Renouveler l'engagement du FMI envers les pays à faible revenu, Allocution de M. Rodrigo de Rato, Directeur général du Fonds monétaire international
le 31 juillet 2006
Discours
le 31 juillet 2006
Texte préparé pour l'intervention
1. Je vous remercie. Je souhaite remercier le Center for Global Development d'avoir bien voulu accueillir cette réunion, Liliana Rojas-Suarez d'animer les débats et Kemal Dervis, Ricardo Hausmann et Dennis de Tray d'avoir accepté de commenter mon intervention. Et je vous remercie d'être présents à cette réunion d'aujourd'hui.
2. Il y a quelques mois, j'ai établi une feuille de route pour la mise en œuvre de la stratégie à moyen terme du Fonds monétaire international. Je souhaiterais vous entretenir cet après-midi d'un volet particulier de cette stratégie : les relations du FMI avec les pays à faible revenu. Nous sommes fermement engagés aux côtés de nos pays membres à faible revenu et dans l'effort international de lutte contre la pauvreté; c'est l'une des dimensions les plus importantes de notre travail qui comporte des enjeux extrêmement élevés. La stratégie à moyen terme prévoit en effet que nous renouvelions notre engagement et que nous accroissions l'efficacité de notre aide aux pays à faible revenu en axant notre action sur ce que nous faisons le mieux et sur les tâches qui peuvent être les plus utiles. Permettez-moi pour commencer de brosser un tableau plus détaillé de la stratégie à moyen terme et de la situation actuelle des pays à faible revenu.
3. La stratégie à moyen terme repose sur le principe que le FMI a besoin de s'adapter pour aider tous ses pays membres à faire face aux défis de la mondialisation en ce 21e siècle. Elle couvre tout le champ des activités du FMI : la manière dont nous exerçons notre surveillance sur l'économie de chaque pays et de l'ensemble du monde; nos instruments de prévention et de résolution des crises dans les pays émergents et la gouvernance de notre propre institution. Les mesures proposées dans cette stratégie sont cruciales, non seulement pour les pays ayant une importance systémique et pour les pays émergents, mais aussi pour les pays à faible revenu. S'attaquer aux déséquilibres mondiaux, c'est réduire les risques de fluctuations chaotiques des taux de change, de brusques revirements des marchés financiers et de pressions protectionnistes aux effets dévastateurs. Prévenir les crises dans les pays émergents, c'est contribuer à limiter le coût des emprunts des pays à faible revenu et à soutenir la demande des produits qu'ils exportent. Et les pays à faible revenu tout comme les pays émergents manifestement sous-représentés au FMI ont raison de se soucier de la manière dont ils y sont entendus et représentés.
4. Mais un autre aspect très important de la feuille de route établie pour la stratégie à moyen terme, sur lequel je voudrais insister aujourd'hui est l'action que le FMI compte entreprendre pour renouveler et recentrer son travail spécifiquement sur les pays à faible revenu.
5. Pour tracer une route, il faut d'abord savoir où vous êtes et où vous voulez allez. Notre cap est clair et c'est la communauté internationale qui en a convenu : aider les pays à faible revenu à atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement. Ces dernières années, nous avons fait quelques progrès dans cette direction, en particulier sur le front de la lutte contre la pauvreté. Un certain nombre de pays d'Asie et d'Amérique latine sont maintenant en bonne voie pour atteindre le but en matière de pauvreté monétaire, et, bien que les progrès n'aient pas été aussi nets en Afrique subsaharienne, la situation macroéconomique s'est améliorée dans beaucoup de pays. Par exemple, le taux de croissance de l'Afrique au cours des deux dernières années n'a jamais été aussi élevé en dix ans. Le continent — mis à part le Zimbabwe — a affiché un taux moyen d'inflation de moins de 10 %, le plus bas jamais enregistré en un quart de siècle. Dans une large mesure, c'est là le fruit des efforts déployés par les pays à faible revenu eux-mêmes : par exemple, le financement bancaire inflationniste des déficits budgétaires est maintenant négligeable en Afrique subsaharienne. Mais la communauté internationale, y compris le FMI, y a apporté sa contribution. Nous avons donc fait une partie du chemin.
