Un compromiso renovado del FMI para con los países de bajo ingreso, Discurso pronunciado por Rodrigo de Rato, Director Gerente del Fondo Monetario Internacional
31 de julio de 2006
Discursos
31 de julio de 2006
1. Para comenzar, desearía expresar mi agradecimiento al Center for Global Development por organizar este encuentro, a Liliana Rojas-Suárez por moderarlo, y a Kemal Dervis, Ricardo Hausmann y Dennis de Tray por aceptar la invitación a debatir las ideas que estoy por exponer. A todos ustedes, gracias por su asistencia.
2. Hace unos meses tracé una hoja de ruta que guiará la puesta en práctica de la Estrategia a Mediano Plazo del Fondo Monetario Internacional, y hoy desearía hablar de un aspecto concreto de esa estrategia: la relación del FMI con los países de bajo ingreso. El FMI está firmemente dedicado a los países miembros de bajo ingreso y a la lucha internacional contra la pobreza: este es uno de los ámbitos más importantes de nuestra labor, un ámbito en el cual hay mucho en juego. Mediante la Estrategia a Mediano Plazo, aspiramos a renovar ese compromiso y brindar una ayuda más eficaz a los países de bajo ingreso concentrándonos en las actividades que mejor hacemos y en los ámbitos donde nuestro aporte puede ser más valioso. Pero antes de entrar en detalles quisiera hablarles a nivel general de la Estrategia a Mediano Plazo y de la situación que atraviesan actualmente los países de bajo ingreso.
3. La Estrategia a Mediano Plazo parte de la premisa de que el FMI necesita adaptarse para poder ayudar a todos los países miembros a afrontar los retos de la globalización en el siglo XXI y abarca todos sus campos de acción: las modalidades de supervisión de las economías nacionales y de la economía mundial, los instrumentos de prevención y resolución de crisis en los mercados emergentes y el gobierno de la propia institución. Las medidas que la estrategia propone tienen trascendencia no solo para los mercados emergentes y los países de importancia sistémica, sino también para los países de bajo ingreso. La corrección de los desequilibrios mundiales aminorará el riesgo de que los tipos de cambio experimenten fluctuaciones caóticas, los mercados financieros sufran conmociones y surja un proteccionismo pernicioso. La prevención de crisis en los mercados emergentes ayudará a frenar el costo del crédito para los países de bajo ingreso y a sustentar la demanda de sus exportaciones. Y la voz y la representación de los países de bajo ingreso, y de los mercados emergentes claramente subrepresentados dentro del FMI, son motivo de justificada inquietud.
4. Pero otro elemento muy importante de la Estrategia a Mediano Plazo y su hoja de ruta, en el cual desearía centrarme hoy, son los planes del FMI para renovar y focalizar su labor concretamente en los países de bajo ingreso.
5. Para fijar un rumbo es necesario conocer el punto de partida y el de destino. El destino está claro para nosotros y para la comunidad internacional: ayudar a los países de bajo ingreso a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. A lo largo de estos últimos años hemos logrado avanzar, sobre todo en el alivio de la pobreza. En Asia y América Latina, varios países ya tienen a su alcance el objetivo de recortar la pobreza del ingreso, y aunque el progreso no ha sido tan marcado en África subsahariana, muchos países han logrado un desempeño macroeconómico alentador. Por ejemplo, durante los dos últimos años África ha experimentado el crecimiento más vigoroso de la última década. Excepto en el caso de Zimbabwe, la inflación del continente ha promediado menos del 10%, el nivel más bajo de los 25 últimos años. En gran medida, este es el fruto de los esfuerzos realizados por los propios países de bajo ingreso: por ejemplo, hoy la financiación bancaria inflacionaria de los déficits fiscales en África subsahariana es mínima. Pero también es fruto del empeño de la comunidad internacional y del FMI. Parte del camino ya está recorrido.
6. Pero basta con observar las condiciones en que viven aún muchos de los habitantes de los países de bajo ingreso para saber que nos queda mucho camino por delante, especialmente en África subsahariana. La cruda realidad es que la mayoría de los países de la región no se encuentran bien encarrilados para poder alcanzar ninguno de los objetivos. Así que nos toca redoblar nuestros esfuerzos.
7. En el encuentro de los países del G-8 en Gleneagles hace un año y en la Cumbre Mundial de las Naciones Unidas en septiembre la comunidad internacional reanudó su compromiso de ayudar a agilizar el progreso hacia la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Acordaron apoyar una reducción decisiva de la deuda de numerosos países de bajo ingreso. También acordaron ampliar la ayuda para muchos otros. Y convinieron en la necesidad de aprovechar mejor los recursos y fortalecer la gestión de gobierno para que quienes más lo necesitan puedan gozar de los frutos del alivio de la deuda y de la ayuda adicional. A continuación desearía referirme a lo que el FMI ha hecho, lo que está haciendo y lo que puede hacer en cada uno de esos campos.
