Paris, France - 9 novembre 2021 :
La France a été l’un des pays européens les plus touchés par la crise
de la COVID, mais grâce aux
importantes mesures
de soutien des autorités et aux taux élevés de vaccination, la reprise
économique est forte. Des aléas baissiers subsistent et justifient le
maintien des mesures de soutien budgétaire en 2022, en particulier
axées sur le soutien à l’investissement pour stimuler la croissance à
moyen terme et limiter les séquelles de la crise.
À
partir de 2023, la France devrait s’engager dans la voie d’un
rééquilibrage progressif des finances publiques ciblé sur les dépenses
pour reconstituer les marges de manœuvre budgétaires et placer la dette
publique sur une trajectoire résolument à la baisse en pourcentage du
PIB. Dans ce cadre, il conviendrait de protéger les investissements
indispensables aux transitions écologique et numérique. La poursuite de
mesures visant à renforcer les compétences des travailleurs et à
réduire l’inégalité des chances pour les jeunes au cours de cette
transformation structurelle seront fondamentales, de même que le
soutien aux personnes vulnérables. Les réformes devraient également
être poursuivies pour stimuler la compétitivité internationale de la
France et la croissance de sa productivité. Dans l’ensemble, le secteur
financier a bien résisté durant la crise, mais la vigilance reste de
mise.
Perspectives économiques
La progression considérable de la vaccination a permis d’endiguer
efficacement le virus de la Covid et favorisé un retour à la normale
rapide de l’activité.
Après un lent démarrage en début d’année, la France fait
aujourd’hui partie des pays de l’UE aux taux de vaccination les plus élevés
(88 % des adultes), grâce à des mesures telles que l’obligation d’un passe sanitaire attestant de la vaccination ou d’un test négatif
pour accéder à la plupart des lieux publics, ou encore la vaccination
obligatoire dans certaines professions. Même si une quatrième vague
d’infections liée à la propagation du variant Delta s’est effectivement
matérialisée, la vaccination généralisée a permis de minimiser les
hospitalisations et les décès, contrairement aux vagues précédentes. La
relation entre les restrictions sanitaires et l’activité économique
s’atténue avec le temps, les niveaux de mobilité ayant été relativement peu
affectés au cours des troisième et quatrième vagues.
Une forte reprise économique est en cours, stimulée par le soutien de
l’
É
tat et par d’importants investissements menés par le secteur privé.
Bien que l’activité ait enregistré une contraction de 8,0 % en 2020
(supérieure à la moyenne européenne), elle a depuis connu un rebond et a
pratiquement retrouvé son niveau d’avant-crise au troisième trimestre 2021.
L’investissement se redresse plus vite que la consommation et dépasse déjà
son niveau d’avant crise. L’emploi est robuste et le taux de chômage est
resté relativement stable. Nonobstant une sous-utilisation résiduelle des
capacités économiques, les contraintes d’offre dues aux perturbations
actuelles des chaînes d’approvisionnement mondiales et les difficultés de
recrutement commencent à peser sur la production, en particulier dans le
secteur manufacturier. Les prix à la consommation accélèrent,
principalement sous l'effet de facteurs ponctuels, notamment une hausse des
prix de l'énergie, et les tensions sur les salaires restent jusqu’à présent
modérées, les anticipations d’inflation à long terme demeurant bien
ancrées.
Les perspectives économiques se sont considérablement améliorées.
Les services du FMI ont révisé à la hausse la prévision de croissance du
PIB à environ 6¾ % pour 2021, en raison du fort rebond de la consommation
et de l’investissement au cours des deuxième et troisième trimestres. En
2022, la croissance serait plus modérée, à 3,7 %. Cette prévision suppose
la poursuite de l’endiguement de la Covid, la normalisation des difficultés
actuelles des chaînes d’approvisionnement et le maintien de politiques
accommodantes. À moyen terme, l’activité devrait augmenter pratiquement au
même rythme que son potentiel, mais rester légèrement inférieure à sa
tendance d’avant-crise. L’inflation globale devrait augmenter à environ 2 %
cette année, mais baisser à 1,7 % l’an prochain à mesure que se dissiperont
les facteurs transitoires. Le taux de chômage devrait baisser à 7,8 % en
2021 grâce aux conditions favorables du marché du travail pour les
demandeurs d’emploi. Le déficit des transactions courantes devrait se
résorber et revenir progressivement à la normale à moyen terme, lorsque les
perturbations temporaires dans les secteurs du tourisme et de
l’aéronautique commenceront à se dissiper.
Les aléas à court terme sur les perspectives sont plutôt orientés à la
baisse.