6. Mais il suffit de regarder les conditions dans lesquelles vivent encore une grande partie des populations des pays à faible revenu pour se rendre compte que nous sommes encore loin du but, particulièrement en Afrique subsaharienne. La triste réalité, c'est que dans cette région, la plupart des pays ne seront en mesure d'atteindre aucun des objectifs. Nous devons donc faire beaucoup plus pour eux.
7. Il y a tout juste un an, le sommet du G-8 de Gleneagles et celui des Nations Unies de Septembre consacré à la revue des objectifs du Millénium ont pris une importante initiative. Ils ont apporté leur soutien à une réduction décisive de la dette de nombreux pays à faible revenu. Ils ont aussi décidé d'accroître leur aide à bien d'autres pays. Et il a été convenu que, pour que les bienfaits de l'allègement de la dette et de l'expansion de l'aide aillent à ceux qui en ont le plus grand besoin, il faudrait que les ressources soient mieux utilisées et que la gouvernance soit améliorée. Permettez-moi maintenant de vous expliquer ce que le FMI a fait, ce qu'il fait et ce qu'il peut faire pour apporter son concours dans chacun de ces domaines.
8. Il a déjà fait une contribution importante à la réduction de la dette. À la suite du sommet de Gleneagles et celui des Nations Unies, le FMI s'est employé rapidement à effacer la totalité de ses créances sur 19 pays en développement. L'allègement de ces dettes a commencé en janvier et d'autres institutions financières internationales nous ont emboîté le pas. L'ampleur de l'allègement accordé par le FMI varie d'un pays à l'autre, mais globalement, compte tenu de l'effacement prévu des créances de l'Association internationale de développement et du Fonds africain de développement, et du fait que d'autres pays vont y devenir admissibles, la réduction de la dette au titre de l'Initiative de réduction de la dette multilatérale sera d'à peu près 50 milliards de dollars américains. Notre travail dans ce domaine n'est pas terminé, mais nous allons de l'avant.
9. Le FMI a cependant une autre tâche importante à accomplir : il lui faut veiller à ce qu'il n'y ait pas une nouvelle crise de l'endettement. Il y a fort à craindre que les bienfaits de l'allègement de la dette soient gaspillés si les pays intéressés empruntent à nouveau pour financer des dépenses qui ne promeuvent pas leur croissance et accumulent donc à la place de la dette qui a été effacée un montant élevé de nouveaux emprunts, sans doute assortis de conditions bien moins avantageuses. Il faut en effet s'attendre à ce qu'un flot de nouveaux prêteurs — certains privés, d'autres officiels — s'engouffre dans la brèche, maintenant que la dette a été résorbée. L'exemple de certains des pays de l'ex-Union soviétique, qui, au début des années 90, ne devaient rien à personne et se sont bientôt retrouvés criblés de dettes, montre à quel point les choses peuvent se dégrader rapidement. La République khirgize, par exemple n'avait quasiment pas de dette en 1992, mais à la fin de 1999, elle avait accumulé des engagements extérieurs équivalant à près de 100 % du PIB. C'est avant tout aux pays emprunteurs et aux bailleurs de fonds officiels qu'il appartient d'éviter cela, mais le FMI peut aider les uns et les autres. Nous pouvons aider les pays à comprendre les risques que fait encourir l'accumulation rapide de dettes et à élaborer des stratégies à moyen terme afin d'éviter que leur endettement ne devienne excessif. Pour ce faire, nous avons conçu, avec la Banque mondiale, un cadre de viabilité prospectif, spécialement à l'intention des pays à faible revenu, afin de les aider à prendre leurs décisions de financement. Nous sommes en outre en mesure de donner l'alerte aux créanciers officiels lorsque le niveau de la dette ou du service de la dette risque de devenir problématique. Parfois, ils n'apprécieront pas ces conseils, mais ils devraient y prendre garde et nous nous devons de les avertir.
