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Tunisie -- Conclusions préliminaires de la mission de consultation au titre de l'article iv pour l'année 2004
le 20 juillet 2004
le 20 juillet 2004
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1. La mission annuelle de consultation au titre de l'Article IV des statuts du Fonds monétaire international qui s'est déroulée à Tunis depuis le 16 juin 2004 tient à remercier les autorités — en particulier Son Excellence Monsieur le Gouverneur de la Banque Centrale de Tunisie (BCT) — pour leur entière disponibilité et leur accueil chaleureux. Les discussions ont bénéficié du professionnalisme des services de la BCT, du Ministère des Finances et du Ministère du Développement et de la Coopération Internationale.
I. Introduction
2. La mission juge que l'économie tunisienne se porte bien. Grâce à la poursuite de politiques macroéconomiques prudentes, le ralentissement de la croissance mondiale et les difficultés du secteur touristique n'ont pas pu perturber les équilibres macroéconomiques. La bonne récolte agricole a aussi contribué à cette résistance. La reprise de l'économie mondiale — y compris en Europe — est encourageante pour le maintien de la croissance à court terme.
3. Dans les années à venir, la Tunisie ne devrait pas se contenter de maintenir les taux de croissance jusque là observés. En effet, alors que la performance économique tunisienne est l'une des meilleures dans la région du Moyen-Orient et de l'Afrique du Nord, l'écart de revenu par tête d'habitant par rapport aux pays émergents de l'OCDE (Mexique, Pologne) ne s'est pas rétréci pendant la dernière décennie. La Tunisie a tous les atouts pour atteindre un palier de croissance plus élevé de manière à se rapprocher des revenus de ces pays.
4. Pour obtenir ce rapprochement, il va falloir réussir le processus de transformation de l'économie tunisienne dans le contexte d'une ouverture croissante sur l'extérieur. Cette transformation s'avère davantage nécessaire au vu de l'expiration imminente de l'accord multifibres qui pourrait ralentir les exportations des produits textiles. La mission identifie deux priorités complémentaires en matière de politiques économiques : • Poursuivre les réformes structurelles avec un nouvel élan. L'objectif serait d'améliorer la productivité qui constitue le vrai moteur de la croissance économique, et d'établir un climat où le secteur privé pourrait mieux identifier et exploiter de nouveaux créneaux. • Renforcer les politiques macroéconomiques pour accompagner les réformes structurelles. L'économie tunisienne aura besoin du concours de l'épargne extérieure pour financer les investissements. Les autorités tunisiennes sont bien conscientes de cette nécessité et comptent, à cette fin, ouvrir graduellement le compte capital. Dans cette perspective, et afin d'éviter de donner des garanties implicites de taux de change aux investisseurs et maintenir une certaine indépendance de la politique monétaire, le dinar devra flotter. La flexibilité du dinar sera aussi un facteur important pour préserver la compétitivité surtout que les gains de productivité des réformes structurelles pourraient prendre du temps à se matérialiser. Un taux de change flexible nécessitera à son tour une consolidation budgétaire et une politique monétaire assurant le maintien de la stabilité des prix. II. Les perspectives economiques à court terme 5. La reprise de l'économie tunisienne se confirme en 2004, tirée par une forte production agricole, le retour à un niveau normal du secteur touristique, et une performance favorable des exportations hors énergie. La croissance devrait ainsi dépasser 5½%. Le déficit du compte courant de la balance des paiements est projeté à 2½% du PIB, ce qui correspond à une amélioration de près de ½ point de pourcentage du PIB par rapport à 2003. Ceci, conjugué à d'importantes recettes de privatisation, permettra de réduire la dette extérieure de 1½ points de pourcentage du PIB (à 65%) tout en maintenant un niveau de réserves couvrant trois mois d'importations de biens et services. Bien que le taux d'inflation ait commencé à augmenter en 2003, il semble provenir des ajustements de prix administrés et de la hausse des prix de certains produits alimentaires