Les déclarations de fin de mission

FRANCE: Conclusions de la mission de consultation de 2016 au titre de l’article IV

le 24 mai 2016

24 mai 2016

Consultations de 2016 avec la France au titre de l’article IV—
Déclaration de fin de mission

L’économie française se redresse, mais il reste beaucoup à faire pour stimuler la création d’emplois et assainir les finances publiques. Le chômage élevé et l’endettement public constituent les principales préoccupations. Il est clair que des progrès ont été accomplis sur le plan de la politique économique ces dernières années, notamment avec les réductions de la taxation du travail et les réformes structurelles visant à renforcer la concurrence. La loi El Khomri constitue une autre étape nécessaire vers un marché du travail plus dynamique. Par ailleurs des efforts sont déployés pour limiter la croissance des dépenses publiques, tout en allégeant la pression fiscale. Cependant, il subsiste des obstacles structurels importants à la création d’emplois, et le niveau élevé des dépenses publiques demeure un obstacle à la soutenabilité des finances publiques. Pour réduire le chômage et la dette plus rapidement et durablement, les services du FMI recommandent les mesures suivantes :

• Inverser la tendance à la hausse de la dette publique en limitant la croissance des dépenses publiques au taux d’inflation, ainsi qu’envisagé dans le Programme de Stabilité. À terme, cela devrait permettre d’alléger la lourde charge fiscale.

• Accroître l’efficience des dépenses à tous les niveaux des administrations publiques pour s’assurer que l’assainissement budgétaire soit soutenable et compatible avec les objectifs de croissance et les objectifs sociaux. Il s’agit notamment de rationaliser la fonction publique et d’étendre l’application de critères de ressources pour l’octroi des prestations sociales.

• Compléter les réformes récentes du marché du travail en renforçant les incitations à la recherche d’emploi par le biais des allocations de chômage et des prestations sociales, ainsi qu’en poursuivant les efforts pour mieux adapter l’éducation et la formation aux besoins du marché du travail.

• Assouplir la réglementation applicable aux  « startups » et aux travailleurs indépendants comme envisagé dans la loi Sapin II, tout en continuant de faciliter l’accès aux professions réglementées afin de favoriser une reprise riche en emplois.

• Encourager les banques et les compagnies d’assurances à adapter davantage leur modèle économique un environnement mondial qui se caractérise par une croissance et des taux d’intérêt faibles, tout en surveillant l’apparition de risques.

Quelles sont les perspectives économiques?

1. L’économie française se redresse, mais pas à un rythme qui permettra la réduction nécessaire du niveau élevé du chômage et de la dette publique. Au cours des dernières décennies, la croissance a été portée par la hausse des dépenses publiques, la dynamique robuste des salaires et de la productivité ainsi que par une croissance soutenue de la population active. Mais la crise a eu de lourdes conséquences : le chômage reste obstinément à un niveau élevé et le ratio de la dette publique continue d’augmenter, approchant 100 %. Comme les moteurs traditionnels de la demande globale s’essoufflent et que la reprise économique dans la zone euro demeure fragile, les perspectives à moyen terme sont modérées. La croissance du PIB réel devrait être proche de 1½ % en 2016, et nous prévoyons qu’elle atteindra en moyenne 1¾ % dans les cinq prochaines années. Selon ce scénario, la production resterait quand même bien inférieure au niveau qui aurait été atteint si la tendance d’avant la crise s’était maintenue. Par ailleurs, ce scénario repose sur l’hypothèse que l’économie ne subira aucun choc économique majeur, ce qui ne saurait être tenu pour acquis. De nouvelles tensions sur les marchés financiers mondiaux ou dans les pays émergents, ou une stagnation prolongée dans la zone euro, constitueraient d’importants défis.

Graphique 1. Reprise et perspectives modérées à moyen terme
Sources : Haver Analytics et calculs des services du FMI.

Comment avancent les réformes?

