L’Irlande et l’Union européenne — Une détermination et un destin partagés

Par Christine Lagarde,
Directrice générale, Fonds monétaire international,
Dublin Castle, Dublin, 8 mars 2013


Bonjour. Dia daoibh a chairde! C’est pour moi un grand plaisir de me trouver ici, dans ce pays fier et remarquable, dans cette belle ville, riche de sa culture, dans ces lieux vénérables, témoins du passage de l’histoire à travers les siècles.

Tout d’abord, je tiens à remercier le Premier Ministre, le Vice-Premier Ministre, les Ministres Noonan, Howlin, Burton, Fitzgerald et Creighton, le Gouverneur Patrick Honohan et tous ceux qui ont contribué à l’organisation de ces événements et réunions. Je remercie tout particulièrement le Ministre Noonan pour ses aimables remarques liminaires.

Permettez-moi aussi de remercier l’Institute for International and European Affairs — en particulier son président, Brendan Halligan, et son Directeur général, Dáithí O’Ceallaigh — d’être nos hôtes aujourd’hui. Je remercie aussi de leur présence les ambassadeurs et les représentants d’entreprises, de syndicats, d’organisations de la société civile et des milieux universitaires.

L’Irlande a toujours dépassé les attentes dans le monde, tant sur la scène culturelle que dans les laboratoires scientifiques et technologiques et sur les terrains de sport — comme l’équipe de France risque fort de le découvrir demain! Elle a toujours su rebondir et se réinventer — et faire preuve d’une grande humanité. Combien de fois, face à des forces accablantes, s’est elle relevée, plus forte et plus confiante que jamais.

Il n’en va pas autrement aujourd’hui. Comme l’a déclaré le Premier Ministre Enda Kenny, le peuple irlandais a subi les épreuves de la crise économique avec « un courage et une patience remarquables et une dignité tranquille ».

Je pense pour ma part que cela témoigne de l’endurance du peuple irlandais, dont le caractère allie force intérieure et détermination, forgées par des liens ancestraux de confiance et de solidarité. Un tempérament «férocement tenace»,  selon la grande romancière irlandaise Edna O’Brien.

C’est donc à point nommé que l’Irlande vient de prendre la présidence de l’Union européenne à ce moment historique. Elle a choisi de la placer sous un triple mot d’ordre : «stabilité, croissance et emploi». C’est exactement le bon cap, et c’est ce dont je souhaite parler aujourd’hui.

Plus précisément, je suis convaincue que pour restaurer «la stabilité, la croissance et l’emploi» — tant en Irlande que dans le reste de l’Union européenne —, il faut une volonté partagée de réaliser un dessein partagé. J’y vois trois dimensions, que je souhaite aborder tout à tour :

1. La dimension irlandaise — ce que doit faire l’Irlande pour restaurer «stabilité, croissance et emploi».

2. La dimension européenne à court terme — comment soutenir la reprise économique.

3. La dimension européenne à moyen terme — comment construire une zone euro plus solide.

1. La dimension irlandaise

Commençons par l’Irlande. Vous ne connaissez que trop bien l’histoire de la gloire puis de la chute du miracle économique irlandais, ou comment le bien réel «tigre celtique » a vite cédé le pas à un faux «tigre fantôme» : une bulle créée par l’aubaine du crédit débridé, l’escalade de la dette privée, la montée en flèche des prix de l’immobilier et l’érosion de la compétitivité. Des excès, bien peu de contrôle.

L’Irlande a connu le plus brutal des atterrissages. En à peine trois ans, la production réelle a baissé de 8 %. L’emploi, lui, a chuté de 15 % depuis 2008. Les prix des logements ont été divisés par deux. Le système bancaire s’est effondré, laissant le contribuable payer les pots cassés, une facture équivalant à 40 % du PIB. Outre que les recettes ont plongé, la dette publique a augmenté de 100 % du PIB en tout juste cinq ans.

Voyons ce qui a été fait face à la crise et ce qu’il reste à faire.

Réaction à la crise

On peut qualifier d’un mot la réaction à la crise : tenace. La détermination du peuple irlandais s’est exprimée de trois manières : prise en charge, réalisme et solidarité.

Prise en charge, d’abord : d’emblée, nous avons constaté une ferme volonté politique de mettre en œuvre les mesures qui s’imposaient. Le gouvernement — l’actuel et le précédent — a pris les choses en mains et sa détermination à surmonter la crise n’a jamais faibli.