non liée à des pressions de demande. A. Politique budgétaire 6. La faible élasticité des recettes fiscales par rapport au niveau de l'activité économique n'a pas permis une consolidation budgétaire en 2003. La pression fiscale a baissé de 21,5% en 2002 à 20,6% en 2003.1 Ceci est dû au fait que la croissance a été tirée par l'agriculture et les exportations, secteurs peu taxés. Par ailleurs, les recettes douanières ont continué leur baisse en pourcentage du PIB. Une hausse des recettes (en pourcentage du PIB) n'est pas attendue à court terme, en dépit d'importantes mesures prises pour élargir l'assiette et améliorer le recouvrement de la TVA, et augmenter les droits de consommation. Par conséquent, la vitesse à laquelle la dette publique (61% du PIB à fin 2003) pourrait être réduite à moyen terme risque d'en souffrir. Dans l'immédiat, le maintien des recettes totales (hors dons et recettes de privatisation) au niveau prévu par la loi de finance 2004 ne sera assuré que par un transfert des bénéfices de l'office national des télécommunications (ONT) nettement plus élevé que prévu. Du côté des dépenses, les autorités ont mitigé l'impact de la hausse du cours de pétrole sur les subventions en ajustant les prix à la pompe début 2004. Néanmoins, si le cours actuel persiste, et en l'absence d'autres ajustements des prix à la pompe, des subventions additionnelles d'environ 0.2% du PIB pourraient s'avérer nécessaires. Dans ce contexte, et tenant compte des prêts rétrocédés non budgétisés projetés à 0,2% du PIB, le déficit du gouvernement central (hors dons et recettes de privatisation) se situera autour de 2,8% du PIB en 2004, un niveau proche de l'objectif de la loi de finance. B. Politique monétaire et de change 7. L'année 2003 a été caractérisée par une croissance des agrégats monétaires plus faible que celle du PIB nominal. Cette réduction de la demande de monnaie a résulté de deux principaux facteurs. D'une part, la baisse des taux d'intérêt de la BCT dans le contexte d'une inflation maîtrisée s'est traduite par une hausse de la pente de la courbe des rendements et a poussé les agents économiques à investir dans les titres d'état à moyen et long terme. D'autre part, le trésor a arrêté ses émissions à court terme pour allonger la maturité de sa dette. Malgré la baisse de la demande de monnaie, les banques commerciales ont pu accompagner la reprise de l'activité économique assurant une bonne progression des crédits à l'économie. La BCT a poursuivi sa politique monétaire prudente en gérant la liquidité du système bancaire à court terme à son taux directeur. Dans ce contexte, le taux d'inflation est demeuré sous contrôle malgré la hausse des prix des produits alimentaires. 8. Pour l'année 2004, l'actualisation des projections des agrégats monétaires laisse envisager une progression de la masse monétaire M3 de 9,3%. Cette accélération de la masse monétaire reflète l'accommodation de la hausse des prix des produits alimentaires depuis la deuxième moitié de 2003 qui devrait se résorber. Le taux d'inflation moyen devrait ainsi reprendre une tendance baissière de son niveau de 3,8% à fin Avril à 3,5% pour l'année. Dans ce contexte, la politique monétaire de la BCT devrait demeurer inchangée au taux directeur en vigueur. Néanmoins, la BCT devrait rester vigilante et se tenir prête à réagir au cas où l'inflation persisterait. 9. La plus grande flexibilité apportée dans la gestion de la politique de change, ainsi que l'appréciation de l'euro sur les marchés internationaux se sont traduites par une dépréciation du dinar en terme effectif réel. Cette flexibilité a permis d'améliorer la compétitivité de la Tunisie contribuant ainsi au renforcement de la position extérieure. 