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Discurso: Movilización de ingresos y tributación internacional: Elementos clave de las economías del siglo XXI

22 de febrero de 2016

Buenos días — Sabah Al-Khair

Señores ministros y gobernadores, gracias por honrarnos con su presencia. Me complace enormemente dirigirme a tan distinguida audiencia.

Estimado Ministro Al-Tayer: Le agradezco su generosa hospitalidad y amable presentación, y expreso también mi agradecimiento al Dr. Al-Hamidy, por aunar esfuerzos con nuestra institución para organizar el Foro Fiscal Árabe.

Este encuentro tiene lugar en un momento crucial no solo para la región sino para muchos otros países en los cuales los problemas fiscales ocupan hoy un lugar prioritario en sus agendas de políticas.

O, para ser más precisos, son los impuestos los que han pasado a tener un lugar destacado en la agenda de muchos países. Si uno se pregunta por qué este tema ha adquirido tanta importancia, permítanme asegurarles que esto no es nada nuevo en la historia de la humanidad.

Hace ya 260 años, el gran filósofo y economista Adam Smith observó:
“Poco más se necesita, para llevar a una nación a su máximo grado de opulencia … que la paz, pocos impuestos y una tolerable administración de justicia”.
Es notable que señalara a los impuestos junto con la paz y la justicia como elementos clave de una sociedad exitosa. Esta perspectiva ahora es más importante que nunca.

Hoy quisiera traer a Adam Smith a nuestra era moderna y hablar sobre dos elementos de la tributación en las economías exitosas del siglo XXI.

El primero es la capacidad de los países de generar abundantes ingresos públicos. Esto, desde luego, es la savia de los Estados modernos. Es lo que permite que los gobiernos puedan proveer bienes públicos que apuntalen un crecimiento sólido y duradero.
El policía de barrio, el enfermero que atiende a un paciente, la maestra que inspira a las mentes jóvenes, el científico que realiza una investigación de avanzada: estas son tan solo algunas de las personas que no podrían hacer su trabajo sin ingresos públicos fiables.
Todos sabemos que, en este mismo momento, en muchos países hay una necesidad imperiosa de generar ingresos públicos en mayor cantidad y más fiables, aunque no necesariamente por el mismo motivo.

Por ejemplo, los países exportadores de petróleo se están adaptando a una nueva realidad de precios bajos de las materias primas. Las economías en desarrollo necesitan generar más ingresos de origen interno para alcanzar los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible. Y algunas economías avanzadas, en especial en Europa, necesitan mayores ingresos fiscales para afianzar su recuperación económica y la estabilidad financiera.

El segundo elemento para una economía exitosa del siglo XXI es la tributación internacional. Se trata de un medio esencial mediante el cual los gobiernos movilizan sus ingresos públicos en una economía globalizada.

Los titulares recientes sobre Google, Starbucks, o Ikea han puesto de manifiesto que un sistema tributario internacional debe estar al servicio de todos. Necesitamos un sistema que disuada el traslado artificial de utilidades y activos a jurisdicciones de baja tributación. Y necesitamos un sistema que desincentive una competencia fiscal sumamente agresiva entre países.

En otras palabras, necesitamos un sistema tributario en el cual el ciudadano común esté convencido de que las empresas multinacionales y las personas acaudaladas están aportando una parte razonable al erario público para el bien común.

Al referirme a estas dos perspectivas sobre la tributación, quisiera también aprovechar la oportunidad para destacar la función que desempeña el FMI para ayudar a los países a lograr un financiamiento público óptimo, que sea fiable, equitativo y eficiente.

1. Movilización de ingresos públicos

Comencemos entonces con el primer elemento de las economías exitosas del siglo XXI: la movilización de ingresos, tema que está en la mente de tantas autoridades, en especial en Oriente Medio y África del Norte.

Un mayor nivel de ingresos públicos crearía el tan necesario margen de maniobra fiscal y permitiría incrementar el gasto en todos aquellos factores que dinamizan el crecimiento potencial a mediano plazo, como la infraestructura, la salud y la educación. Por otra parte, contar con fuentes de ingresos más fiables contribuiría a evitar la volatilidad en el gasto público y las políticas fiscales procíclicas.