La possibilité de nouvelles souches de plus en plus virulentes du virus, la
perte d’efficacité des vaccins et la persistance des goulets d’étranglement
des chaînes d’approvisionnement pourraient ralentir la reprise et entraîner
une hausse de l’inflation. Les aléas à la baisse pourraient aussi provenir
de transformations désordonnées et exacerber les pertes de production dues
à une allocation inefficace du travail et du capital. Du côté haussier, une
utilisation plus rapide de l’épargne accumulée ou une reprise plus forte de
la demande dans les secteurs durement touchés pourraient stimuler la
croissance à court terme et limiter les séquelles à moyen terme.
Une politique budgétaire pour la reprise
Le considérable soutien budgétaire déployé en 2020 et 2021 a joué un
rôle fondamental pour amortir la crise et stimuler la reprise.
Début 2021, l’enveloppe du programme d’urgence a été de nouveau augmentée
dans le cadre du troisième confinement partiel, portant l’enveloppe totale
des mesures d’urgence et de relance pour la période 2020–22 à environ 28 %
du PIB de 2020. Les autorités ont ensuite commencé à réduire et à cibler
leur soutien à mesure que la crise s’est estompée. Les mesures en faveur de
l’investissement, comme celles contenues dans le plan France Relance, sont bien adaptées pour contribuer à limiter les
séquelles de la crise, tout en assurant une reprise plus verte.
Pour 2022, une orientation budgétaire modérément expansionniste est
justifiée, mais toute autre mesure de soutien devrait être ciblée sur
l’offre pour stimuler la croissance potentielle.
Les services du FMI estiment qu’une fois les mesures ponctuelles de crise
déduites, le projet de loi de finances 2022 constitue un assouplissement
budgétaire modéré, ce qui est globalement approprié, compte tenu les
risques baissiers. Toutefois, les dépenses supplémentaires devraient
concerner en priorité les mesures visant à encourager l’investissement, à
alléger les tensions liées au recrutement et à faciliter la réallocation
des ressources pour renforcer les perspectives de reprise et stimuler la
croissance potentielle. À cet égard, les services du FMI souscrivent aux
mesures en faveur de l’investissement contenues dans le planFrance Relance et dans les programmes NextGen EU. Le plan France 2030 récemment annoncé pourrait également encourager
l’innovation et les investissements indispensables ; ses structures de
gouvernance (en cours de définition) devraient inclure une forte composante
secteur privé indépendante pour garantir que le rôle de l’État demeure
limité et que les investissements soient soumis aux lois du marché. Tout au
long de l’année 2022, la politique budgétaire devrait rester souple et un
soutien supplémentaire ciblé devrait être apporté si les risques baissiers
se concrétisent.
La récente flambée des prix de l’énergie, conjuguée aux goulets
d’étranglement des chaînes d’approvisionnement, a entraîné une nouvelle
hausse de l’inflation et incité les pouvoirs publics à réagir.
Les services du FMI s’attendent à ce que cet effet soit essentiellement
transitoire, les hausses de prix devant s’atténuer au cours de l’année
2022. Les autorités ont mis en place plusieurs mesures temporaires pour
réduire la volatilité des prix et protéger les ménages. Compte tenu de
l’effet distributif de la récente flambée des prix de l’énergie, les
services du FMI sont en faveur d’indemniser les ménages vulnérables au
moyen de transferts ciblés et temporaires, tels que la revalorisation du
chèque énergie récemment annoncée. Les autorités devraient toutefois éviter
les transferts de nature générale et les mesures de contrôle des prix de
longue durée, qui sont moins bien ciblées et plus coûteuses. La baisse des
taxes sur l’électricité et le plafonnement des prix du gaz affaiblissent
les signaux prix, et il conviendrait de mieux cibler l’indemnité inflation. Ces mesures doivent rester strictement
temporaires. Un nouvel élargissement du dispositif du chèque énergie serait
plus approprié dans l’éventualité de nouvelles hausses des prix de
l’énergie.
À mesure que se poursuivra la reprise
en 2023 et au-delà, la France devra entreprendre un rééquilibrage
progressif mais global des finances publiques pour reconstituer ses
marges de manœuvre et placer le ratio dette/PIB sur une trajectoire
résolument à la baisse.
A politiques inchangées, les services du FMI prévoient une légère baisse du
déficit budgétaire, qui resterait néanmoins supérieur à 3 % du PIB, et un
ratio dette/PIB qui continuerait d’augmenter sur l’horizon de prévision.