Le rôle du FMI, en l’occurrence, était d’apporter son aide — et c’est ce que nous faisons, en parallèle avec l’Union européenne et la BCE. Nous œuvrons ensemble à ouvrir la voie et nous sommes prêts à fournir le carburant pour démarrer le moteur, mais c’est le gouvernement irlandais qui doit rester au volant.

Alors quelle sorte d’aide apportons-nous? Nous offrons des conseils, basés sur 70 ans d’expérience dans 188 pays. Nous offrons notre aide financière — nous prêtons alors que d’autres se dérobent, pour atténuer la souffrance pendant les temps difficiles et aider à construire un avenir meilleur.

Réalisme, ensuite : le peuple irlandais avait conscience des errements passés. Tous les citoyens se sont unis dans l’intérêt national, ont avalé l’amère pilule et ont accepté les choix difficiles.

Et voyez ce qui a été accompli ces dernières années !

Le gouvernement a entrepris une réforme en profondeur du système bancaire. Le plan de réforme reposait sur trois piliers : désendettement, recapitalisation et réorganisation. En d’autres termes, éliminer les mauvaises graisses, raffermir les assises financières grâce à un apport de capitaux et agir de façon responsable au service de l’économie réelle.

Les progrès ont été impressionnants. Le secteur bancaire hypertrophié a subi une cure d’amincissement et la recapitalisation a bien progressé — 24 milliards d’euros ont été injectés dans les banques pour les remettre sur pied. Et la somme à la charge du contribuable a été limitée à 17 milliards d’euros en mobilisant l’investissement privé et en faisant supporter une partie du fardeau par les détenteurs de dettes subordonnées.

Je me dois aussi de signaler que la rigueur et la transparence des tests de résistance sous-tendant le processus de recapitalisation ont servi de modèle à ceux qui ont suivi.

Le gouvernement a aussi fait de grands progrès sur le front budgétaire. Au pire de la crise, il a pris des mesures de réduction du déficit équivalant à 12 % du PIB, avec la perspective de coupes supplémentaires représentant encore 5 % du PIB au cours des deux années suivantes. Il a fallu prendre des décisions difficiles touchant les salaires, les services sociaux et les impôts. Tout récemment, le gouvernement a négocié avec les dirigeants syndicaux de la fonction publique un accord permettant des économies de 1 milliard d’euros par an d’ici à 2015.

Solidarité, enfin. Le gouvernement a pris ces décisions en maintenant la cohésion sociale, en préservant les services publics cruciaux et en protégeant les plus vulnérables de la noyade. Grâce à quoi l’Irlande a pu éviter une forte hausse de la précarité.

Cela tient, à mon sens, à la tradition du partenariat social ancrée dans le cœur des Irlandais. Le Président Michael D. Higgins l’a expliqué on ne peut mieux, parlant d’«un peuple qui comprend la signification profonde du proverbe ní neart go cur le chéile — notre bien commun fait notre force — tel est le fondement de notre solidarité sociale. »

Ce qu’il reste à faire

Embrayons sur l’avenir — ce qu’il reste à accomplir.

Les efforts de l’Irlande commencent à payer, je l’ai déjà dit. La croissance est de retour — nous attendons une progression de 1 % cette année. Et si c’est là un taux encore faible et une avancée modeste par rapport aux deux années précédentes, c’est mieux que ce qui attend la plupart des pays de l’Union européenne. Et surtout, l’Irlande est revenue sur le marché obligataire en 2012, dans des conditions qui continuent à s’améliorer cette année.

Alors, contrairement à ce que peut déclarer Peig Sayers, l’économie irlandaise n’a pas «un pied dans la tombe et l’autre sur le bord! »

Cependant, s’il est vrai que l’Irlande commence à apercevoir les premiers signes de réussite, elle doit encore en cueillir les fruits. Les gens sont criblés de dettes — l’endettement des ménages correspond à 208 % du revenu disponible et 15 % des emprunts hypothécaires sont en arriérés. La dette publique équivaut à environ 120 % du PIB. Les banques accusent des pertes, et près d’une créance sur quatre est improductive. Enfin, le chômage est encore écrasant, à un taux de plus de 14 %, et du double chez les jeunes.

Il y a donc pour l’avenir trois objectifs prioritaires : résorber l’endettement privé, assurer l’efficacité et l’efficience des services publics, et faire baisser le chômage.