10. Le meilleur moyen de persuader les pays d'éviter de s'endetter est de leur proposer d'autres sources de financement. Comme le disait le dramaturge irlandais George Bernard Shaw, « je ne peux pas prêcher la religion à un homme si je lis la faim dans ses yeux ». Il est donc important que la communauté internationale réponde aux besoins pressants des pays à faible revenu en mettant à leur disposition suffisamment de dons et de prêts hautement concessionnels pour leur permettre de financer leur développement sans recourir à des emprunts onéreux. Voilà qui m'amène au deuxième volet de l'accord de Gleneagles : une expansion significative de l'aide, ce que le FMI prône depuis longtemps. Nous plaidons aussi pour un accroissement des concours en faveur de tout pays à faible revenu où il est possible d'absorber ce surcroît d'aide et où il peut aider le pays à atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement. Nous insistons par ailleurs auprès des bailleurs de fonds pour qu'ils s'engagent aussi tôt que possible à fournir une assistance prévisible sur le long terme. Un support financier prévisible est essentiel pour permettre aux pays en développement de plannifer efficacement. Il faut aussi que les bailleurs de fonds déploient leur aide de manière plus efficace, en en réduisant le coût et en la cadrant sur les plans d'action nationaux pour la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement. La Déclaration de Paris énonce la marche à suivre pour rehausser l'efficacité de l'aide,et il faut qu'elle soit intégralement appliquée.
11. Le FMI plaide aussi depuis longtemps pour que l'aide soit employée à bon escient. Ce n'est pas le montant des concours qui va déterminer si l'accroissement des flux d'aide produira une amélioration de la situation économique, mais l'efficacité avec laquelle l'aide est utilisée. Cela dépend en partie des politiques macroéconomiques,et l'une des tâches qui incombent au FMI est d'aider les pays à gérer leur politique macroéconomique afin de développer au maximum leur capacité d'absorption de l'aide et de l'allègement de la dette. Il faut pour commencer évaluer de manière réaliste les flux d'aide prévisibles. Il n'est pas dans l'intérêt des pays à faible revenu de prétendre à plus qu'ils ne recevront en réalité — dans un monde où les engagements demeurent en général supérieurs aux décaissements. Et ce n'est pas rendre service à nos pays membres que de prétendre que l'expansion de l'aide ne pose pas de problèmes majeurs. Mais le FMI peut les aider en veillant à ce que le contexte macroéconomique soit sain, et à ce que des systèmes adaptés de gestion des dépenses publiques soient mis en place, afin que les afflux supplémentaires de ressources soient canalisés jusqu'à leurs cibles. Nous pouvons aussi conseiller les pays pour les aider à faire face au risque que l'expansion de l'aide nuise à leur compétitivité internationale en provoquant une appréciation de leur monnaie ou une hausse de l'inflation. Il y a des cas où une certaine appréciation en valeur réelle se justifie et d'autres où il pourrait être souhaitable de se servir des transferts de ressources pour éliminer les goulets d'étranglement afin d'améliorer la productivité et la capacité de production de l'économie. Le FMI a déjà publié un ouvrage de référence sur les défis macroéconomiques de l'expansion de l'aide et continue de travailler avec les décideurs nationaux des pays à faible revenu et les bailleurs de fonds pour y faire face.
12. Le FMI s'attache aussi à faire en sorte que les pays disposent de la marge de manœuvre budgétaire dont ils ont besoin pour développer leurs programmes sociaux, en particulier en matière de santé et d'éducation. Je tiens à dissiper tout malentendu à propos de notre position sur ce sujet. J'ai entendu à maintes reprises les craintes exprimées, notamment par des ONG, à propos des plafonds budgétaires qui limitent les dépenses sociales. Ces craintes sont infondées. Depuis de longues années, les programmes soutenus par le FMI sont centrés sur la nécessité de maintenir les dépenses de lutte contre la pauvreté, spécialement dans les secteurs de la santé et l'éducation, y compris en période de rigueur budgétaire. Nous considérons que les budgets nationaux doivent être le conduit privilégié des investissements dans le capital humain, et, en fait, nombreux sont les programmes qui prévoient un plancher en dessous duquel les dépenses sociales ne doivent pas descendre. Lorsque des dons supplémentaires sont reçus pour financer ce type de dépenses, les objectifs budgétaires des programmes soutenus par le FMI sont systématiquement ajustés de manière à permettre de canaliser ces fonds vers les projets que les donateurs veulent appuyer, dès lors que les ressources peuvent être employées à bon escient.