8. El FMI ya ha efectuado un valioso aporte a la reducción de la deuda. Después de las cumbres de Gleneagles y las Naciones Unidas el FMI trabajó rápidamente para cancelar al 100% la deuda de 19 países pobres. Este alivio se hizo efectivo en enero y otras instituciones financieras internacionales han decidido hacer lo propio. Las dimensiones del alivio otorgado por el FMI varían, pero en combinación con el que prevén conceder la AIF del Banco Mundial y el Fondo Africano de Desarrollo, el alivio total ofrecido a través de la Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral será de alrededor de US$50.000 millones. Aún no hemos llegado a destino, pero seguimos avanzando.
9. Sin embargo, el FMI tiene por delante otra tarea importante: evitar nuevas crisis de deuda. Existe el grave riesgo de que los beneficios del alivio de la deuda terminen perdiéndose si los países en cuestión toman préstamos para financiar gastos que no promueven el crecimiento, reemplazando la deuda cancelada con una deuda nueva, voluminosa y posiblemente sujeta a condiciones menos favorables. Hay muchos prestamistas nuevos, tanto privados como oficiales, que probablemente se apresuren a intentar llenar el vacío que dejó la deuda cancelada. El caso de algunos de los países de bajo ingreso ex miembros de la Unión Soviética—libres de deuda a comienzos de los años noventa y profundamente endeudados pocos años después—demuestra con qué rapidez pueden descontrolarse las cosas. Por ejemplo, la República Kirguisa estaba prácticamente exenta de deuda en 1992, pero para fines de 1999 había acumulado pasivos externos que equivalían casi al 100% de su PIB. La principal responsabilidad por evitar esta situación recae en los países prestatarios y en los prestamistas oficiales, pero el FMI puede brindarles asistencia a ambos. Podemos ayudar a los países a tomar conciencia de los riesgos de una rápida acumulación de la deuda y a elaborar estrategias a mediano plazo para evitar un endeudamiento insostenible. Es por eso que, en colaboración con el Banco Mundial, hemos creado un marco progresista de sostenibilidad de la deuda pensado especialmente para facilitar a los países de bajo ingreso la toma de decisiones al respecto. También podemos advertir a los acreedores oficiales cuando la deuda o el servicio de la deuda alcanzan niveles que probablemente terminen resultando problemáticos. Pero aunque esas advertencias a veces les resulten inoportunas, deberían prestarles atención, y nosotros no podemos dejar de hacerlas.
10. Para tener más posibilidades de convencer a los países que eviten endeudarse debemos ofrecerles otras fuentes posibles de financiación. El dramaturgo irlandés Bernard Shaw escribió: "No puedo predicar la religión a un hombre con el hambre reflejada en los ojos." Por eso es importante que la comunidad internacional atienda las necesidades urgentes de los países de bajo ingreso ofreciendo donaciones suficientes y préstamos en condiciones muy concesionarias para que puedan financiar el desarrollo sin recurrir a una costosa deuda. Esto me lleva a la segunda parte del pacto de Greneagles: un incremento significativo de la ayuda. El FMI ha propugnado desde hace mucho una mayor ayuda. También hemos insistido en que se conceda más asistencia a todos los países de bajo ingreso que estén en condiciones de absorberla y donde pueda facilitar el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Estamos recordándoles a los donantes la importancia de contraer compromisos oportunos y predecibles de apoyo en el largo plazo: algunos donantes han empezado a hacerlo, pero desafortunadamente aún es algo excepcional, no es la regla. La predictibilidad del apoyo es crucial para que los países en desarrollo puedan realizar una planificación eficaz. Además, los donantes deben proveer la asistencia con mayor eficiencia, a menores costos y conforme a los planes de los países para alcanzar los ODM. La Declaración de París constituye un marco acordado para imprimir más eficacia a la ayuda y deberá implementarse en su totalidad.
