотнесенная с уровнем вреда, подталкивает поставщиков к тому, чтобы менять ассортимент. У немецких пивоваров на безалкогольное пиво уже приходится около 9 процентов продаж, и ведутся НИОКР по созданию новых видов продукции такого типа. Когда в отрасли возникает понимание того, в каком направлении будет двигаться налогообложение, она подстраивается.
Вред курения
Особенную трудность представляет собой никотинсодержащая продукция. По мере того как запреты на курение ужесточаются, а предпочтения меняются, для тех, кто не может избавиться от вредной привычки, появляется все больше альтернатив традиционным сигаретам: от электронных сигарет до систем нагревания табака (СНТ) и никотиновых пластинок. Хорошо то, что многие из новых продуктов, хотя они тоже вредны, все же сокращают воздействие токсических веществ на потребителя (см. рис. 1). Поэтому логично устанавливать на них акцизы с меньшей ставкой, которую можно будет скорректировать, когда появятся результаты исследований и изменятся потребности в налоговых поступлениях.
Хорошим примером того, как акцизы помогают бороться с курением, служит Новая Зеландия. За последние 15 лет правительство страны последовательно увеличивало ставку на продукты, предполагающие сжигание табака, на 10 или более процентов в год. Это была осознанная стратегия с целью увеличить разрыв в налогообложении между этой продукцией и менее вредными альтернативами. В целом количество людей, курящих сигареты, снизилось с 18 процентов в 2012 году до 8 процентов в 2024 году, причем за тот же период потребление менее вредных электронных сигарет с почти нулевой отметки выросло до 14 процентов. Трудно установить, что конкретно послужило причиной, но вполне вероятно, что на эти тенденции отчасти повлияла разница в цене. Поступления в бюджет до 2020 года росли, однако с тех пор несколько сократились.
ЕС призывает своих членов принять похожие стратегии. В акцизных системах большинства этих стран уже закреплено различие между потреблением табака с горением и без. В проекте Директивы об акцизах на табак, недавно опубликованном Европейской комиссией, указаны минимальные ставки для 13 товарных категорий. На сигареты и развесной табак предлагаются похожие акцизы, тогда как на электронные сигареты, СНТ и никотиновые пластинки они, согласно проекту, должны быть намного меньше. При этом исключений нет ни для какой табачной или никотинсодержащей продукции, а ставки предполагается индексировать так, чтобы они держались вровень с уровнем инфляции или опережали его.
Ошибки ценовой политики
При всем этом во многих странах с низким доходом и странах с формирующимся рынком налоговые ставки создают нежелательные стимулы. В частности, низкие ставки могут действовать в отношении вредных напитков и курительной продукции, зачастую местного производства. В ЮАР, например, акциз на единицу объемной доли спирта в традиционном африканском пиве составляет приблизительно одну пятидесятую от такого же налога на объемную долю спирта в любом другом пиве. В Индии же налог на «биди», местные сигареты из необработанного табака, значительно ниже, чем на сигареты с фильтром, при этом бездымные альтернативы находятся под запретом. Из-за такого дисбаланса создается ложное ощущение меньшего риска для здоровья, поддерживается потребление зачастую более опасной продукции, а инвестиции перенаправляются не в те отрасли. Эту ценовую политику зачастую оправдывают соображениями распределения дохода, однако с точки зрения защиты групп населения с низким доходом она контрпродуктивна, потому что именно люди из этих групп зачастую являются основными потребителями традиционной продукции.
При анализе соотношения вреда и размера акцизов в странах Группы двадцати по разным товарным категориям получается смешанная картина (см. рис. 2). Наиболее комплексным выглядит налогообложение табачных изделий, в случае с алкоголем пробелов больше, а сладкие напитки облагаются акцизами крайне фрагментарно. Иногда вместо налогов действуют запреты: так, в Аргентине и Турции нетрадиционные виды табачной продукции запрещены, а в Саудовской Аравии нет акцизов на алкоголь, потому что до недавнего времени он вообще был вне закона. И все же за последние несколько лет ситуация значительно улучшилась, ведь раньше при определении размеров акцизов о здоровье задумывались редко. Однако скоординировать ставки налога с тем вредом, который причиняют подакцизные вещества, можно значительно лучше.
Трансграничное сотрудничество
Чтобы извлечь из налогов, привязанных к вреду для здоровья, максимум пользы, страны должны сотрудничать с учетом региональной рыночной динамики. Если в соседних странах акцизы резко отличаются, потребители могут начать ездить за более дешевым товаром через границу, что ударит как по эффективности мер для охраны здоровья, так и по бюджетным доходам.
Например, когда в 2004 году Финляндия существенно снизила акцизы на алкоголь, в некоторых городах, расположенных вблизи шведской границы, продажи спиртных напитков подскочили на 150 процентов. В Норвегии, тоже известной высокими акцизами на алкоголь, недавно провели исследование на основе данных по отдельным магазинам и с учетом закрытия границ во время пандемии COVID-19: оно показало такие же серьезные скачки продаж в приграничных районах. По оценкам, объем алкоголя, за которым жители ЕС специально ездят в приграничные области соседних стран, составляет 1,4 млрд литров в год, что приводит к ежегодной потере примерно 4 млрд евро акцизных поступлений.
Эта проблема характерна не только для густонаселенной Европы с ее открытыми границами. Так, из-за очень низких налогов на табак Парагвай стал центром распространения сигарет по соседним странам с более высокими акцизами. На эту дешевую продукцию приходится около 20 процентов рынка сигарет в Бразилии, что ежегодно обходится этой стране примерно в 400 млн долларов упущенных доходов.
Если такие трансграничные покупки запрещены законом, то, разумеется, может помочь ужесточение контроля. Но в конечном счете предотвратить выхолащивание налоговых режимов, соотнесенных с риском для здоровья, может только более тесное сотрудничество между странами и более полное взаимопонимание по вопросу классификации появляющихся на рынке новых видов продукции.
Дальнейшие действия
Налоги — это не только бюджетный инструмент, но и действенное средство для оздоровления общества. Если привязать акцизы к относительному риску для здоровья, можно — особенно при комплексной и систематической работе — снизить бремя предотвратимых болезней и при этом не потерять устойчивый источник дохода. В то же время из-за пробелов в регулировании, нелогичности стимулирующих мер и их непоследовательности поступления в бюджет падают, а люди по-прежнему подвергаются риску, которого можно было бы избежать. Таким образом, налоговые системы должны эволюционировать с учетом меняющегося потребительского поведения и появления новой продукции.
Эта эволюция не может проходить в изоляции. Нужны общие для разных стран принципы борьбы c попытками приобретать подакцизные товары подешевле за границей и с нелегальной торговлей. Международные организации, такие как МВФ, и особенно региональные объединения, такие как ЕС и Африканский союз, могут сыграть ключевую роль в выстраивании механизмов, которые позволили бы согласовать размер акцизов с уровнем вреда и подтолкнуть инновационную деятельность в сторону менее опасной продукции. Подобные меры будут способствовать укреплению как здоровья граждан, так и бюджетной устойчивости.
