Note d'information au public No. N° 04/23

Note d'information au public: Le FMI conclut les consultations de 2003 au titre de l'article IV avec Djibouti

le 19 mars 2004

Le 7 janvier 2004, le Conseil d'administration du FMI a conclu les consultations au titre de l'article IV avec Djibouti.¹

Informations générales

Les résultats macroéconomiques ont été contrastés en 2002. Après avoir connu une croissance annuelle moyenne d'environ 1,3 % à partir de 1999-2001, le PIB réel a, selon les estimations, progressé de 2,6 % en 2002, niveau qui est cependant à peine parvenu à stopper le déclin ininterrompu du PIB réel par habitant observé pendant la dernière décennie. Cette progression s'explique par un accroissement des investissements publics dans les logements sociaux et par le dynamisme des activités portuaires, car Djibouti a pu attirer un surcroît d'activités de transbordement. Les prix à la consommation n'ont guère augmenté en 2002, et le pays a donc continué à afficher une inflation modérée, comme c'est le cas de longue date.

Sur le plan des finances publiques, après deux années d'amélioration continue, le déficit s'est creusé. Malgré une hausse des recettes et dons, le déficit budgétaire global (sur la base des ordonnancements) est passé à 3,5 % du PIB, contre moins de 2 % en 2000-01. Cette détérioration tient notamment à une accélération marquée des dépenses, notamment en biens et services, et des transferts. Les autorités sont cependant parvenues en 2002 à contenir la masse salariale — qui représente près de la moitié des dépenses courantes — et les recettes fiscales se sont accrues de 0,6 % du PIB, passant à 21,1 %- soit un des niveaux les plus élevés parmi les pays à faible revenu. En outre, les arriérés intérieurs, en particulier les arriérés de salaires, ont été réduits. Dans le même temps, la croissance de la masse monétaire au sens large est restée très forte en 2002 du fait de la hausse des avoirs extérieurs nets des banques commerciales. Par contre, le crédit au secteur privé a diminué pour la troisième année consécutive, car les banques ont adopté une politique de prêt prudente, face à une tendance à la hausse des créances improductives.

Du fait du surcroît d'importations découlant de la hausse des investissements publics, le déficit extérieur courant s'est creusé en 2002. Cependant, ce déficit a été largement compensé par un excédent du compte de capital découlant d'une hausse des financements de projets provenant de l'extérieur et de la poursuite d'afflux considérables de capitaux non identifiés acheminés par l'intermédiaire des changeurs de monnaie. En dépit de la dépréciation du dollar américain, auquel le franc djiboutien est rattaché à la même parité depuis le début des années 70, le taux de change effectif réel du franc djiboutien au milieu de 2003 demeurait supérieur de 60 % à celui enregistré en 1980.

Des progrès limités ont été accomplis en 2002 pour ce qui concerne les grandes réformes structurelles. La préparation des comptes financiers et de l'état des avoirs incorporels des entreprises publiques restantes a été achevée au second semestre de 2003. Par ailleurs, le contrôle bancaire a été renforcé. Cependant, l'adoption d'un code du travail révisé, qui a beaucoup tardé, est encore en discussion avec les syndicats, et le Cabinet poursuit l'examen de la réforme du code d'investissement et de la réduction et de la rationalisation des exemptions d'impôt qui vont de pair.

Évaluation par le Conseil d'administration

Les administrateurs notent qu'à l'issue de plusieurs années d'ajustement financier, Djibouti reste aux prises avec de redoutables défis. La pauvreté est généralisée et s'accroît, le taux de chômage est élevé et des couches considérables de la population n'ont pas accès aux services sociaux de base. La croissance économique reste trop faible pour faire véritablement reculer la pauvreté, et l'économie continue de dépendre considérablement du port de Djibouti et de ses activités connexes, ainsi que de la présence militaire étrangère.

Les administrateurs sont d'avis que les résultats macroéconomiques et les progrès accomplis dans l'application des réformes pendant le dernier accord au titre de la FRPC ont été mitigés. En dépit du rétablissement d'une certaine discipline budgétaire, les résultats budgétaires ont été dans l'ensemble largement inférieurs aux objectifs fixés dans le programme, et n'ont guère permis d'accroître les dépenses sociales. Bien qu'un certain nombre de réformes — essentiellement budgétaires — aient été opérées, les privatisations et la réforme des codes de l'investissement, du travail et du commerce n'ont pas avancé comme prévu, tandis que de récentes mesures telles que la mise en place de trois nouvelles entreprises publiques constituent une source supplémentaire de préoccupation. Étant donné les nombreux dérapages de l'exécution de la politique économique, les administrateurs soulignent qu'il est essentiel et urgent que les autorités mettent en place, avec détermination et une forte internationalisation, une stratégie de réforme bien conçue et réaliste. L'assistance technique jouera un rôle essentiel en aidant Djibouti à renforcer ses capacités administratives limitées.