11. El FMI también ha promovido constantemente el uso eficaz de la ayuda. La obtención de mejores resultados de un incremento de los flujos de asistencia dependerá no solo del monto del apoyo sino también de la eficacia con la que se utilice. Esto, a su vez, depende en parte de las políticas macroeconómicas y una de las responsabilidades de la institución es ayudar a los países a manejar esas políticas de manera tal que maximicen su capacidad para absorber la ayuda y el alivio de la deuda. El proceso comienza con una evaluación realista del monto de asistencia que entrará al país. No le sirve para nada al país suponer que se va a recibir más ayuda de la que realmente llega, en un mundo en el que los compromisos siguen siendo, en general, mayores que los desembolsos. Y tampoco ayuda a nuestros países miembros suponer que no existen riesgos al tratar de manejar un monto mayor de asistencia. Pero el FMI puede ayudar verificando que el país cuente con un marco macroeconómico sólido y un sistema adecuado de gestión del gasto público, a fin de que esas mayores corrientes de asistencia lleguen a su destino previsto. También podemos aconsejar a los países a manejar el riesgo de que una mayor ayuda perjudique su competitividad internacional al provocar una apreciación de la moneda o elevar la inflación. Habrá casos en los que se justifica cierta apreciación real y en otros quizá sea necesario dirigir las transferencias de recursos para ayudar a eliminar los obstáculos que impiden mejorar la productividad y fortalecer la capacidad productiva de la economía. El FMI ya ha publicado un documento sobre la intensificación de la ayuda y sigue trabajando con las autoridades de los países de bajo ingreso y con los donantes para hacer frente a este reto.
12. El FMI también se ha comprometido firmemente a verificar que los países tengan el espacio fiscal que necesitan para ampliar los programas sociales, sobre todo en salud pública y educación. Quisiera despejar cualquier malentendido que pueda haber en torno a nuestro punto de vista al respecto. He oído repetidas veces la preocupación, sobre todo por parte de las ONG, de que los topes presupuestarios limiten el gasto en el sector social. Durante muchos años, los programas que respalda el FMI se han centrado en la necesidad de mantener el gasto orientado a reducir la pobreza, sobre todo el gasto en educación y salud pública, incluso en épocas de austeridad fiscal. Consideramos que los presupuestos nacionales son el vehículo más idóneo para invertir en capital humano y, de hecho, muchos programas incluyen umbrales del gasto relacionado con la lucha contra la pobreza. Cuando se dispone de donaciones adicionales para financiar ese gasto se ajustan las metas fiscales en los programas respaldados por el FMI para que esos recursos puedan destinarse a los programas que apoyan los donantes, siempre y cuando puedan emplearse en forma eficaz.
13. Es importante la gestión macroeconómica de los flujos de asistencia, pero no han desaparecido los retos de una gestión macroeconómica más amplia. Una de las responsabilidades básicas del FMI es ayudar a los países a hacer frente a esos retos, y sobre todo a fomentar la estabilidad macroeconómica, que es un requisito para el crecimiento sostenible. Y el ámbito en el que el FMI tiene la ventaja comparativa más evidente es precisamente el fomento de la estabilidad macroeconómica, ya sea en nuestras actividades crediticias como en nuestra función como asesor de confianza de los gobiernos y bancos centrales de países de bajo ingreso. Por consiguiente, debemos seguir centrándonos en las políticas e instituciones que son cruciales para la estabilidad económica y financiera, y en particular en las políticas fiscal, monetaria y cambiaria. Cada vez es más necesario, en los países de bajo ingreso y en los países industriales, fortalecer también nuestra labor en lo que concierne a los mercados financieros.
14. Existen algunos ámbitos de la política económica que pueden no ser cruciales para la estabilidad macroeconómica pero que sí lo son para el crecimiento. En estos ámbitos es menos definida la función del FMI y habrá que actuar de manera pragmática y teniendo en cuenta las peculiaridades de cada caso. Este pragmatismo deberá apoyarse en el principio de que la participación del FMI es proporcional a su competencia. Creo que el papel del FMI es particularmente importante en dos esferas.
15. La primera se refiere al comercio exterior. La mayoría de las deliberaciones sobre la política comercial se ha centrado en los últimos meses, en las negociaciones de la OMC sobre la Ronda de Doha, como corresponde: un mayor comercio exterior, reforzado mediante acuerdos multilaterales, ha sido la piedra angular del crecimiento de la economía mundial durante muchos años y es fundamental para las perspectivas de los países de bajo ingreso. Es por eso que resulta tan doloroso lo que ocurrió la semana pasada en Ginebra. Espero que se trate de una pausa, y no de un colapso, en las negociaciones y que los negociadores perseveren y procuren preservar todo lo que se ha ganado hasta ahora. Me estoy refiriendo especialmente a las medidas que son de especial interés para los países más pobres, como la eliminación gradual de las subvenciones a la exportación, como en el caso del algodón, y el acceso libre de contingentes y de aranceles de los países más pobres a los mercados de los países desarrollados y de los grandes países en desarrollo. La comunidad de donantes también deberá impulsar vigorosamente la iniciativa Ayuda para el Comercio.