13. La gestion macroéconomique des flux d'aide est importante, mais les enjeux de la gestion macroéconomique au sens plus large n'ont pas disparu. L'une des tâches primordiales du FMI est d'aider les pays à y faire face, et en particulier de promouvoir la stabilité macroéconomique, qui est la condition sine qua non d'une croissance durable. La promotion de la stabilité macroéconomique est le domaine dans lequel le FMI possède l'avantage comparatif le plus manifeste. Cela vaut tant pour nos activités de prêts que pour notre rôle de conseiller écouté des gouvernements et banques centrales des pays à faible revenu. Nous nous devons donc de continuer à centrer notre action sur les politiques et les institutions qui sont cruciales pour la stabilité économique et financière — en particulier la politique budgétaire, la politique monétaire, et la politique de change. Et de plus en plus, aussi bien dans les pays à faible revenu que dans les pays industrialisés, nous devons intensifier notre travail sur les marchés financiers.
14. Il y a aussi des domaines qui ne sont peut-être pas cruciaux pour la stabilité macroéconomique, mais qui le sont pour la croissance économique. Le rôle du FMI dans ces domaines n'est pas aussi clairement défini et doit l'être de manière pragmatique, cas par cas. Le principe de base de ce pragmatisme est que l'intervention du FMI doit être proportionnelle à ses compétences. À mon avis, il est particulièrement important que le FMI soit présent dans deux domaines.
15. Le commerce, tout d'abord. Ces derniers mois, le débat sur la politique commerciale a été centré pour l'essentiel sur les négociations du cycle de Doha, à l'OMC. C'est légitime : l'expansion du commerce, favorisée par des accords multilatéraux, a été une des pierres angulaires de la croissance de l'économie mondiale pendant de nombreuses années et elle est fondamentale pour les perspectives d'avenir des pays à faible revenu. C'est pourquoi ce qui s'est produit à Genève la semaine dernière est si pénible à accepter. J'espère qu'il s'agit d'une pause, et non d'un effondrement des négociations, et que les négociateurs vont persévérer et chercher à préserver les acquis. Je pense surtout aux mesures qui intéressent tout particulièrement les pays les plus pauvres, telles que l'élimination graduelle des subventions à l'exportation — sur le coton notamment — et l'ouverture, sans contingentement et en franchise de droits de douane, des marchés des pays développés et des grands pays en développement aux exportations des pays les plus pauvres. La communauté des donateurs se doit aussi de poursuivre avec vigueur l'effort d'Aide pour le commerce.
16. Nous ne devons pas oublier non plus les bienfaits qui peuvent découler des réformes commerciales dans les pays en développement eux-mêmes. Quelle que soit l'issue des discussions multilatérales, il est dans l'intérêt des pays à faible revenu de réformer leurs régimes commerciaux. Ceux qui tirent le plus profit du haut degré de protection commerciale des pays à faible revenu sont en général les citoyens les plus fortunés de ces pays. Et ceux qui y perdent le plus sont les plus démunis, qui n'ont guère les moyens d'acheter des produits importés et qui sont les laissés pour compte de la croissance engendrée par un secteur exportateur florissant. Et, bien entendu, l'économie dans son ensemble est aussi perdante. J'invite par ailleurs tous les pays — y compris les pays à faible revenu — à la circonspection avant de s'engager dans des accords commerciaux bilatéraux et régionaux. Mais les risques de détournement de trafic, de confusion, de pressions sur des capacités institutionnelles limitées existent. .