Endettement privé : l’essentiel ici est de résoudre cas par cas chaque dossier, pour les ménages comme pour les entreprises, de trouver un moyen de s’en sortir pour ceux qui ne peuvent pas payer. Il est particulièrement vital pour les petites et moyennes entreprises de pouvoir obtenir les fonds dont elles ont besoin pour se développer et embaucher — après tout, ce secteur fournit 72 % des emplois en Irlande.

Fondamentalement, il faut amener les banques et les emprunteurs à trouver ensemble des solutions durables au problème de l’endettement, et ne considérer les faillites et saisies que comme des expédients de dernier recours lorsqu’il n’y a pas de meilleures options.

Secteur public : l’Irlande doit s’efforcer d’assurer des services publics de qualité et de remplir ses obligations de justice sociale envers l’ensemble de ses citoyens. Mais compte tenu des réalités budgétaires, il faudra centrer l’effort sur les besoins essentiels, c’est-à-dire les services publics les plus importants : santé, éducation et protection sociale.

Ce faisant, l’Irlande devra s’efforcer de maintenir la cohésion sociale en partageant équitablement les charges et en protégeant les plus démunis. C’est une des raisons qui motivent notre appui à la taxe foncière annoncée, qui est une manière progressive de réduire le déficit des finances publiques.

Chômage : il importe que le gouvernement s’attaque d’urgence au fléau du chômage à long terme. Les chiffres sont parlants : 60 % des chômeurs sont sans emploi depuis plus d’un an, et 30 % depuis plus de deux ans. C’est un problème crucial sur le plan économique : les travailleurs qui restent longtemps sans emploi ont tendance à perdre leurs qualifications.

Il importe donc de redoubler d’efforts pour aider ces femmes et ces hommes à trouver du travail. Bien entendu, la reprise de la croissance est la condition sine qua non pour que l’emploi renaisse. À court terme, il peut être utile d’accélérer les projets d’investissement public-privé — en partie financés par la BEI. Il faut aussi redynamiser les services d’aide à l’emploi, qui doivent privilégier les bonnes incitations et les bonnes compétences pour les bons emplois. À l’instar de nos partenaires européens, nous avons encouragé le gouvernement à redéployer du personnel bien qualifié dans ce domaine essentiel.

Il ne faut jamais oublier que la stabilité et la croissance sont toutes deux en définitive au service de l’emploi — et des citoyens.

C’est sur ces trois points que se jouera la destinée de l’Irlande.

2. La dimension européenne à court terme — comment soutenir la reprise économique

Bien entendu, l’économie irlandaise ne fonctionne pas dans le vide : elle est profondément imbriquée dans l’Union européenne, et particulièrement dans la zone euro. Explorons donc maintenant la dimension européenne.

Les Irlandais ont pris le parti de vivre l’aventure européenne, ce qui leur a été bénéfique. Ils ont choisi d’épouser la cause plus large de l’Europe, de vivre cette grande expérience de l’intégration et du rassemblement des peuples — plaçant les intérêts communs au-dessus des différends mesquins et œuvrant à la réalisation, au fil des siècles, de la grande vision d’une paix permanente et d’une prospérité partagée.

Car la destinée de l’Europe est aussi celle de l’Irlande. Le Premier Ministre l’a rappelé de façon éloquente en déclarant que «nous vivons le mieux et le plus intensément sous la protection, et jamais dans l’ombre, de l’autre».

Alors, voyons ce qu’il faut faire au niveau européen pour restaurer «stabilité, croissance et emploi» sur l’ensemble du continent — ce qui soutiendra puissamment les efforts de l’Irlande.

Nous avons certes fait beaucoup de chemin depuis l’été dernier et les angoisses financières se sont atténuées, dans une certaine mesure. Cela témoigne des progrès accomplis par les gouvernements européens sur plusieurs fronts — y compris la mise en place du mécanisme européen de stabilité et des opérations monétaires sur titres, ainsi que la décision commune de réduire l’endettement massif de la Grèce.

Mais cette amélioration du climat général ne se traduit pas par une augmentation des emplois et des revenus. Elle est sans doute bénéfique pour les marchés, mais pas pour le citoyen de base.

La cause profonde du problème nous est fâcheusement familière : c’est l’endettement encore élevé des ménages, des banques, des entreprises et des États. Tandis que les différents secteurs s’efforcent de se débarrasser de leur boulet, la croissance ne peut qu’être en souffrance. Et nous prévoyons effectivement que la zone euro restera en récession cette année.