16. No debemos olvidar tampoco los beneficios que pueden resultar de la reforma del comercio exterior en los países en desarrollo mismos. Independientemente de lo que ocurra en las deliberaciones multilaterales, los países de bajo ingreso pueden beneficiarse de la reforma de sus propios regímenes comerciales. En estos países, quienes más ganan con un régimen comercial muy protegido son los ricos y quienes más pierden son los pobres porque tienen menos acceso a bienes importados y no aprovechan el crecimiento que surge de un próspero sector exportador. Y, por supuesto, toda la economía pierde también. En este sentido, insto a todos los países, e incluyo a los de bajo ingreso, a que sean cautos al celebrar acuerdos comerciales bilaterales y regionales. La reforma multilateral del comercio exterior continúa siendo el mejor camino hacia adelante. Hay costos potenciales en los acuerdos bilaterales relacionados con la desviación del comercio exterior, confusión y exigencias para una capacidad institucional limitada.
17. El FMI también tiene un importante papel que desempeñar en el sector financiero. Uno de los elementos fundamentales de nuestra estrategia a mediano plazo es el reconocimiento de que cada vez es más crucial entender la situación actual del sector financiero en un mundo donde los capitales se mueven libremente. La falta de solidez del sector financiero provoca graves riesgos para la estabilidad macroeconómica y serias dificultades para la gestión macroeconómica. La política monetaria puede aplicarse de manera más eficaz si los mercados financieros y de capital funcionan bien, pero también es importantísimo contar con sistemas financieros amplios y en buen funcionamiento para propiciar el crecimiento económico. Muchos países de bajo ingreso tienen un sector financiero subdesarrollado. Cuando no hay vías de acceso a un mercado financiero establecido, los pobres deben recurrir a servicios informales, que con frecuencia resultan muy costosos. Por ejemplo, para enviar una transferencia de US$300 una persona puede verse obligada a pagar hasta US$60. El desarrollo del sector financiero puede fomentar el crecimiento y reducir la pobreza porque elimina las restricciones crediticias a los pobres.
18. En estos ámbitos, y en otros, compartimos tareas, pericia y conocimientos con el Banco Mundial y es importante que coordinemos bien nuestros esfuerzos. Paul Wolfowitz y yo nos hemos comprometido a que la relación entre el Fondo y el Banco opere a nivel mundial y a nivel de los países. Hemos establecido un pequeño grupo de expertos externos, encabezado por Pedro Malan, para que nos asesoren y nos presenten un informe en unos meses. A nivel de los países ya estamos trabajando para establecer claras líneas de responsabilidad entre ambas instituciones.
19. También es importante que el FMI trabaje adecuadamente con la comunidad de donantes. La relación entre los donantes y los países de bajo ingreso ha cambiado en los últimos años. Ahora se hace más hincapié en las estrategias de desarrollo dirigidas por el país y el FMI debe adaptarse a esos cambios. La función del FMI no es coordinar a los donantes, pero necesitamos trabajar bien con todo el mundo. Necesitamos mantener intercambios periódicos de información. Las misiones y los representantes residentes deben colaborar en el terreno con grupos de donantes, lo que en la práctica significa que nuestros representantes residentes deben estar preparados para asumir mayores funciones. Y todas las partes deben estar dispuestas a negociar acuerdos de cooperación en los que más de uno de los asociados cuenta con la pericia necesaria y en situaciones en las que ninguno de los asociados que presta asistencia a un país de bajo ingreso está dispuesto y en condiciones de llevar la delantera en ámbitos específicos y críticos para el crecimiento. En estas últimas circunstancias, no sería razonable esperar que el FMI desarrolle pericia y conocimientos en esferas que están fuera de nuestro mandato y competencia. El FMI no puede ser el asesor—ni el que fija las condiciones—de última instancia.
20. Me he referido a la necesidad de coordinar bien las labores con los donantes. Pero las interacciones más importantes del FMI ocurren con los países y nuestra misión primordial es servirlos. Nuestra relación con los países de bajo ingreso ha cambiado mucho en los últimos años, al igual que los instrumentos que utilizamos para brindarles apoyo.
