En 1789, Benjamin Franklin avait eu cette phrase célèbre : « En ce monde, rien n’est certain, à part la mort et les impôts. » Et si, aujourd’hui, les impôts pouvaient retarder la mort ? C’est une des raisons pour lesquelles les produits mauvais pour la santé, comme l’alcool, le tabac et le sucre, sont frappés de droits d’accise.
Ces taxes sont un bon moyen d’accroître les recettes fiscales intérieures essentielles à un pays, tout en encourageant une meilleure hygiène de vie, en particulier dans les pays à faible revenu où les aides budgétaires se tarissent. Inciter les gens à réduire leur consommation de tabac et d’alcool aide aussi à réduire les dépenses publiques de santé.
En réalité, ces impôts sur le « péché » ou le « comportement » existent depuis des millénaires. La bière était déjà visée dans l’Égypte ancienne, dès 2400 avant Jésus-Christ. Ces taxes perdurent notamment parce qu’elles sont relativement simples à collecter. Depuis quelques années, cependant, de nouveaux défis sont apparus avec l’arrivée sur le marché d’une multitude de nouveaux produits, comme les cigarettes électroniques, les sachets de nicotine et les bières légères. Pour protéger la santé, les autorités doivent suivre de près ces évolutions et adapter leurs systèmes d’imposition souvent incomplets, une tâche facilitée par le croisement des données fiscales et sanitaires.
Quand les budgets sont serrés, les droits d’accise, notamment sur le tabac, l’alcool et le sucre, se révèlent être une source fiable et politiquement acceptable de recettes publiques, rapportant en moyenne environ 2 % du PIB dans les pays avancés comme dans les pays en développement. Devenus plus courants dans les pays en développement, ils sont en revanche en recul depuis quelque temps dans les pays avancés et les pays émergents, essentiellement en raison de l’érosion des recettes due à l’inflation et aux modifications des habitudes de consommation. Les taxes sur le tabac sont celles qui rapportent le plus, suivies par les taxes sur l’alcool. Celles qui visent les boissons sucrées restent encore assez rares et produisent généralement des recettes plus modestes.
Comment les pouvoirs publics peuvent-ils optimiser à la fois les rentrées fiscales correspondantes et les avantages sur le plan de la santé ? Il ne suffira pas de relever le niveau des taxes : tôt ou tard, les consommateurs de tabac et d’alcool, plutôt que de se sevrer, se reporteront sur d’autres produits non taxés ou illicites. Une meilleure compréhension des risques sanitaires et de la façon dont les consommateurs et les producteurs réagissent à ce type de fiscalité peut guider les pouvoirs publics. Il faut pour cela un cadre global reposant sur trois principes : prise en compte de tous les produits nocifs, adéquation entre les taux de taxe et les dangers pour la santé et mise en place d’une coopération internationale pour limiter la fraude et la contrebande.
La plupart des pays imposent des droits d’accise sur certains comportements à risque, mais les exemples de « gruyères fiscaux » sont légion. Dans la Région administrative spéciale de Hong Kong, par exemple, le vin n’est soumis à aucune fiscalité, tandis que les spiritueux sont taxés à plus de 100 %. À Sao Tomé-et-Principe, le vin de palme, l’une des boissons les plus consommées de ce pays africain, est exempté de taxe, contrairement à toutes les autres boissons alcoolisées. En Éthiopie, les feuilles de khat, un stimulant récréatif populaire qui provoque des problèmes buccodentaires et cardiovasculaires et des troubles mentaux demeure épargné, alors que de lourdes taxes frappent l’alcool et le tabac. Combler ces failles pourrait améliorer les recettes fiscales et la santé publique.
Toutefois, les autorités doivent réfléchir plus largement aux moyens de modifier les comportements à risque. Dans l’idéal, le niveau des taxes devrait être proportionnel à la nocivité des produits, tout en préservant le niveau global des recettes.
La difficulté réside dans la définition de cette nocivité, tant directement pour les consommateurs qu’indirectement pour les tiers (comme dans le cas du tabagisme passif ou de l’alcool au volant). Le préjudice pour la santé dépend en partie de ce qu’un produit contient — par exemple l’éthanol dans les boissons alcooliques, les sucres ajoutés dans les boissons sucrées ou les substances chimiques toxiques dans les produits du tabac — et en partie de la façon dont ces substances ou leurs composants sont administrés. Le risque dépend aussi des habitudes de consommation : quantité, fréquence et association éventuelle avec d’autres produits nocifs. Les responsables de l’élaboration des politiques ne sont pas en mesure d’observer ces comportements ou d’en tenir compte quand ils fixent le taux des taxes. L’une des méthodes envisageables consiste donc à taxer les produits en fonction de leur teneur en substances nocives et de leur mode d’administration (tabac fumé ou tabac chauffé, par exemple), sur la base de consommations moyennes.