2. Dans un environnement caractérisé par des perspectives de croissance modérées à moyen terme pour la France et la zone euro, les deux enjeux principaux sont les suivants : i) favoriser une création d’emplois plus rapide dans le secteur privé et ii) assurer la viabilité des finances publiques en accroissant l’efficience des dépenses publiques. Les autorités ont accompli des progrès sur ces deux fronts au cours des dernières années, notamment grâce à l’abaissement de la taxation du travail dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité (PRS) et du Crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), ainsi qu’aux réformes structurelles visant à renforcer la concurrence inscrites dans la loi Macron. La loi El Khomri, qui est en ce moment même au Parlement, constituerait un autre pas en avant : elle élargirait la possibilité de conclure des accords d’entreprises et réduirait l’incertitude juridique en matière de licenciement. En ce qui concerne la politique budgétaire, des progrès ont été faits pour limiter les dépenses à tous les niveaux des administrations publiques, tout en continuant à abaisser les impôts.

3. Ces mesures sont nécessaires et importantes. Cependant, pour réduire durablement le chômage et la dette, des efforts supplémentaires s’imposent. Premièrement, comme le chômage est de plus en plus structurel, il convient de compléter les réformes récentes de la taxation et du marché du travail par de nouvelles mesures pour éliminer les obstacles à la création d’emplois. Deuxièmement, il sera important de réduire davantage le déficit budgétaire et de faire en sorte que la dette soit solidement orientée à la baisse. Afin de préserver des services et des protections sociales importants, cet assainissement doit reposer sur des réformes de fond qui accroissent sensiblement l’efficience des dépenses publiques. Enfin, il est nécessaire de favoriser les possibilités de développement des  « startups » et des entreprises en expansion, ainsi que de protéger la santé du secteur financier dans un environnement mondial caractérisé par une croissance et une inflation faibles.

Comment assurer la soutenabilité des finances publiques?

4. La dépense publique remplit de nombreuses fonctions essentielles, mais, au fil du temps, elle a atteint un tel niveau qu’elle se trouve maintenant au centre des difficultés budgétaires de la France. La croissance des dépenses primaires réelles a dépassé celle du PIB réel au cours des trente dernières années, ce qui a accru la dette publique et a nécessité de multiples hausses d’impôts. Les dépenses publiques qui atteignent aujourd’hui 57 % du PIB, sont parmi les plus élevées d’Europe. A la suite de la crise financière mondiale, le gouvernement a essentiellement recouru à des hausses d’impôts, puis a mené une stratégie d’assainissement qui porte entièrement sur les dépenses. Cependant, cette stratégie reposait largement sur le plafonnement de la croissance des dépenses nominales ce qui n’a pas engendré les économies réelles espérées du fait d’une inflation et d’une croissance qui se sont révélées inférieures aux prévisions.

Graphique 2. La croissance des dépenses au cœur des problèmes budgétaires de la France
Sources : Autorités françaises, Perspectives de l’économie mondiale, et calculs des services du FMI.

5. Le déficit budgétaire est en baisse, mais l’ajustement structurel s’est affaibli. Du fait de la reprise de la croissance et de la baisse des taux d’intérêt, le déficit budgétaire 2015 est tombé à 3,6 % du PIB, soit un niveau inférieur à celui qui était inscrit au budget, grâce à la maîtrise des dépenses, en particulier au niveau local, et aux mesures prises pour compenser l’impact des dépenses imprévues, notamment celles liées à la sécurité. Cependant, abstraction faite des effets de la reprise conjoncturelle et de la baisse de la charge de la dette, l’ajustement budgétaire structurel a ralenti et est presque nul. En conséquence, nous prévoyons que, sans mesures supplémentaires, la France atteindra à peine l’objectif de déficit de 3 % du PIB en 2017, et l’objectif d’équilibre structurel semble hors de portée dans les cinq ans à venir. La dette devrait culminer à 98 % du PIB en 2017 et ne diminuer que lentement par la suite.

6. Le programme d’ajustement budgétaire du gouvernement pourrait facilement échouer en cas de chocs ou de difficulté à mettre en œuvre les mesures nécessaires. Pour atteindre l’objectif d’une croissance nulle des dépenses réelles à moyen terme, des mesures supplémentaires doivent encore être précisées, en particulier dans la loi de finances 2017, et il est de plus en plus difficile de compenser d’éventuels nouveaux besoins de dépenses. La consolidation budgétaire pourrait aussi être mise à mal par de nouveaux chocs qui, selon les simulations des services du FMI, pourraient porter la dette bien au-delà de 100 % du PIB. Comme il n’y a quasiment plus de marge de manœuvre budgétaire, il est important que la France ne rate pas l’opportunité qu’offre la reprise économique en cours d’accroître les efforts pour reconstituer ses amortisseurs budgétaires et assainir les finances publiques.