17. Le FMI a aussi des responsabilités importantes en ce qui concerne les marchés financiers. L'un des éléments fondamentaux sur lesquels repose la stratégie à moyen terme est le constat qu'il est de plus en plus essentiel d'être à la pointe des connaissances pour comprendre les secteurs financiers, dans un monde où les mouvements de capitaux ont une dimension planétaire. Si un secteur financier n'est pas sain, la stabilité macroéconomique est gravement menacée et la gestion macroéconomique sérieusement compliquée. La politique monétaire peut être beaucoup plus efficace si les marchés financiers et de capitaux fonctionnent bien. De vastes systèmes financiers fonctionnant harmonieusement sont aussi essentiels pour la croissance économique. Dans nombre de pays à faible revenu, le secteur financier est sous-développé. Or, le développement de ce secteur peut promouvoir la croissance et réduire la pauvreté en déverrouillant le crédit pour les pauvres qui n'ont souvent pas accès au marché financier.
18. Dans ce domaine, comme dans d'autres, nous partageons le travail et les champs de compétence avec la Banque mondiale, et il est important de bien coordonner nos efforts. Paul Wolfowitz et moi-même nous attachons à faire en sorte que les relations entre nos deux institutions produisent de bons résultats, au niveau mondial comme au plan national. Nous avons établi un groupe restreint d'experts externes présidé par Pedro Malan pour nous conseiller en la matière et ils nous remettront un rapport dans les mois qui viennent. Et au niveau des pays, nous avons déjà entrepris de définir clairement le champ des responsabilités respectives de chaque institution.
19. Il importe aussi que le FMI travaille en bonne intelligence avec la communauté des bailleurs de fonds. Les relations entre ces derniers et les pays à faible revenu ont évolué ces dernières années, car les stratégies de développement pilotées par les pays ont pris de l'ascendant, et le FMI doit s'adapter à cette évolution. Notre rôle n'est pas de coordonner l'action des bailleurs de fonds, mais nous devons travailler efficacement avec tout le monde. Nous devons avoir des échanges d'informations réguliers. Les missions et les représentants résidents doivent collaborer sur le terrain avec les groupements de bailleurs de fonds — ce qui, à toutes fins pratiques, signifie que nos représentants résidents doivent être préparés à assumer des responsabilités plus larges. Et il faut que toutes les parties soient prêtes à conclure des conventions de coopération lorsque plusieurs partenaires partagent un même champ de compétences et lorsqu'aucun des partenaires apportant leur assistance à un pays à faible revenu n'est capable ou désireux de faire office de chef de file dans un domaine donné crucial pour la croissance. Dans ce dernier cas de figure, il n'est pas raisonnable de s'attendre à ce que le FMI acquière des connaissances spécialisées dans des domaines qui n'entrent pas dans le champ de notre mandat ni de nos compétences. Le FMI ne peut pas être le conseiller — ou le donneur de conditions — de dernier recours.
20. J'ai évoqué la nécessité de travailler en bonne intelligence avec les bailleurs de fonds. Mais les relations les plus importantes pour le FMI sont celles qu'il entretient avec ses pays membres. Notre objectif premier est de les servir. Nos relations avec les pays à faible revenu sont passées par des changements importants ces dernières années et les instruments que nous utilisons pour leur apporter notre soutien sont aussi en train de changer.
21. Notre assistance est maintenant plus souple et mieux adaptée aux besoins des pays. Depuis 1999, l'aide du FMI s'articule autour des Documents de stratégie de réduction de la pauvreté, qui sont véritablement le produit d'efforts pilotés par les pays. Lorsque nous assurons un concours financier — au titre de la facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance, de l'aide d'urgence post-conflit ou de la facilité de protection contre les chocs exogènes, créée en 2005 — nous recherchons l'internalisation par le pays et une conditionnalité allégée. Lorsque l'aide financière du FMI n'est pas requise ou souhaitée, nous avons l'instrument de soutien à la politique économique, lui aussi institué l'an dernier, qui donne de bons résultats au Nigeria et en Ouganda, et auquel plusieurs autres pays pourraient recourir dans un proche avenir. Aux conseils et concours financiers s'ajoute un élément important : le renforcement des capacités grâce à des actions d'assistance technique et de formation visant les politiques et institutions économiques clés. Nous procédons actuellement à un réexamen de nos activités d'assistance technique en vue de mieux l'aligner sur la demande. Pour ce faire, nous comptons notamment la localiser davantage région par région. C'est ainsi que nous avons annoncé récemment l'établissement du nouveau centre d'assistance technique régionale en Afrique — AFRITAC — pour l'Afrique centrale : ce sera le troisième centre que nous ouvrirons en Afrique, et le sixième dans le monde en développement.