L’idée n’est pas nouvelle. Les spiritueux, par exemple, sont depuis longtemps taxés plus lourdement que la bière ou le vin en raison d’un degré alcoolique plus élevé. Ce qui a changé, ce sont les données factuelles disponibles. Les progrès de la recherche médicale ainsi que les données plus fiables sur le lien entre les substances, les modes d’administration et les risques sanitaires font qu’il est aujourd’hui plus simple d’établir un lien systématique et cohérent entre la fiscalité et le préjudice pour la santé.
De nombreux pays taxent déjà les boissons selon leur teneur en sucre ou en alcool par litre afin de mieux prendre en compte les risques sanitaires des nouveaux produits arrivant sur le marché. Cette stratégie est conforme aux grandes tendances sociétales, avec des habitudes de consommation qui évoluent dans de nombreux pays avancés : quand les baby-boomers commandent des cocktails, leurs enfants, ceux de la génération Z, optent de plus en plus souvent pour la version sans alcool.
Dans le cadre d’une stratégie à long terme, la fiscalité liée à la nocivité des produits encourage également les fournisseurs à modifier leur offre. La bière sans alcool, par exemple, représente déjà 9 % environ des ventes des brasseurs allemands, et la recherche–développement se concentre sur la production de ces variétés de bière et l’élargissement de la gamme. Quand un secteur sait dans quel sens souffle le vent fiscal, il s’adapte.
Les produits contenant de la nicotine constituent un défi particulier. À mesure que les interdictions de fumer s’enracinent et que les goûts changent, des substituts à la cigarette traditionnelle (des cigarettes électroniques au tabac à chauffer en passant par les sachets de nicotine) sont proposés à ceux qui n’arrivent pas arrêter. Heureusement, un grand nombre de ces nouveaux produits, qui restent toutefois nocifs, diminuent l’exposition des consommateurs aux substances toxiques (voir le graphique 1). Il paraît donc logique de leur appliquer un taux de taxe plus faible, quitte à le rectifier en fonction des résultats de la recherche et de l’évolution des besoins en matière de recettes.
La Nouvelle-Zélande fournit un bon exemple de la façon dont la fiscalité peut aider à faire reculer le tabagisme. Dans les quinze dernières années, les gouvernements successifs ont relevé d’au moins 10 % par an les droits d’accise sur les produits du tabac à fumer, dans le cadre d’une stratégie délibérée visant à creuser l’écart fiscal avec les produits de substitution, moins toxiques. Au total, la proportion de fumeurs a chuté de 18 % en 2012 à 8 % en 2024, tandis que la consommation de ciga-rettes électroniques, moins nocives, a augmenté, passant de près de 0 à 14 % au cours de la même période. Le lien de causali-té est difficile à établir, mais il semble plausible que les écarts de prix croissants entre les produits aient contribué à ce chan-gement. Les recettes fiscales ont augmenté jusqu’en 2020 et légèrement diminué ensuite.
L’UE encourage ses membres à opter pour une stratégie similaire. Dans la plupart des États membres, les droits d’accise varient déjà en fonction de la nature des produits (fumés ou sans fumée). La Commission européenne vient de publier un projet de directive concernant les droits d’accise sur le tabac. Le texte prévoit d’appliquer des taux minimaux sur 13 catégories de produits ; taxe de la même façon les cigarettes et le tabac en vrac ; et fixe des taux sensiblement moins élevés pour les cigarettes électroniques, les produits du tabac chauffés et les sachets de nicotine. Aucun produit contenant du tabac ou de la nicotine n’échappe à la taxation, et les taux sont fixés de manière à suivre, voire à dépasser, l’inflation.
Les taux de taxe appliqués dans de nombreux pays à faible revenu et pays émergents ont cependant des effets incitatifs pernicieux. Souvent produits sur place, les produits à fumer et les boissons néfastes pour la santé sont ainsi soumis à des droits d’accise peu élevés. En Afrique du Sud, par exemple, la taxe applicable à une unité d’alcool de bière africaine traditionnelle est à peu près cinq fois inférieure à la taxe sur les autres bières. De la même façon, en Inde, les cigarettes locales faites de tabac brut et appelées bidis sont bien moins taxées que les cigarettes à bout filtre, et les substituts sans fumée sont interdits. Ces différences de taxation induisent à tort l’idée de risques moindres pour la santé, entretiennent la consommation de produits souvent plus dangereux et détournent l’investissement vers les mauvais secteurs industriels. Malgré les raisons d’équité généralement invoquées, cette tarification est donc contre-productive du point de vue de la protection des populations à faible revenu, qui représentent souvent une part disproportionnée de la consommation de produits traditionnels.