Países exportadores de petróleo

Esto reviste especial importancia para los países exportadores de petróleo que se han visto gravemente afectados por el reciente desplome de los precios del petróleo.

El año pasado, por ejemplo, en los países exportadores de petróleo de la región de Oriente Medio y Norte de África (OMNA) los ingresos públicos provenientes del petróleo se redujeron en más de USD 340.000 millones en sus presupuestos, lo que equivale a un 20% de su PIB combinado¹.

Además de la caída de los precios del petróleo equivalente a alrededor de dos tercios con respecto a su máximo reciente, los factores por el lado de la oferta y la demanda apuntan a que los precios probablemente permanezcan en niveles bajos por un largo período. Debido a la magnitud y a la posible persistencia de este shock externo, todos los exportadores de petróleo tendrán que realizar ajustes, reduciendo el gasto público y aumentando los ingresos públicos.

Desde luego, las necesidades de ajuste varían según el país. A modo de ejemplo, gracias a sus políticas prudentes, la mayoría de los países miembros del Consejo de Cooperación del Golfo (CCG) están hoy en condiciones de implementar un ajuste gradual a lo largo de varios años y limitar así el impacto en el crecimiento.

También cabe recordar que las economías del CCG han realizado grandes ajustes fiscales en el pasado, y estoy convencida de que podrán volver a hacerlo.

Al mismo tiempo, estas economías necesitan fortalecer sus marcos fiscales y reformular sus sistemas tributarios, reduciendo la enorme dependencia que tienen de los ingresos del petróleo y dando impulso a fuentes de ingresos no provenientes de hidrocarburos.

Esto contribuiría a impulsar el crecimiento y la creación de empleo y, al mismo tiempo, ayudaría a mantener la sostenibilidad de la deuda y fortalecería la capacidad de resistencia. Asimismo, ofrece una singular oportunidad para diseñar sistemas tributarios que hagan hincapié en la equidad, la simplicidad y la eficiencia.

¿Cómo pueden los países del CCG lograr este cometido?

• Para comenzar, es preciso instaurar un sistema simple que inicialmente se centre en el IVA; lo ideal sería un IVA regional armonizado. Incluso con una tasa baja de un solo dígito, dicho impuesto podría generar ingresos públicos de hasta un 2% del PIB.
• A esto hay que sumarle una mayor prioridad a los impuestos sobre la renta de las sociedades, así como a los impuestos inmobiliarios y los impuestos selectivos al consumo.
• Y continuar invirtiendo en fortalecer la capacidad de las administraciones tributarias, lo que a la larga podría permitir la introducción de impuestos sobre la renta de las personas físicas.

Ya se observan avances en muchos países. En Kuwait, por ejemplo, el FMI ha brindado asistencia en el estudio y el diseño de impuestos de base imponible amplia, como el IVA y el impuesto a las utilidades de las empresas.

Esta labor ha propiciado un diálogo nacional sobre por qué y cómo Kuwait debería diversificar sus fuentes de ingresos públicos. Quienes defienden la reforma sostienen, con razón, que esta permitiría al país una mejor gestión de los riesgos fiscales asociados con la volatilidad de los precios del petróleo.

Países importadores de petróleo de ingreso mediano y países de bajo ingreso

Del mismo modo, muchos importadores de petróleo de ingreso mediano también enfrentan grandes desafíos en cuanto a la movilización de ingresos y el diseño de sistemas tributarios más equitativos.

Los países importadores de petróleo de la región de OMNA, por ejemplo, en promedio generan ingresos tributarios del orden del 13% del PIB no petrolero, comparado con un 17% en otras economías emergentes y en desarrollo².

A todas luces, existe margen para aumentar la recaudación, también en este caso ampliando la base imponible, aplicando un impuesto sobre la renta de las personas físicas más progresivo, y eliminando regímenes de privilegio en el impuesto sobre la renta de las sociedades.