Graphique 3. Moindre effort budgétaire et dynamique fragile de la dette
Sources : Autorités françaises et calculs des services du FMI.

7. Pour ancrer l’assainissement nécessaire des finances publiques, les services du FMI recommandent de limiter la croissance des dépenses publiques au taux d’inflation, comme envisagé dans le récent Programme de Stabilité. À cette fin, il est nécessaire d’opérer des réformes de fond pour accroître sensiblement l’efficience des dépenses à tous les niveaux des administrations publiques, afin de protéger les services et les prestations sociales. Cette approche pourrait conduire à un ajustement structurel d’environ ½ % du PIB par an, ce qui constituerait un compromis raisonnable entre l’assainissement des finances publiques et la maîtrise de l’impact sur la demande. Cette approche accélérerait les progrès vers l’objectif d’équilibre structurel à moyen terme, contribuerait à réduire la dette et permettrait à terme de réduire une pression fiscale qui reste élevée. Selon une étude des services du FMI publiée récemment¹, des réformes visant à accroître l’efficience de la dépense publique pourraient produire des économies importantes sans affaiblir le modèle social français.

• Une rationalisation de la vaste fonction publique et la maîtrise de la dérive des salaires à tous les niveaux des administrations publiques contribueraient à réduire la masse salariale, qui, à 13 % du PIB, est sensiblement supérieure à celle des pays comparables de l’Union européenne.

• Un renforcement du ciblage des dépenses sociales, par exemple en étendant l’application de critères de ressources, pourrait produire des économies considérables sans avoir d’effets délétères sur le plan social.

• L’évolution démographique et des réformes louables rendent les engagements de la France au titre des retraites plus gérables que dans certains autres pays de l’Union européenne, mais il reste possible de relever encore l’âge effectif du départ à la retraite et de rationaliser les régimes spéciaux.

• L’utilisation accrue de médicaments génériques, la rationalisation des services et des coûts des hôpitaux, ainsi que le renforcement des évaluations coût-efficacité pourraient contribuer à ralentir la croissance des coûts des soins de santé, qui atteignent déjà 8 % du PIB.

Après la loi El Khomri—que peut-on faire d’autre pour réduire le chômage?

8. Pour une bonne part, le chômage élevé de la France est de nature structurelle, ce qui présente un problème social et économique majeur. Le chômage semble moins sensible au cycle conjoncturel et devrait ne diminuer que lentement à moyen terme. Plusieurs facteurs semblent avoir rendu le marché du travail de la France mois adaptable à l’évolution de l’économie mondiale : des conventions collectives centralisées pour plus de 700 branches d’activité; des procédures judiciaires longues et incertaines en matière de licenciement; un accès relativement facile aux allocations chômage et à la protection sociale; un salaire minimum relativement élevé et un coin fiscal important sur le travail. Les effets négatifs touchent l’ensemble de la population, mais sont particulièrement prononcés pour les jeunes, les travailleurs peu qualifiés et les immigrants.

Graphique 4. Persistance d’un chômage élevé
Sources : Haver Analytics et calculs des services du FMI.

9. Le gouvernement a fait de la baisse du chômage un objectif primordial, et a pris des mesures importantes à cet égard. Le coin fiscal sur le travail a été significativement réduit pour les travailleurs à bas salaires grâce au PdRS et au CICE. La loi Rebsamen a simplifié la réglementation du dialogue social dans les petites et moyennes entreprises et a renforcé les programmes d’incitation à l’activité pour les travailleurs à plus bas salaires. La loi Macron prévoit un début de réforme des conseils de prud’hommes. Une nouvelle subvention à l’embauche pour les travailleurs à bas salaires dans les petites entreprises et un nouveau programme de formation pour les demandeurs d’emploi ont été introduits en début d’année. Dans la continuité de ces réformes et de la loi du travail de 2013, la loi El Khomri pourrait accroître les possibilités de conclure des conventions collectives au niveau des entreprises et de réduire davantage l’incertitude judiciaire en matière de licenciement : ces mesures devraient encourager l’embauche dans le cadre de contrats à durée indéterminée et améliorer la dynamique du marché de l’emploi tandis que la reprise s’accélère.