Si l’on considère les pays du G20 et différents types de produits, le tableau de la fiscalité en fonction de la nocivité est contrasté (graphique 2). Les pays qui taxent le tabac sont très nombreux, le chiffre est un peu moins élevé pour l’alcool. et la situation est extrêmement inégale en ce qui concerne les boissons sucrées. Dans certains cas, l’interdiction remplace la taxe, comme pour les nouveaux produits du tabac en Argentine et en Türkiye ; l’Arabie saoudite ne taxe pas l’alcool, dont l’interdiction pure et simple vient seulement d’être levée. Des progrès notables ont quand même été observés ces toutes dernières années ; jusque-là, les barèmes d’imposition se fondaient rarement sur des critères de santé publique. Il reste néanmoins encore beaucoup à faire pour que les taux des taxes correspondent mieux au danger représenté par les substances qu’elles sont censées viser.
Pour tirer le meilleur parti des taxes liées aux produits nocifs pour la santé, les pays doivent conjuguer leurs efforts compte tenu de la dynamique régionale des marchés : des écarts de taxes importants de part et d’autre des frontières peuvent inciter les consommateurs à se procurer des produits moins chers à l’étranger, réduisant du même coup l’effet de cette fiscalité sur la santé et les recettes.
Ainsi, quand la Finlande a sensiblement abaissé sa taxe sur l’alcool en 2004, les ventes de spiritueux ont bondi de 150 % dans certaines villes frontalières de la Suède. Une étude récente conduite en Norvège, un autre pays où l’alcool est fortement taxé, s’est servie des données sur la fermeture des frontières et les achats dans les magasins pendant la pandémie de COVID et a identifié des effets d’achats transfrontaliers du même ordre. Selon les estimations, ce sont 1,4 milliard de litres d’alcool qui font l’objet d’achats transfrontaliers dans l’UE chaque année, ce qui représente une perte annuelle de quelque 4 milliards d’euros en droits d’accise.
Le problème ne se limite pas aux zones densément peuplées ni à l’Europe de l’espace Schengen. Les taxes très faibles qui visent le tabac au Paraguay, par exemple, en ont fait une plaque tournante des cigarettes expédiées vers les pays voisins aux taxes plus élevées : ces produits moins chers représentent aujourd’hui à peu près 20 % du marché brésilien et environ 400 millions de dollars par an de recettes perdues pour le Brésil.
Là où ces achats transfrontaliers sont illégaux, une répression plus stricte peut sûrement aider à améliorer la situation. Mais, en dernier ressort, seuls une concertation plus étroite entre les pays concernés et un consensus plus fort autour de la classification des gammes de produits en évolution constante empêcheront l’érosion des systèmes de taxes liés aux dommages pour la santé.
La fiscalité n’est pas seulement un instrument budgétaire, c’est un levier puissant pour construire des sociétés en meilleure santé. Lier les droits d’accise aux risques relatifs pour la santé peut faire reculer des maladies évitables tout en assurant des recettes stables, surtout si ces droits sont appliqués partout et de manière cohérente. À l’inverse, les lacunes, les incitations inappropriées et les approches dispersées aboutissent à des pertes de recettes et une exposition continue de la population à des dommages évitables. Les systèmes d’imposition doivent donc évoluer avec les habitudes de consommation et l’offre de produits.
Ces évolutions ne peuvent pas être le fait de pays isolés : il faut définir des principes à l’échelle internationale qui détermineront comment limiter les arbitrages transfrontaliers et le commerce illicite. Des institutions mondiales comme le FMI, mais surtout des entités régionales comme l’UE et l’Union africaine, jouent un rôle essentiel pour promouvoir des cadres permettant de fixer des taxes en fonction de critères sanitaires et de soutenir l’innovation en faveur de produits plus sains. Des avancées de ce type amélioreront la santé publique et la résilience budgétaire.
MARIUS VAN OORDTest spécialiste des politiques fiscales et ancien maître de conférences à l’African Tax Institute de l’Université de Pretoria.
CHRISTOPH B. ROSENBERG est économiste et il a été directeur adjoint du département de la communication du FMI.
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