Un buen ejemplo es Túnez, donde en los últimos 30 años algunas empresas exportadoras se beneficiaron de un tratamiento sumamente favorable y de pocas regulaciones. Se estima que el costo total de los incentivos fiscales para estas empresas privilegiadas ascendía a alrededor de 2% del PIB en 2012³.

Desde entonces, el gobierno de Túnez ha recortado a la mitad el diferencial del impuesto entre estas empresas y las empresas con menos privilegios. Una nueva reducción de este diferencial impositivo mantendría la competitividad de Túnez, al tiempo que crearía un sistema más equitativo y eficiente.

¿Y los países de bajo ingreso?

En estas economías, urge contar con un espacio fiscal adicional que permita una mayor inversión en capital humano y en infraestructura.

Según nuevas investigaciones del FMI, cuando la relación impuesto/PIB alcanza el 12¾ %, el PIB real per cápita aumenta considerablemente⁴. Los países deben, por lo tanto, procurar permanecer holgadamente por encima de este umbral, por ejemplo, por encima del 15%. En aproximadamente la mitad de todos los países en desarrollo, la presión impositiva es inferior al 15% del PIB, mientras que en las economías emergentes y en las economías avanzadas es de 18% y 26%, respectivamente⁵.

Por ese motivo, resulta imperioso movilizar ingresos internos en aquellos países que se proponen alcanzar los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible. Para ello, es preciso instaurar sistemas tributarios simples, justos y de base amplia.

Lógicamente, también es preciso que —una vez que haya aumentado la recaudación— los ingresos públicos se gasten de manera eficiente y eficaz para promover un crecimiento inclusivo. Es esencial que la gestión financiera pública y las instituciones fiscales sean sólidas.

Estos son ámbitos en los que el FMI brinda a diario considerable asistencia técnica y fortalecimiento de las capacidades.

2. Tributación internacional

Pasemos ahora a la tributación internacional: otro elemento fundamental de las economías exitosas del siglo XXI.

Como ya señalé, los impuestos son la herramienta que permite a los gobiernos movilizar los ingresos públicos. Pero estas iniciativas vitales pueden verse socavadas por una competencia fiscal sumamente agresiva entre países. Esta estrategia de empobrecer al vecino perjudica a todos.

Como es sabido, la evasión y la elusión fiscal no es un tema solo de los titulares de prensa últimamente, sino que también ocupa un lugar prioritario en la agenda mundial de políticas. Esto obedece a la frustración en muchos países en un momento de mayores presiones fiscales y un crecimiento mundial moderado. También obedece al enojo de muchos ciudadanos comunes en todo el mundo por la creciente desigualdad de los ingresos y la riqueza.

De hecho, es ampliamente reconocido que demasiadas multinacionales e individuos acaudalados se aprovechan de un sistema de imposición internacional anticuado que ya no responde a las necesidades de la economía mundial moderna.

Permítanme ser clara en este punto: se ha avanzado mucho en los últimos años. Un buen ejemplo de ello es el intercambio automático de información sobre contribuyentes entre los gobiernos. Esta nueva norma mundial dificultará a las personas acaudaladas eludir impuestos sobre la renta o sobre el patrimonio mediante el traslado de activos a jurisdicciones extraterritoriales.

Estas jurisdicciones de baja tributación son ahora tema de un debate cada vez más intenso sobre la excesiva desigualdad del ingreso y la riqueza. Según una estimación, alrededor del 30% de la riqueza financiera de África está fuera del continente, y se estima que los porcentajes son aun mayores en algunos importantes países productores de petróleo⁶.

El proyecto BEPS

En el ámbito de las empresas también hemos observado grandes avances. En este sentido, quisiera destacar el reciente acuerdo del G-20 en torno a las medidas para impedir la “erosión de las bases tributarias y la transferencia de beneficios”. Este proyecto, impulsado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y conocido como BEPS, por sus siglas en inglés, es un paso importante en la dirección correcta, porque busca impedir que las empresas multinacionales trasladen sus utilidades a jurisdicciones de baja imposición.