10. Cependant, il subsiste des obstacles importants à la création d’emplois. Certains aspects des systèmes d’allocations de chômage et de la protection sociale peuvent contribuer à créer des pièges d’inactivité : les critères d’admissibilité aux prestations sont relativement faciles à satisfaire et les incitations à la recherche d’un emploi sont faibles. Par ailleurs, le système d’éducation et de formation n’a pas évolué avec les changements du marché du travail, ce qui a créé une asymétrie croissante entre les qualifications existantes des demandeurs d’emploi et celles recherchées par les employeurs. Les services du FMI recommandent les mesures suivantes :

• Réformer les règles de l’assurance-chômage de manière à renforcer les incitations à travailler, notamment i) en allongeant la période de cotisation minimale aujourd’hui de quatre mois pour être admissible à l’assurance-chômage, ; ii) en unifiant à deux ans la période maximale d’admissibilité aux allocations de chômage; iii) en modifiant la formule de calcul des allocations de chômage de manière à équilibrer le traitement du travail à temps partiel et des contrats de travail à durée déterminée; iv) en rendant les allocations de chômage dégressives.

• Renforcer le dispositif d’aide à la recherche d’emploi pour les bénéficiaires d’allocations de chômage et d’ autres prestations sociales, tout en durcissant les règles relatives à l’acceptation d’offres d’emploi satisfaisantes.

• Mieux cibler l’éducation et la formation professionnelle de manière à faire correspondre les qualifications des jeunes et des demandeurs d’emploi aux besoins du marché du travail.

• Mettre à exécution le plan du gouvernement, dans le cadre de la loi Sapin II, visant à assouplir la réglementation relative aux « startups » et aux travailleurs indépendants, à accroître la transparence des données et à simplifier les normes de qualification pour certaines professions, tout en continuant de faciliter l’accès aux professions réglementées et de renforcer le processus de simplification pour les entreprises.

Les banques françaises sont-elles prêtes à faire face à une période prolongée de croissance et de taux d’intérêt faibles?

11. Les banques françaises qui sont d’importance systémique mondiale ont consolidé leurs bilans depuis la crise financière mondiale, ce qui les a aidé à faire face aux accès récents de volatilité financière. Les volants de fonds propres et de liquidités ont été renforcés parallèlement au durcissement de la réglementation européenne et des normes mondiales. Les banques françaises internationales ont aussi réduit leur levier et leur dépendance au financement de marché depuis la crise, bien que pour certaines d’entre elles, ils restent au dessus de ceux de leurs pairs. Néanmoins, la profitabilité reste fragile.

Graphique 5. Rentabilité des banques et faiblesse des taux d’intérêt
Sources : SNL, Agence France Trésor, et calculs des services du FMI.

12. La difficulté principale pour les banques et les compagnies d’assurances consiste à opérer dans un environnement caractérisé par une croissance modeste et des taux d’intérêt très faibles. Si la politique monétaire accommodante menée dans la zone euro a réduit le coût du financement et a soutenu la reprise, elle a aussi aplati la courbe des taux, réduisant ainsi les marges. Conjugué à l’incertitude qui persiste sur le plan de la réglementation, cela va contribuer à limiter la rentabilité des sociétés financières en France et dans d’autres pays européens.

13. Le secteur financier devra continuer à s’adapter à cet environnement, notamment en réduisant les coûts et, peut-être, en opérant des consolidations au sein de la zone euro. Par ailleurs, les autorités de supervision doivent rester vigilantes à l’émergence de nouveaux risques, par exemple ceux liés à la recherche de rendement. En outre, l’autorité de contrôle macroprudentiel doit continuer à étudier les raisons de l’augmentation significative de l’endettement des entreprises en France et des prix de l’immobilier commercial dans la région parisienne. La poursuite du renforcement de l’assurance des dépôts et de la résolution bancaire en Europe, conjuguée à l’amélioration de la transparence des données bancaires, contribuera à réduire les risques systémiques dans la zone euro. Enfin, il convient de continuer d’adapter les taux d’épargne réglementés en fonction des taux d’intérêt du marché.

La mission du FMI tient à remercier les autorités des entretiens très constructifs qu’elle a eus avec elles.

¹ Jean-Jacques Hallaert et Maximilien Queyranne, From Containment to Rationalization: Increasing Public Expenditure Efficiency in France, Document de travail du FMI n^o 16/7, http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2016/wp1607.pdf.