21. El apoyo que brindamos ahora es más flexible y se adapta mejor a las necesidades de cada país. Desde 1999, el apoyo del FMI ha girado en torno a los Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza, que son proyectos genuinamente impulsados por los países. Cuando brindamos asistencia financiera—ya sea mediante el Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza, la Asistencia de Emergencia a Países en Situación de Posconflicto o el Servicio para Shocks Exógenos, creado en 2005—hacemos hincapié en que el país se identifique con el programa y en que las condiciones sean racionales. Los países no siempre necesitan o desean la asistencia financiera del FMI y para tales casos el año pasado también creamos el Instrumento de Apoyo a la Política Económica, que ya está dando resultados en Nigeria y Uganda y al que prevemos que varios otros países recurrirán en el futuro cercano. El asesoramiento que brindamos en materia de políticas y los préstamos que otorgamos tienen un complemento importante: el fortalecimiento de las capacidades mediante la asistencia técnica y la formación que ofrecemos a las principales instituciones con respecto a políticas económicas clave. Estamos reexaminado el suministro de asistencia técnica para ajustarlo más a la demanda y un aspecto consiste en darle un enfoque más regional. Por ejemplo, hace poco anunciamos la creación de un nuevo Centro Regional de Asistencia Técnica en África—AFRITAC—para la región central del continente, que será nuestro tercer centro en África y el sexto en el mundo en desarrollo.
22. Otro aspecto de la relación del FMI con los países de bajo ingreso que tenemos que abordar es el de la voz y la representación. El FMI es una institución financiera y es lógico que los países que realizan aportes financieros significativos tengan una influencia importante sobre las políticas. Pero el FMI también es una institución de carácter mundial y su legitimidad depende de que los países estén debidamente representados y de que puedan hacer escuchar su voz. En la actualidad, las cuotas relativas y el número de votos de los países miembros no reflejan adecuadamente el mayor peso económico de algunos de los principales países de mercados emergentes. Hay que cambiar esta situación, pero para hacerlo tenemos que proteger la voz y la representación de los países de bajo ingreso que siguen recurriendo al financiamiento del FMI pero que tienen un número de votos limitado. A tales efectos, convendría aumentar el número de "votos básicos", es decir, el número mínimo e igual de votos, independientes del tamaño de la cuota, a los que tiene derecho cada país miembro. Presentaré algunas propuestas concretas para destacar estas cuestiones de gobierno en el período previo a las próximas Reuniones Anuales que se celebrarán en septiembre en Singapur, y espero conseguir el respaldo de los países miembros en tal sentido.
23. Antes de concluir, quisiera hablar de un aspecto relacionado con las políticas en que la cooperación del FMI con los donantes y con los gobiernos de los países de bajo ingreso reviste particular importancia. Se trata de la gestión de gobierno, [tema al que ya se refirió el día de hoy Paul Wolfowitz en términos muy acertados y con los que concuerdo plenamente]. La gestión de gobierno fue un componente fundamental del pacto de Gleneagles y es un ámbito en que el FMI desempeña una función limitada pero importante. Si los problemas de gestión de gobierno tienen repercusiones macroeconómicas y ponen en peligro el éxito del programa, establecemos las condiciones para resolverlos. También promovemos el buen gobierno mediante iniciativas más amplias. Por ejemplo, incentivamos la transparencia mediante el Sistema General de Divulgación de Datos, un instrumento que ayuda a desarrollar sistemas estadísticos y al que se han acogido 90 países. En algunos países estamos trazando planes de acción para mejorar la transparencia de los sistemas de gestión del gasto público. Además, apoyamos la Iniciativa de Transparencia para la Industria Extractiva y asesoramos sobre el uso transparente de los ingresos provenientes de los recursos naturales. Estas tareas se basan en la convicción de que reforzando la rendición pública de cuentas y la transparencia es posible mejorar la calidad del gasto público, frenar la corrupción y reducir la pobreza.
24. En el último año, muchos sectores de la comunidad internacional han hablado con fuerza a favor del apoyo a los países de bajo ingreso y algunas de las ideas planteadas se han cristalizado. Pero este año tenemos que lograr que más de esos compromisos den paso a medidas concretas. Para conseguirlo se necesitan planes y ahínco a la hora de llevarlos a cabo. La estrategia del FMI para los países de bajo ingreso que les he presentado hoy está en etapa de ejecución, pero eso no significa que no nos interesen nuevas ideas. De hecho, el espíritu de la estrategia a mediano plazo para los países de bajo ingreso es inclusivo. Para llevarla a la práctica se necesitará el esfuerzo mancomunado del Banco Mundial, los donantes y, sobre todo, los gobiernos, la sociedad civil y los habitantes de esos países. Conforme procuramos orientar y ordenar nuestras acciones seguiremos acogiendo las recomendaciones de terceros. Me interesa escuchar la opinión de los participantes y las preguntas y los comentarios de todos ustedes.
25. Muchas gracias.
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