22. Il y a un autre aspect des relations du FMI avec les pays à faible revenu qui requiert notre attention. Il s'agit de la question de la voix et de la représentation de ces pays. Le FMI est une institution financière et il est raisonnable que les pays qui y font une contribution financière importante aient aussi une influence importante sur ses politiques. Mais le FMI est aussi une institution mondiale et sa légitimité veut que tous les pays membres y soient représentés de manière équitable et puissent y faire entendre leur voix. À l'heure actuelle, les quotes-parts et le nombre de voix relatifs de nos pays membres ne rendent pas convenablement compte du poids économique accru de certains des plus grands pays émergents. Nous devons remédier à cette situation, mais, ce faisant, nous devons protéger la voix et la représentation des pays à faible revenu qui continuent à emprunter des ressources au FMI, mais n'ont qu'une part limitée du pouvoir de vote. Pour y parvenir, je préconise une augmentation du nombre des « voix de base » qui sont le montant minimum et égal de voix, indépendant de la taille de la quote-part, auquel chaque pays membre a droit. Je présenterai des propositions précises pour faire avancer ce dossier de la gouvernance interne d'ici à notre Assemblée annuelle de septembre à Singapour, et j'espère qu'elles recueilleront l'appui des pays membres.
23. Avant de conclure, je souhaite ajouter quelques mots à propos d'un domaine dans lequel la coopération entre le FMI, les bailleurs de fonds et les gouvernements des pays à faible revenu est particulièrement importante. Il s'agit de la gouvernance. Paul Wolfowitz a prononcé tout à l'heure un discours très réfléchi sur ce sujet et je suis tout à fait d'accord avec ses observations. La gouvernance était un élément essentiel de l'accord de Gleneagles et c'est un domaine dans lequel le FMI a un rôle limité, mais important, à jouer. Lorsque les problèmes de gouvernance sont pertinents sur le plan macroéconomique et compromettent la réussite d'un programme, nous établissons des conditions en vue de leur solution. Nous encourageons aussi la bonne gouvernance dans le cadre d'initiatives plus vastes. Par exemple, dans certains pays, nous élaborons des plans d'action visant à améliorer la transparence des systèmes de gestion des dépenses publiques. Nous supportons également l'Iinitiative de transparence dans les industries extractives et donnons à nos pays membres des conseils pour promouvoir la transparence dans l'utilisation des revenus des ressources naturelles. Ces initiatives reposent sur la conviction qu'avec plus de responsabilité et de transparence publiques, il est possible de rehausser la qualité des dépenses publiques, lutter contre la corruption de faire reculer la pauvreté.
25. Au cours de l'année écoulée, nous avons entendu de fermes déclarations de soutien aux pays à faible revenu de la part de la communauté internationale, et nous avons vu certaines de ces paroles se traduire en actes. Mais cette année, nous devons traduire en actes davantage de ces engagements. Il y faudra de la planification, autant que de la passion. Je vous ai exposé aujourd'hui la stratégie du FMI en faveur des pays à faible revenu. Nous sommes maintenant dans la phase de mise en œuvre de cette stratégie, mais cela ne veut pas dire que nous ne sommes pas ouverts aux idées nouvelles. En fait, la stratégie à moyen terme en faveur des pays à faible revenu se veut inclusive. Sa mise en œuvre demandera un effort concerté associant la Banque mondiale la communauté des bailleurs de fonds, et, d'abord et avant tout, les gouvernements, la société civile et les populations de nos pays membres à faible revenu. Et, tandis que nous nous efforcerons de cadrer et d'ordonner nos actions, nous continuerons à accueillir les conseils de chacun. Je me ferai donc un plaisir d'écouter maintenant les points de vue des panellistes et de recevoir vos questions et commentaires.
26. Je vous remnercie.
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