La OCDE estima que las pérdidas de ingresos públicos a raíz de este tipo de elusión fiscal han ascendido hasta USD 240.000 millones al año, o un 10% de la recaudación mundial por el impuesto sobre la renta de las sociedades.

En otras palabras, el proyecto BEPS es una buena noticia para los países que buscan proteger sus bases tributarias nacionales y una mala noticia para las estrategias de elusión del impuesto sobre la renta de las sociedades.

No obstante, aún hay mucho trabajo por delante, tanto en lo que se refiere al contenido como al ámbito de aplicación.

En materia de contenido, es evidente que las normas BEPS están concebidas para funcionar dentro de la arquitectura tradicional de la tributación internacional. Este sistema fue desarrollado hace casi un siglo para un mundo en el que el comercio transfronterizo era mucho menos importante y en el que las transacciones eran casi en su totalidad de bienes físicos. Los grandes desafíos de hoy en día son los impuestos sobre el comercio de servicios y la transferencia transfronteriza de la propiedad intelectual.

Esta transición de la economía global habrá de continuar, y cabe esperar que los servicios y la propiedad intelectual aporten más valor agregado que los campos y las fábricas. Es por ello que necesitamos un sistema de tributación internacional que sea realmente idóneo para el siglo XXI.

También necesitamos un sistema que funcione para todas las economías. Por ejemplo, se ha realizado un importante esfuerzo para incluir a las economías en desarrollo en los debates de los que surgieron las normas BEPS. Pero estas medidas no satisfacen enteramente las necesidades específicas de estos países.

Las ventajas de frenar la elusión fiscal podrían ser considerables: según estimaciones del personal técnico del FMI, la pérdida de ingresos tributarios en las economías en desarrollo equivalen a un 1,3% de su PIB, en comparación con un 1% en las economías avanzadas⁷.

Un tema de especial preocupación para las economías en desarrollo es la transferencia extraterritorial indirecta de participaciones en determinados activos; estoy pensando por ejemplo en las licencias de telecomunicaciones y de minería. En algunos casos, esta práctica ha sido la causante de pérdidas de ingresos públicos por cientos de millones de dólares. Esto puede asestar un duro golpe a los países de bajo ingreso cuyas finanzas públicas posiblemente ya sean frágiles.

El FMI tiene una responsabilidad especial en este sentido por contar con miembros de todo el mundo y por nuestra capacidad para ofrecer asistencia técnica de primera categoría y capacitación a escala mundial.

Nuestro objetivo clave es ayudar a formular respuestas a todos estos problemas tributarios que sean pertinentes y apropiadas para nuestros países miembros de bajo ingreso. Y no lo hacemos solos, sino en estrecha cooperación con nuestros socios internacionales: el Banco Mundial, los bancos regionales de desarrollo y las Naciones Unidas.

3. La función del FMI

Permítanme ahondar un poco en la función que cumple el FMI en la búsqueda de financiamiento equitativo y fiable; es la historia poco conocida, de muchos pequeños logros, alcanzados paso a paso.

Se basa en la singular experiencia que hemos acumulado al trabajar con nuestros países miembros durante más de 70 años. Esto nos permite cubrir todo el espectro de problemas fiscales, mediante investigaciones, asesoramiento en materia de políticas y asistencia técnica directa y capacitación. Es así como podemos atender las necesidades específicas de nuestros 188 países miembros.

La mayor parte de nuestra asistencia técnica está dirigida a países miembros de ingreso bajo y mediano. Por ejemplo:

• Trabajamos con los ministerios de Hacienda en temas de política de gasto público y gestión financiera pública, de modo que se presten servicios públicos de alta calidad con transparencia y eficacia en función de los costos.
• Asistimos a los países miembros a establecer reglas fiscales, reforzar la gestión de la deuda pública y administrar la riqueza de recursos naturales.
• Y todos los años ayudamos a más de 100 países a mejorar la movilización de ingresos internos, mediante análisis y asistencia práctica en materia de política y administración tributaria.