10. La mission recommande aux autorités de poursuivre cette politique et de la complémenter par des mesures visant à approfondir le marché des changes dans la perspective d'une flexibilisation accrue du régime de change. La réduction de l'obligation de cession de devises de 50% à 30% a été un pas important dans ce sens, et son élimination devrait permettre au marché interbancaire de se développer davantage. La mission encourage la BCT à surmonter rapidement les obstacles d'ordres technique et juridique à l'élimination de l'obligation de nivellement afin de responsabiliser davantage les banques dans la gestion de leurs devises. Par ailleurs, un des objectifs de ces mesures de libéralisation du marché des changes étant de donner un rôle plus important aux forces du marché dans la détermination du taux de change, la BCT pourrait ne plus afficher de cours « bid/ask spread » sur les devises. Comme il avait été noté lors de la mission intérimaire, une telle mesure n'empêcherait pas la BCT d'intervenir sur le marché pour poursuivre sa politique de change. C. Conditions du système bancaire 11. Les indicateurs financiers du système bancaire ont continué à se détériorer en 2003. Les actifs classés se sont accrus et le taux de provisionnement s'est réduit, bien qu'en partie dû à des radiations et transferts de créances à des sociétés de recouvrement. Le ratio de couverture du risque du système a aussi baissé, et trois banques ne satisfont pas le ratio minimum. Ces développements témoignent de la conjoncture difficile qu'ont connue certains secteurs tel que le tourisme, mais aussi des pressions de compétitivité que la Tunisie affronte dans le cadre d'une ouverture croissante. Ceci rend encore plus urgente la nécessité de renforcer davantage la supervision bancaire et la position financière des banques afin que ces dernières puissent faire face à des chocs éventuels. 12. La mission félicite les autorités pour les mesures récemment prises pour renforcer la supervision bancaire, en particulier, l'interdiction de distribution de dividendes par les banques qui affichent un besoin de provisionnement. Cette mesure devrait être complémentée par un recours moins important aux garanties dans la politique de provisionnement afin de renforcer davantage la culture du crédit au sein des banques. Le poids des créances improductives non provisionnées avait été estimé lors du PESF entre 100 et 200 points de base sur la marge bancaire. Ce poids augmente le coût d'intermédiation pour les banques faibles, les met dans une position de concurrence défavorable, et peut les inciter à octroyer des crédits plus risqués qui pourraient aggraver leur position financière. En outre, cette fragilité pourrait constituer une contrainte à la poursuite de la réforme du cadre de la politique monétaire qui va nécessiter une plus grande flexibilité des taux d'intérêts. 13. Dès lors, l'autorité de supervision devrait user de son pouvoir d'exiger une augmentation de capital aux banques sous capitalisées et/ou affichant des insuffisances de provisions et permettre ainsi de responsabiliser les actionnaires des banques face à la nécessité d'assainir le système bancaire. Par ailleurs, on devrait évoluer dans le sens des recommandations du programme d'évaluation du système financier (PESF) de 2001 visant une plus grande autonomie de la BCT allant et un désengagement de l'état du secteur financier. 14. La mission félicite les autorités pour l'entrée en vigueur de la loi sur la consolidation et la mise en place d'une structure de surveillance de la stabilité du système financier. Ces mesures permettront une vision plus globale des risques au sein du secteur bancaire ainsi qu'au niveau du système financier dans son ensemble. La mission encourage les autorités à poursuivre le travail qui est en train d'être effectué pour surmonter les obstacles d'ordre juridiques à une coopération accrue des organes de supervision du système financier. Le FMI se tient prêt à fournir toute assistance technique qui serait nécessaire dans ce domaine. III. Les perspectives economiques à moyen terme 15. Dans les années à venir, la Tunisie devra renforcer les fondements d'une croissance plue élevée et durable. Des taux de croissance soutenus de plus de 6% seront nécessaires pour réduire le chômage. De plus, un taux de croissance du PIB par tête d'habitant de 2-4% plus élevé que celui de la Pologne ou du Mexique (en termes de parité du pouvoir d'achat) permettrait à la Tunisie de rattraper ces pays dans une décennie. Pour obtenir ce rapprochement, il va falloir transformer l'économie tunisienne dans le contexte d'une ouverture croissante. Cette transformation devient plus nécessaire en vue du démantèlement de l'accord multifibres et de la disparition graduelle des réserves de pétrole qui risquent de mettre sous pression la position extérieure. 