Dans ces conditions, la politique macroéconomique peut soutenir la demande. C’est particulièrement important pour l’Irlande, où la reprise est tirée par les exportations — ce qui ne peut durer à moins que la demande de ses partenaires commerciaux soit suffisamment dynamique.

Qu’est-ce que cela signifie en pratique? Cela veut dire que la politique monétaire doit rester accommodante, et nous pensons que la BCE a encore un peu de marge pour abaisser ses taux.

Pour l’avenir, les opérations monétaires sur titres peuvent améliorer l’efficacité de la politique monétaire et soutenir le redressement des finances publiques en réduisant les coûts de financement des pays soumis à de fortes contraintes par les marchés. Nous pensons aussi que, dès lors que les pays sous programme sont sur la bonne voie, il faut leur apporter un soutien pour leur permettre de retrouver accès aux marchés et d’être moins tributaires des aides officielles.

Sur le plan budgétaire, les choses ne sont pas si simples. Étant donné le niveau de la dette publique, c’est vers le bas qu’il faut tendre et non vers le haut. Mais tout est affaire de tempo. Un ajustement mesuré et progressif permettra en général de mener de front le rééquilibrage des comptes et le soutien de la reprise économique.

Un ajustement «mesuré et progressif» demande aussi l’élaboration de plans à moyen terme crédibles de réformes durables, auxquels il faut se tenir — au lieu de s’obnubiler sur les objectifs de déficits et de monter au créneau à la moindre chute des recettes fiscales ou hausse des dépenses publiques, uniquement imputable au ralentissement de la croissance.

Je pense que le système budgétaire actuel de l’Europe a suffisamment de souplesse intrinsèque pour assurer le bon rythme d’ajustement.

S’agissant de la demande, il faut se souvenir qu’elle est déséquilibrée en Europe — beaucoup plus ferme au Nord qu’au Sud. Cela tient pour une large part à des problèmes de compétitivité relative. Pour rétablir l’équilibre, il faut faire baisser l’inflation et la progression des salaires au Sud, mais peut-être aussi permettre un peu plus d’inflation et de hausses salariales dans des pays qui en ont les moyens. Cela fait aussi partie de la solidarité paneuropéenne.

Autre impératif : il importe de veiller à ce que la stimulation de la demande ait pour effet d’alimenter une croissance soutenue. Il faut à cet effet des réformes pour doper la capacité de l’offre. Le FMI a réalisé des études intéressantes sur ce sujet. Nous sommes arrivés à la conclusion que de vastes réformes des marchés des produits et du travail ainsi que des systèmes de retraites dans l’ensemble de l’Europe pourraient permettre une hausse de la production de 4½ % en cinq ans.

Mais, là encore, la coopération est essentielle, car un bon quart du gain de production provient des efforts déployés d’un commun accord par tous les pays à la fois.

3. La dimension européenne à moyen terme — comment construire une zone euro plus solide

Tournons-nous maintenant vers le moyen terme et le troisième thème que je souhaite aborder — comment construire une zone euro plus solide capable de soutenir efficacement ses pays membres dans les années à venir.

À bien des égards, la crise économique européenne est attribuable à une intégration incomplète. La zone euro était un club très resserré, mais pas une communauté solide; elle était unie par des relations fraternelles, mais pas familiales; c’était un ensemble de parties qui fonctionnait bien, mais pas un tout harmonieux.

Nous avions un marché unique et une politique monétaire unique, mais un contrôle bancaire diffus et peu d’intégration budgétaire.

Tout cela est en train de changer. La zone euro est désormais sur la voie d’une intégration plus approfondie. Nous avons une occasion unique de mettre de côté les intérêts nationaux et de toucher au but.

Cela me rappelle un passage d’un poème de Seamus Heaney, Prix Nobel de littérature : «Mais une fois dans notre vie, la lame de fond tant attendue de la justice peut déferler et faire rimer espoir avec histoire… Il faut croire à une autre rive, qu’il est possible d’atteindre depuis ces bords. »

Cette rive, nous pouvons certainement l’atteindre aujourd’hui. Je songe surtout à l’union bancaire et à la décision commune d’établir un mécanisme de contrôle unique pour superviser les banques de la zone euro.

Dans un système fragmenté, le destin des banques est lié à celui des États souverains et vice-versa. La chute de l’un entraîne celle de l’autre. Vous avez vu, en Irlande, comment la faillite des banques a déstabilisé l’État, enclenchant une boucle mortelle État/banque/économie dont tous ont souffert.

