9 de octubre de 2013
Dado que la consolidación fiscal sigue siendo uno de los temas principales de la agenda de política en las economías avanzadas, y lo es cada vez más en los países de mercados emergentes, la cuestión de si los sistemas tributarios pueden contribuir al proceso de ajuste y cómo hacerlo adquiere nueva urgencia.
MONITOR FISCAL
Los ajustes presupuestarios realizados en los últimos les han permitido a las economías avanzadas reducir los déficit presupuestarios en 4 puntos porcentuales, en promedio, para 2013, a la mitad del nivel observado en el momento más grave de la crisis, con la notable excepción de Japón, según se señala en la última edición del Monitor Fiscal del FMI.
Según el informe, publicado por el FMI en abril y octubre de cada año para hacer un seguimiento del gasto público, la deuda pública y los déficits en todo el mundo, la deuda pública de la mayoría de las economías avanzadas se estabilizará en 2013–14.
La deuda pública de las economías avanzadas, que se mantiene, en promedio, en un nivel de aproximadamente 110% del PIB, sigue estando 35 puntos porcentuales por encima del nivel de 2007, y para reducirla aún se requieren esfuerzos considerables. Aunque la mayoría de los países con altos niveles de deuda ya han realizado casi las dos terceras partes del ajuste necesario para encauzar sus coeficientes de endeudamiento en una firme trayectoria descendente, la experiencia histórica parece indicar que el principal desafío será mantener esta orientación fiscal durante un período prolongado, hasta que los coeficientes de endeudamiento lleguen a niveles más adecuados.
“Dado que consideramos que este proceso será prolongado, es particularmente importante calibrar la composición del ajuste fiscal a fin de reforzar las perspectivas de crecimiento a largo plazo y preservar la cohesión social”, señaló Martine Guerguil, Subdirectora del Departamento de Finanzas Públicas del FMI. “Esto nos ayudará no solo a lograr esta meta con mayor rapidez sino también a reducir el riesgo relacionado con la fatiga del ajuste y de que se produzca un cambio de orientación de las políticas”.
Además, en el informe se señala que la elevada deuda pública, el entorno mundial incierto, las débiles perspectivas de crecimiento y la falta de planes de ajuste a mediano plazo bien especificados en las economías de importancia sistémica, como Japón y Estados Unidos, complican esta tarea. Si bien las perspectivas de crecimiento mundial han mejorado en general, las miradas se han vuelto ahora hacia Estados Unidos donde ha comenzado una confrontación por el presupuesto. En un reciente discurso pronunciado en Washington, D.C., la Directora Gerente del FMI, Christine Lagarde, advirtió que la actual incertidumbre política en Estados Unidos acerca del presupuesto y el tope de la deuda no ayuda al país en sus esfuerzos para hacer frente a otros desafíos fiscales, como la reforma del gasto en programas de prestaciones y una base de ingresos fiscales relativamente baja. “El cierre del gobierno es algo de por sí perjudicial, pero la imposibilidad de elevar el tope de la deuda sería algo mucho peor, algo que podría perjudicar gravemente no solo la economía de Estados Unidos sino la economía de mundo entero”, advirtió Lagarde. “Por ello es crucial para nuestra misión resolver la situación lo antes posible”.
Surgen vulnerabilidades en los mercados emergentes
Al mismo tiempo, las vulnerabilidades fiscales se están incrementando en las economías de mercados emergentes. Cuando comenzó la crisis, estas economías se encontraban en una situación fiscal mucho más sólida que las economías avanzadas. Muchas de ellas utilizaron el espacio fiscal ganado con tanto esfuerzo para respaldar la demanda interna y mitigar el impacto de la desaceleración mundial. Sin embargo, las débiles perspectivas de crecimiento y el aumento de los costos de endeudamiento están ejerciendo presión sobre los presupuestos de estas economías.