16. Ce défi met en relief l'importance d'accélérer les réformes structurelles pour améliorer la productivité et la performance exportatrice du pays, afin de réduire la vulnérabilité de la position extérieure et favoriser la croissance. En parallèle, les efforts déjà entamés en matière de renforcement des politiques macroéconomiques devront se poursuivre afin d'accompagner ces réformes. A. Réformes structurelles 17. L'intégration continue avec l'Union Européenne dans le cadre de la politique du Nouveau Voisinage présente une occasion opportune pour donner une nouvelle impulsion aux efforts de réformes structurelles déjà entamées. A cet égard, la mission recommande d'intensifier les efforts pour la finalisation d'un programme ambitieux avec la Banque Mondiale, la Banque Africaine de Développement et l'Union Européenne dans le cadre du PACE IV visant à améliorer le climat des affaires. En plus de la réforme du système financier discutée ci-dessus, la mission voudrait souligner l'importance de deux chantiers de réformes structurelles : la libéralisation du commerce extérieur et la flexibilisation du marché de travail. La libéralisation du commerce extérieur 18. L'élargissement de l'Union Européenne et l'adhésion escomptée de la Tunisie à la politique du Nouveau Voisinage Européen constituent des opportunités pour créer de nouveaux marchés d'exportations. Cependant, une libéralisation multilatérale de tous les secteurs aussi bien des biens que des services demeure essentielle pour générer une croissance soutenue tant par les investissements que par l'amélioration de la productivité. 19. Pour ce faire, les efforts en matière de simplification et de réduction des tarifs douaniers multilatéraux sont encourageants et devraient être poursuivis. Vu le niveau élevé du tarif NPF moyen (32,7% pour l'ensemble des produits, 22,5% pour les produits industriels et 68% pour les produits agricoles), la mission suggère un rapprochement de ces tarifs à ceux appliqués aux produits provenant de l'Union Européenne. La mission se félicite des progrès réalisés en matière de simplification des procédures douanières par le biais de la « Tunisie Trade Net » et du nouveau système sélectif du contrôle douanier. Elle encourage aussi les autorités à réduire davantage les barrières non tarifaires à travers la simplification des contrôles techniques et la réduction des délais de dédouanement. En outre, cette dernière mesure permettra d'exploiter au maximum la proximité géographique à l'Europe. Le FMI encourage aussi l'intégration régionale et propose d'organiser prochainement un séminaire sur la facilitation du commerce pour les pays du Maghreb dans le cadre de l'Initiative Maghreb du Fonds. Une flexibilisation plus accrue du marché de travail 20. Afin de faciliter la réallocation du facteur travail face aux changements structurels de l'économie, il est important d'introduire une plus grande flexibilité dans le marché du travail. A cet égard, la mission estime que les mesures prises dans ce sens au niveau du recrutement (travail intérimaire) ont déjà eu un impact positif sur la baisse du taux de chômage. Elle félicite aussi les autorités pour leur politique active en matière de rapprochement de l'offre et de la demande d'emploi par le biais de l'Agence Nationale de l'Emploi et du Travail Indépendant (ANETI) et à travers le développement de programmes de formation permettant de faciliter l'adaptation aux changements de besoins d'emplois. 21. La mission estime cependant que les réglementations et procédures complexes relatives aux licenciements pourraient constituer un obstacle à la promotion de l'emploi permanent. Par conséquent, la mission suggère qu'une réflexion sur l'assouplissement des réglementations relatives aux licenciements soit amorcée. IV. Le renforcement des politiques macroéconomiques 22. Pour compléter l'ouverture de l'économie tunisienne, les autorités ont préparé un plan pour la libéralisation graduelle des mouvements de capitaux en étroite collaboration avec les services du Fonds. L'objectif consiste à exploiter davantage l'épargne extérieure pour financer un niveau d'investissement plus élevé. Cette libéralisation va nécessiter des changements parallèles dans la conduite