le 31 juillet 2014
Selon un nouveau rapport du FMI, les politiques budgétaires devraient jouer un rôle central dans l’établissement de prix énergétiques tenant compte des retombées nocives de la consommation d’énergie sur la santé et l’environnement.
Centrale électrique au charbon près de Cottbus, en Allemagne. L’adoption de prix énergétiques plus efficients réduirait le nombre de décès liés à la pollution. (photo: Michaela Rehle/Reuters/Newscom)
POLITIQUE ENVIRONNEMENTALE
Dans de nombreux pays, les prix de l’énergie sont inadaptés, car fixés à des niveaux qui ne prennent pas en considération les dégâts environnementaux, notamment le changement climatique, la pollution atmosphérique, et divers effets secondaires liés à l’utilisation de véhicules motorisés, comme les accidents et les encombrements. Qu’il s’agisse de l’énergie ou d’un autre secteur, les prix doivent fournir aux consommateurs une évaluation précise des coûts réellement associés au produit concerné.
D’après le rapport du FMI, plusieurs pays font trop appel aux impôts sur le revenu, sur les salaires et sur la consommation pour atteindre leurs objectifs budgétaires, et trop peu à l’impôt sur la consommation d’énergie.
Argumentaire en faveur d’un réaménagement fiscal
Le rapport souligne que la réforme de l’impôt énergétique ne passe pas nécessairement par la mobilisation de nouvelles recettes. Elle doit plutôt viser à restructurer le régime fiscal de manière à abandonner les impôts susceptibles d’être particulièrement préjudiciables à l’efficience et à la croissance, comme l’impôt sur le revenu, au profit de taxes soigneusement conçues sur l’énergie – des impôts plus intelligents, et non plus élevés. Selon le rapport, l’établissement de prix énergétiques appropriés suppose l’élargissement des taxes sur les carburants, déjà bien établies et aisément administrées dans de nombreux pays, à d’autres produits combustibles fossiles, comme le charbon et le gaz naturel, ou à leurs émissions, et par l’alignement de leurs taux sur le coût des dommages environnementaux.
«Les réformes de la fiscalité énergétique peuvent avoir des effets bénéfiques substantiels sur les plans sanitaire, environnemental et budgétaire», a déclaré Vitor Gaspar, Chef du Département des finances publiques du FMI. «Selon nos estimations, la transition, à l’échelon mondial, des prix actuels des carburants à des prix efficients réduirait de 63 % les décès imputables à la pollution produite par la combustion de carburants fossiles, essentiellement du charbon, diminuerait de 23 % les émissions de carbone connexes, et augmenterait les recettes à hauteur de 2,6 % du PIB» (graphique 1).
Les instruments fiscaux, comme les taxes environnementales sur la consommation de carburants, ont des effets incitatifs puissants sur le comportement économique. Ces instruments:
• sont les plus performants pour exploiter les solutions (adoption de carburants plus propres, utilisation de véhicules plus économes en carburant, utilisation raisonnée de la climatisation, etc.) susceptibles de réduire les retombées sanitaires et environnementales défavorables de la consommation énergétique – dès lors qu’ils visent directement l’assiette adéquate (les émissions plutôt que la consommation d’électricité par exemple) ;
• assurent la protection de l’environnement au coût global le plus faible pour l’économie — dans la mesure où les recettes fiscales environnementales sont utilisées de manière productive (par exemple pour atténuer la charge fiscale générale ou pour financer de dépenses utiles sur le plan social) ; et
• établissent l’équilibre idoine entre avantages et coûts environnementaux – du moment que les taux d’imposition sont en rapport avec les dommages écologiques.
Quantifier les dommages
Si l’argumentaire en faveur des instruments fiscaux est bien établi en théorie, il n’a jusqu’ici pas été possible de mettre ces principes en pratique, en ce sens que les informations concernant l’ampleur des dommages environnementaux associés à la consommation énergétique étaient rares pour la plupart des pays. «Dans notre étude, nous offrons aux pays des directives pratiques sur la façon d’évaluer les effets nocifs de la consommation énergétique, et expliquons ce que cela suppose en termes de taxes correctrices sur le charbon, le gaz naturel, l’essence et le gazole pour plus de 150 pays», précise Ian Parry, expert principal en politique budgétaire environnementale du FMI et auteur principal du rapport.
«Ainsi, pour mesurer les effets de l’air vicié sur la santé, on évalue le nombre de personnes exposées aux émissions des centrales au charbon, des véhicules etc. dans différents pays, et on l’analyse en regard des résultats d’études de spécialistes de la santé sur la façon dont l’exposition à la pollution peut augmenter le risque de certaines maladies cardiaques et pulmonaires», explique-t-il.
Le rapport conclut que le prix approprié pour les produits combustibles fossiles correspond au taux d’émissions liées à la combustion multiplié par les dommages environnementaux par unité d’émissions. D’autres taxes sur les carburants s’imposeraient pour tenir compte des encombrements de circulation et de la dégradation du réseau routier, tout au moins temporairement ; à plus long terme, les pays pourraient introduire progressivement un taxe sur la distance parcourue, en particulier pour lutter efficacement contre les embouteillages (redevances sur les routes à grande circulation en heure de pointe par exemple).
Utiliser les conclusions de l’étude
Étant donné le rôle qu’ils jouent dans l’administration des taxes énergétiques, les ministères des finances peuvent participer activement à la définition de prix énergétiques appropriés, éventuellement dans le cadre d’une refonte fiscale de plus grande ampleur. Par ailleurs, compte tenu des avantages environnementaux et budgétaires potentiellement importants susceptibles d’en dériver au plan intérieur, les réformes peuvent être engagées sans attendre une coopération mondiale en matière de politique climatique. Le rapport note que des mesures ciblées – le renforcement des systèmes de protection sociale par exemple - permettraient d’en atténuer les retombées sur les ménages vulnérables, et offriraient un moyen plus efficace d’aider ces groupes que le maintien des prix énergétiques à un faible niveau, puisque la plupart des avantages liés à ces derniers profitent aux tranches supérieures des revenus.
Malgré d’inévitables controverses quant à l’évaluation des dommages environnementaux (sur la façon de définir le prix du réchauffement climatique mondial ou d’évaluer l’évolution du nombre de décès dus à la pollution par exemple), la méthodologie et les tableurs l’accompagnant présentés dans le rapport tiennent compte de différents points de vue et offrent un point de départ utile à des échanges sur l’action à mener.
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