Une union bancaire qui fonctionne bien brise ce lien et renforce la stabilité. Elle met fin à la fragmentation et donne plus de réalité à l’union monétaire. Elle fait obstacle à la concentration des risques. Elle stoppe la fuite de l’épargne. Et elle permet à la politique monétaire de mieux fonctionner.

C’est une affaire de solidarité. Dans une union bancaire, les banques en difficultés sont la responsabilité de tous et pas d’un seul. Vous le constatez en Irlande. Oui, les banques irlandaises avaient trop emprunté et étaient mal supervisées, mais il n’est pas moins vrai que les banques européennes leur ont trop prêté. Ce sont les deux faces d’une même pièce et il faut que les responsabilités soient partagées — à commencer par un contrôle commun.

Il importe donc de mettre en œuvre le mécanisme de contrôle unique centré à la BCE. Il faut clairement définir ses attributions, ses pouvoirs et son devoir de rendre compte. Et il faut qu’il dispose des ressources nécessaires pour faire son travail.

Mais une autorité de contrôle unique ne saurait suffire. Il faut lui adjoindre un organisme unique habilité à restructurer ou à fermer les banques qui font problème dans de brefs délais et au moindre coût — ce qui suppose un partage des charges avec le secteur privé. Il faut aussi créer un dispositif de sécurité commun, par exemple un fonds commun de garantie des dépôts, pour affermir la confiance. Et il faut également des relais logistiques communs pour régler les problèmes systémiques transfrontaliers.

Si tous les éléments de ce système sont mis en place, on devrait parvenir à rompre enfin la relation empoisonnée entre les États souverains et les banques.

Voilà qui rendrait l’avenir plus sûr, mais il faut encore ramasser les morceaux que la crise a laissés derrière elle. Les problèmes des banques en difficultés qui ne mettent pas en danger l’ensemble du système peuvent être réglés au niveau national. Mais quid de ceux des établissements d’envergure systémique, probablement trop graves pour qu’un seul pays puisse en venir à bout? En pareil cas, le mécanisme européen de stabilité pourrait jouer un rôle important. Il permettrait de répartir la charge entre les pays membres — lorsque la charge est lourde, il vaut mieux être dix-sept que seul à la supporter.

Cet argument vaut particulièrement pour l’Irlande. La recapitalisation directe des banques irlandaises viables peut alléger la dette publique — moyennant l’échange d’une partie des créances envers l’Europe contre des parts du capital — et mettre l’État à l’abri d’une nouvelle hémorragie financière si la situation économique venait à s’aggraver. Cela permettra aussi à l’État et aux banques d’emprunter sur les marchés à des conditions plus favorables.

J’ai parlé de la prévention et du partage des risques financiers. Au bout du compte, une intégration approfondie conduira à une union économique et monétaire plus solide, plus sûre et plus efficace, qui devra aussi inclure une union budgétaire durable et solide. Et c’est certainement dans l’intérêt de tous.

Conclusion

Permettez-moi de vous livrer quelques conclusions. La force de l’Irlande a toujours résidé dans son ouverture au reste du monde. Dès l’aube de son histoire, cette petite nation a su se distinguer.

Alors que l’Europe sombrait dans l’obscurantisme, ce sont des moines irlandais tels que Saint Colomban qui ont entretenu la flamme du savoir.

Aux temps de la révolution industrielle, c’est le génie créatif des Irlandais qui a présidé à la construction des routes, des chemins de fer, des laboratoires et des gratte-ciel dans les contrées lointaines.

Et après une période d’isolement, des visionnaires comme T.K. Whitaker ont été les pionniers de la grande réouverture sur le monde, l’Irlande se forgeant une nouvelle destinée au sein de l’Europe unifiée.

Les Irlandais ont toujours été visionnaires. Ils n’ont jamais craint de faire des rêves de grandeur. C’est William Butler Yeats qui disait : «J’ai déroulé mes rêves à tes pieds; marche d’un pied léger, car tu marches sur mes rêves.»

En quelques décennies, le rêve d’une nation dynamique, prospère et confiante est devenu réalité. Et aujourd’hui, malgré de sérieux revers, ce rêve est encore très vivace.

Mais Yeats disait aussi : «du fond des rêves naissent les responsabilités». Et ces responsabilités sont à la fois celles de l’Irlande et de l’Europe. Elles sont unies par une détermination et un destin partagés.

Je vous remercie — go raibh míle maith agaibh!



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