des politiques budgétaire, monétaire et de change. En effet, en l'absence de restrictions sur les mouvements de capitaux, la politique monétaire ne pourra garder une certaine indépendance qu'en présence d'un régime de taux de change flottant. Par ailleurs, un taux de change flottant donnera un rôle plus important à la politique monétaire dans le maintien de la stabilité des prix qui sera son objectif prioritaire. Enfin, une baisse du poids de la dette publique, notamment en devises, par rapport au PIB est nécessaire pour réduire les vulnérabilités découlant d'une plus grande flexibilité du taux de change. A. Consolidation budgétaire 23. Malgré l'absence de problème de soutenabilité des finances publiques, il est important de réduire la dette publique en dessous de 50% du PIB, un niveau équivalent à celui d'autres pays émergents ayant une notation similaire à celle de la Tunisie. A cet effet, il faudrait maintenir le déficit budgétaire en dessous de 3% du PIB en 2005 et le réduire au cas où les recettes non fiscales continuent à dépasser les prévisions budgétaires. Des actions en profondeur sont nécessaires à la fois au niveau des recettes qu'au niveau des dépenses pour renforcer la position budgétaire à moyen terme. 24. Le manque à gagner des recettes fiscales en 2003 malgré la reprise de l'activité économique souligne l'importance d'intensifier les efforts pour rendre la fiscalité plus efficace. La tendance baissière des recettes sera accentuée par la réduction inévitable des recettes douanières suite au démantèlement tarifaire, la croissante orientation de l'économie vers les exportations, et la baisse anticipée des recettes non fiscales à moyen terme. Il serait donc souhaitable que le gouvernement prenne des mesures pour préserver ses recettes fiscales, en particulier à travers le renforcement du système de la TVA. A cet égard, l'introduction en 2003 de la TVA sur les services de télécoms constitue une mesure importante. Il serait aussi désirable de démanteler graduellement les avantages fiscaux et d'élargir l'assiette des contribuables. Le Fonds reste à la disposition des autorités pour fournir une assistance technique dans ces domaines. 25. Au niveau des dépenses, la masse salariale, à 12% du PIB, continue de peser sur les finances publiques et constitue une rigidité qui réduit la marge de man_uvre de la politique budgétaire. Il serait donc souhaitable de considérer une réforme de la fonction publique visant à réduire ce poids sur le moyen terme, tout en maintenant la qualité des services publics. De plus, les subventions à la consommation des produits de base représentent un coût annuel pour l'état d'environ ½ — 1% du PIB. La poursuite de la libéralisation des prix, en conjonction avec des transferts ciblés vers les couches les plus défavorisées de la population pourrait entraîner des économies importantes, tout en maintenant un niveau de protection sociale. La mission voudrait aussi souligner que l'introduction prévue de la gestion budgétaire par objectif est un pas important pour améliorer l'efficacité des dépenses publiques et pourrait permettre de générer des économies. B. Développement des marchés financiers et le cadre de la politique monétaire 26. Les préparatifs en vue de dynamiser la politique monétaire dans le contexte d'un ciblage de la masse monétaire au sens large sont avancés. La BCT a construit et étudie une base de données qui devrait lui permettre d'affiner les prévisions de l'évolution de la base monétaire (cible opératoire) à un horizon mensuel. Les appels d'offre de quantité de monnaie centrale à des taux multiples envisagés par la BCT sont compatibles avec la stratégie de ciblage de la base monétaire. Les taux d'intérêt qui en sortiront fourniront des signaux à la banque centrale qui pourrait sur cette base, et si nécessaire, ajuster son taux directeur sur lequel un corridor élargi des taux d'intérêt du marché monétaire serait adossé. 