No todas las economías de mercados emergentes se enfrentan al mismo desafío. Los países con elevados (y a menudo crecientes) niveles de deuda y de déficit deberán avanzar en la consolidación requerida con mayor urgencia. Pero todas llas economías emergentes que han visto cómo se reducía o desaparecía su espacio fiscal deberían comenzar a recomponer sus márgenes de maniobra fiscal.
Las vulnerabilidades fiscales también son un motivo de preocupación en los países de bajo ingreso debido a las posibles disminuciones de los precios de las materias primas y la ayuda. Los gobiernos de muchos de estos países deberán identificar otras fuentes de ingresos fiscales y mejorar la eficiencia del gasto, entre otras formas, mediante la reforma de los subsidios a la energía.
Reconsiderar los impuestos
En la segunda parte del Monitor Fiscal se examina cómo han funcionado los sistemas tributarios en todo el mundo, los desafíos y perspectivas de cara al futuro, y qué nos indican los recientes estudios acerca de todas estas cuestiones.
Según el informe del FMI, las medidas tributarias adoptadas desde el comienzo de la crisis financiera mundial no pueden clasificarse en la categoría de alta calidad. “Los criterios de conveniencia han ocupado el primer plano, y las autoridades con mucha frecuencia han transgredido los principios bien establecidos de que deberían ampliarse las bases antes de elevar las tasas”, señaló Michael Keen, Subdirector del Departamento de Finanzas Públicas del FMI. “Tampoco se han aprovechado las oportunidades de utilizar los impuestos para abordar las externalidades y reducir las distorsiones”.
Se han logrado algunos avances en el ámbito de la tributación del sector financiero, dado que varios países han aplicado gravámenes a los bancos como los propuestos por el FMI. Sin embargo, apenas ha comenzado la transición hacia la adopción de un sistema de determinación de precios del carbón, medida que el FMI sigue considerando esencial para abordar el problema del cambio climático. Y las economías emergentes y en desarrollo siguen dependiendo de los cuantiosos ingresos extraordinarios derivados de las materias primas para ampliar el gasto público aunque estas fuentes han resultado ser inestables. Por lo tanto, si bien el margen para recaudar mayores ingresos fiscales varía ampliamente de un país a país, el informe concluye que casi todos los países podrían y deberían mejorar la administración tributaria. También recomienda identificar primero y luego cerrar las brechas en la formulación de las políticas y la implementación práctica, y sugiere que los gobiernos se centren en mayor medida en los impuestos más favorables al crecimiento.
También se está evaluando la equidad de los sistemas tributarios, como lo demuestra el renovado énfasis en los complejos mecanismos tributarios que utilizan las multinacionales para reducir el pago de impuestos. A nivel más general, los sistemas tributarios se han vuelto menos progresivos, y la desigualdad se ha incrementado en las últimas décadas. El Monitor Fiscal examina los datos que muestran cómo los ciudadanos muy ricos responden a un aumento de las tasas impositivas, y concluye que en muchos casos podrían recaudarse más ingresos fiscales elevando las tasas tributarias más altas. Con respecto a los impuestos a la riqueza, la evidencia sugiere que la recaudación potencial es muy elevada, pero la experiencia anterior muestra que para que este potencial se concretice sería necesario oponerse firmemente a los tratamientos especiales. Una conclusión más clara del informe es que los impuestos sobre la propiedad siguen estando infrautilizados en muchos países, cuando a menudo pueden ser más favorables al crecimiento, y más progresivos, que otros gravámenes.
La mayoría de las reformas tributarias duraderas se implementan en tiempos de bonanza económica, cuando pueden utilizarse ingresos fiscales extraordinariamente elevados para compensar a los perdedores de la reforma. Dado el lento crecimiento experimentado en los últimos tiempos, los gobiernos deben mantener un equilibrio difícil. La transparencia, sumada a un amplio proceso de consultas y a una comunicación eficaz, puede ayudar a lograr el respaldo político necesario. Pero para movilizar ingresos fiscales adicionales los contribuyentes deben confiar en que el dinero se utilizará adecuadamente, lo que requiere implementar reformas eficaces para aumentar la eficiencia de gasto.
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