Dans la période à venir, les autorités devront accélérer et pérenniser la croissance économique. Les administrateurs engagent vivement les autorités à appuyer le développement du secteur privé, notamment en accélérant et en approfondissant les réformes visant à renforcer la compétitivité extérieure de Djibouti. À cet effet, elles devront appliquer de manière bien plus énergique et cohérente leur stratégie de vastes réformes structurelles et de maintien de la stabilité financière. Les principales priorités seront de réduire les coûts élevés de main-d'oeuvre, de démanteler les obstacles à l'accès au marché et d'améliorer la réglementation des affaires et de l'investissement.

Les administrateurs expriment des vues très diverses quant à l'opportunité d'une action sur le taux de change pour améliorer la compétitivité extérieure de Djibouti. Quelques administrateurs sont d'avis qu'un réalignement bien étudié du taux de change à un moment approprié ne devrait pas être écarté s'il fait partie d'un train de réformes structurelles visant à rétablir la compétitivité extérieure du pays. Par ailleurs, les administrateurs reconnaissent que la caisse d'émission a été jusqu'à présent une source majeure de stabilité et que des mesures d'accompagnement importantes — notamment des politiques budgétaire, monétaire et salariale prudentes, ainsi que la mise en place d'un filet de protection sociale approprié — devront compléter toute action sur le taux de change. Dès lors, et étant donné l'étroitesse de l'appareil de production de Djibouti, un certain nombre d'autres administrateurs sont d'avis qu'il vaudrait mieux chercher à rétablir la compétitivité du pays en s'attaquant, de manière ciblée et résolue, aux rigidités structurelles de l'économie.

Les administrateurs sont d'avis que le montant élevé de recettes additionnelles provenant de la présence militaire étrangère devrait largement permettre d'accroître les dépenses sociales et de rembourser la dette intérieure. Ils regrettent la nette hausse des dépenses non essentielles dans le budget révisé pour 2003 et engagent vivement les autorités à réorienter les crédits budgétaires de manière à augmenter et à bien cibler les dépenses dans les secteurs prioritaires. En particulier, le programme de démobilisation devrait aller de l'avant afin de pouvoir réduire la masse salariale; l'usage des services publics devrait être bien mieux contrôlé et les dépenses non essentielles consacrées aux biens et services devraient être réduites.

Les administrateurs encouragent les autorités à appliquer résolument le programme, préparé par le Ministère des finances, prévoyant la liquidation des arriérés budgétaires intérieurs vérifiés. Ils notent que le remboursement équitable et transparent des arriérés contribuera grandement à rétablir la crédibilité financière des pouvoirs publics.

Les administrateurs félicitent les autorités pour les progrès accomplis dans la modernisation de l'administration fiscale et le renforcement du processus de gestion des dépenses. À condition que de nouveaux progrès soient accomplis dans l'intégration des fonctions de gestion, de contrôle et de recouvrement des impôts, les réformes de l'administration fiscale sont de bon augure pour la mise en place d'une taxe sur la valeur ajoutée début 2006, comme c'est prévu aujourd'hui. Les administrateurs encouragent les autorités à continuer de renforcer la transparence des finances publiques, notamment en publiant les rapports du bureau de vérification des comptes publics et en soumettant tous les comptes publics au contrôle direct du Trésor.

Les administrateurs considèrent que l'adoption d'une loi anti-blanchiment et le lancement d'un audit externe des comptes de la banque centrale sont des mesures encourageantes pour la protection de l'intégrité du système financier de Djibouti. Ils notent avec satisfaction aussi que les autorités ont l'intention de développer les institutions de micro-financement. Pour la période à venir, les priorités devront être l'adoption des textes révisés de la loi bancaire et des statuts de la banque centrale, le renforcement de la capacité de contrôle bancaire de la banque centrale et des inspections plus fréquentes des institutions financières.

Les administrateurs engagent vivement les autorités à normaliser pleinement leurs relations avec les bailleurs de fonds et à liquider tous les arriérés externes qui subsistent. Ils notent que les récentes améliorations de la base de données sur la dette extérieure devraient aider à renforcer le suivi de celle-ci et éviter toute nouvelle accumulation d'arriérés extérieurs.

Pour corriger les faiblesses statistiques, qui continuent d'entraver l'analyse et le suivi de la politique économique, les administrateurs encouragent les autorités à appliquer énergiquement les recommandations des diverses missions d'assistance technique du FMI et à envisager de participer au système général de diffusion des données du FMI.

Les administrateurs sont d'avis qu'un programme suivi par le FMI qui est efficace et bien ciblé aidera les autorités à établir les antécédents de réforme nécessaires, notamment en achevant les réformes prévues dans le précédent accord au titre de la FRPC. Ce programme devrait servir de point de départ à un nouvel accord au titre de la FRPC, en faisant fond sur les efforts de renforcement des capacités institutionnelles et en tenant soigneusement compte des effets sociaux d'autres scénarios de réforme.