27. La mission souhaiterait réitérer que le ciblage de la base monétaire devra s'accompagner d'un rôle plus important du marché monétaire dans le recyclage de la liquidité. A cet égard, la nouvelle loi sur la pension livrée devrait être mise en _uvre dans les meilleurs délais pour favoriser l'approfondissement du marché interbancaire. L'approfondissement du marché monétaire en général dépendra aussi de la disponibilité de titres d'état qui sont les actifs privilégiés comme support de sécurisation des transactions dans un marché monétaire. De ce fait, le maintien d'une présence sur le marché des titres à toutes les maturités (y compris à court terme) contribuerait au développement des marchés financiers. Par ailleurs, un marché monétaire liquide sera un complément nécessaire à la libéralisation du marché des changes pour qu'il puisse jouer un rôle plus important dans la détermination du taux de change. C. Politique de change et ouverture du compte capital 28. La décision stratégique de la Tunisie d'ouvrir progressivement le compte capital de la balance des paiements comporte des avantages qui militent pour son accélération tout en s'assurant que les conditions préalables de l'ouverture sont réunies. En effet, l'état Tunisien a dû supporter un poids important dans le financement de la balance des paiements du fait de l'accès limité du secteur privé aux marchés internationaux. Cette politique, qui a réussi, a aussi généré un poids important de la dette publique en devises, ce qui constitue une vulnérabilité. La diversification des agents et sources de financement de la balance des paiements est donc une nécessité et permettra en outre de complémenter l'épargne nationale et financer une plus forte croissance. 29. Ainsi, une plus grande libéralisation des entrées de capitaux pour le secteur privé serait souhaitable. Les emprunts à moyen et long terme pour les entreprises notées ainsi que les investissements directs pourraient être libéralisés. Une plus grande ouverture du compte capital, notamment des flux à court terme, devra attendre que le secteur bancaire soit assaini. En effet, un accès à des crédits à court terme des entreprises augmenterait davantage les pressions de concurrence sur les banques en difficulté. Les avantages de l'ouverture, cependant, militent pour une accélération de la restructuration bancaire afin que la faiblesse du système bancaire ne soit un handicap à l'épanouissement du secteur des entreprises. 30. En ce qui concerne l'état, l'autorisation de la détention des titres d'Etat par les non-résidents pourrait permettre de financer la balance des paiements tout en réduisant le recours de l'état aux marchés des capitaux internationaux. Pour assurer la réussite de cette mesure, les autorités devraient renforcer davantage la gestion de la dette publique pour rendre le marché plus liquide; renforcer le cadre de la politique monétaire pour assurer la stabilité des prix et de manière indirecte une certaine stabilité du taux de change sans lesquels les investisseurs non-résidents n'investiraient qu'à court terme et potentiellement pour des motifs spéculatifs. La flexibilité du taux de change éviterait que les investisseurs ne comptent sur une garantie de taux de change en donnant une incertitude quant aux mouvements du taux de change. V. Questions Diverses 31. La mission félicite vivement les autorités pour leurs efforts en vue d'accroître la transparence de leur politique économique. En particulier, elle note avec satisfaction l'accord des autorités pour la publication des conclusions préliminaires de la mission et le rapport final de la consultation comme à l'accoutumée, et pour la tenue d'une conférence de presse par la mission. 32. Outre les domaines déjà évoqués plus haut, les services du Fonds sont prêts à apporter une assistance technique à la BCT en matière de révision des statistiques multisectorielles et de tenir une mission sur le « Rapport sur l'Observation des Normes et des Codes » statistiques afin d'améliorer davantage la qualité des statistiques tunisiennes et d'assurer leur meilleure diffusion. 33. La mission félicite les autorités pour la promulgation de la loi contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme ainsi que pour les travaux avancés dans l'élaboration des textes d'application. 34. Il a été convenu que les prochaines discussions dans le cadre des consultations au titre de l'Article IV auront lieu en mai-juin 2005. 1 Les recettes fiscales ont diminué d'un demi point de pourcentage du PIB hors agriculture en 2003.
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