En los últimos cinco años, nuestra asistencia técnica a escala mundial en materia de movilización de ingresos ha aumentado en más del doble, y tenemos previsto ampliar aún más esta labor al dar respuesta a una fuerte demanda de nuestros países miembros.
En este ámbito particular de la asistencia técnica, el éxito a menudo depende de una combinación de voluntad política y compromiso a largo plazo.

Es por esto que el FMI ha cultivado relaciones profundas y duraderas con muchos de nuestros países miembros de ingreso bajo y mediano, y me complace decir que estos esfuerzos han contribuido a generar resultados tangibles. Comparto con ustedes tan solo unos pocos ejemplos:

• En Kosovo, el FMI contribuyó a armonizar la administración tributaria del país con normas internacionalmente reconocidas, entre las que se incluyen la presentación electrónica de las declaraciones de impuestos. Gracias a estas medidas, Kosovo pudo aumentar su recaudación tributaria en un 8% en 2013.
• En Perú, el FMI ha brindado apoyo al gobierno por varios años para la adopción de una administración tributaria moderna y la mejora de la recaudación de ingresos públicos, en especial el IVA. Estas reformas contribuyeron a incrementar la relación impuesto/PIB de 15½% en 2010 a 16½% en 2014.
• En Senegal, la asistencia técnica del FMI contribuyó a aumentar significativamente el número de contribuyentes del IVA y propició un fuerte incremento de la recaudación en el segmento de empresas medianas. Senegal ha usado estos nuevos recursos para dinamizar el crecimiento y reducir la pobreza.

Estos son tan solo algunos ejemplos de países donde la asistencia técnica ha ayudado cambiar las circunstancias.

Tanto la movilización de ingresos internos como la tributación internacional ocuparán un lugar prominente en nuestros informes del Artículo IV en los próximos años. Esto significa que lo que aprendamos durante las tareas de asistencia técnica lo incorporaremos en nuestro trabajo de supervisión de países, lo cual a su vez hará más eficaz nuestra asistencia técnica.

Este proceso de aprendizaje mutuo está en acción en este mismo momento, precisamente aquí en el Foro Fiscal Árabe. Para todos nosotros, esta es una oportunidad única para escuchar, aprender y participar en un diálogo regional sobre problemas apremiantes en materia de ingresos fiscales y política tributaria.

Conclusión

Antes de pasar a los debates, permítanme concluir con una nueva cita de Adam Smith, quien escribió en La riqueza de las naciones:

“La economía política…propone dos objetos distintivos: en primer lugar, generar abundantes ingresos o medios de subsistencia para las personas... y en segundo lugar, dotar al Estado o bien común con ingresos suficientes para los servicios públicos”.

Mi mensaje principal el día de hoy es el siguiente: para crear economías exitosas del siglo XXI es preciso contar con ingresos públicos abundantes y un sistema tributario internacional que esté al servicio de todos. Estos ingredientes son esenciales para el crecimiento, la equidad y el desarrollo.

Propician un terreno fértil en el que puedan prosperar las naciones. Y nosotros, en el FMI, estamos prontos para cumplir la tarea que nos corresponde en beneficio de nuestros miembros.

¡Shukran!

¹ Estimación del FMI.

² FMI, Documento de análisis del personal técnico sobre tributación equitativa en Oriente Medio y Norte de África (Staff Discussion Note: Fair Taxation in the Middle East and North Africa).

³ Estimación del Banco Mundial.

⁴ Estudio inédito del FMI.

⁵ Monitor Fiscal del FMI. Las relaciones impuesto/PIB no incluyen las contribuciones a la seguridad social.

⁶ Libro de Gabriel Zucman: The Hidden Wealth of Nations.

⁷ FMI, documento de trabajo sobre erosión de la base tributaria, traslado de utilidades y países en desarrollo (Working Paper: Base Erosion, Profit Shifting and Developing Countries) (mayo de 2015).