L’écart entre le poids de la dette de la France, déjà élevé, et celui des
pays comparables en Europe se creuserait. Pour inverser cette tendance et
constituer des marges de manœuvre budgétaires contre de futures crises, les
services du FMI recommandent une trajectoire d’ajustement progressif visant
à atteindre d’ici à la fin de la décennie l’objectif à moyen terme
d’avant-crise, soit un déficit structurel de 0,4 % du PIB. Cet objectif
nécessiterait un effort budgétaire cumulé d’environ 4 ¾ points de
pourcentage du PIB sur sept ans, en l'absence de nouveaux chocs majeurs.
Pour sécuriser la reprise, le rééquilibrage budgétaire pourrait être
légèrement décalé dans le temps, avec une réduction moyenne du déficit
structurel primaire d’environ 0,6 % du PIB par an sur la période 2023–26,
puis d’environ 0,8 % du PIB par an à moyen terme jusqu’à ce que l’objectif
de moyen terme soit atteint. Selon l’analyse des services du FMI, cette
trajectoire permettrait de reconstituer une marge de manœuvre budgétaire
confortable tout en laissant un espace suffisant pour les investissements
nécessaires pour renforcer les compétences des travailleurs et pour assurer
les transitions écologique et numérique.
L’effort de rééquilibrage budgétaire devrait être concentré sur la
réduction du taux de croissance des dépenses publiques courantes.
Compte tenu de la pression fiscale déjà élevée en France, les services du
FMI recommandent de concentrer l’effort de rééquilibrage budgétaire sur la
maîtrise des dépenses courantes, tout en laissant une certaine marge de
manœuvre pour les investissements indispensables (tels que ceux contenus
dans le plan France Relance et les programmes NextGen EU). La poursuite des réformes déjà prévues, telles que celles des
retraites, de l’assurance-chômage et de la fonction publique, contribuerait
considérablement au rééquilibrage nécessaire. D’autres axes potentiels de
réduction des dépenses consisteraient notamment à diminuer les dépenses
fiscales (surtout celles qui entravent la réalisation des objectifs
climatiques), réduire les chevauchements entre les différents niveaux de
gouvernement, et simplifier et unifier les régimes d’aide sociale, ce qui
pourrait permettre de mieux cibler les plus démunies tout en dégageant des
gains d’efficacité et en améliorant les incitations à développer
l’activité. La France devrait passer en revue les catégories de dépenses
qui sont largement supérieures à celles des pays comparables, et où elle
pourrait engager des réformes pour les réduire sans compromettre la
prestation des services publics. À l’avenir, les recettes dégagées par une
tarification du carbone plus élevée, indispensable à la transition
écologique, pourraient également contribuer à financer des investissements
environnementaux adéquats et à indemniser les plus vulnérables.
L’engagement dans cette voie du rééquilibrage des finances publiques
devrait s’appuyer sur une règle stricte en matière de dépenses
budgétaires et par l’élargissement des responsabilités de l’organe de
surveillance budgétaire.
Selon les calculs des services du FMI, un plafonnement de la croissance des
dépenses à 1,7 % par an (contre 2,4 % dans le scénario de référence)
permettrait d’atteindre la trajectoire d’ajustement recommandée. La règle budgétaire devrait reposer sur un
engagement pluriannuel de dépenses au niveau des administrations publiques
conformément aux recommandations de la Cour des comptes ; elle devrait en
outre comporter un mécanisme de surveillance des écarts des années
précédentes permettant d'assurer le respect des objectifs de moyen terme.
Le renforcement des compétences et des capacités du Haut Conseil des
finances publiques (HCFP) contribuerait à garantir le respect de la règle.
Bien entendu, cette règle, ainsi que la trajectoire budgétaire recommandée,
devront être adaptées le cas échéant pour assurer la cohérence avec toute
révision du cadre budgétaire européen. Les services du FMI estiment
toutefois que la France ne devrait pas attendre qu’une action soit
entreprise au niveau européen pour aller de l’avant avec sa propre règle
budgétaire.
Protection de la stabilité financière
Le secteur bancaire a bien résisté à la crise et
a assuré une fourniture abondante de crédits
à l’économie.
Cela s’explique par les solides positions en fonds propres et de liquidités
des banques à l’aube de la crise et par les importantes mesures de soutien
prises par les autorités pendant la crise, notamment les mesures
gouvernementales visant à venir en aide aux ménages et aux entreprises. Les
faillites généralisées d’entreprises ne se sont pas concrétisées, même s’il
est toujours possible qu’apparaissent à retardement un certain nombre de
risques pour la solvabilité des entreprises dans certains secteurs, avec la
mise en extinction progressive des mesures de soutien d’urgence. Dans ce
contexte, la qualité des actifs bancaires devrait continuer d’être
surveillée et les banques devraient prendre l’initiative de communiquer
avec les entreprises viables mais en difficulté, pour élaborer des
solutions à partir des options disponibles, notamment le prêt participatif,
qui pourrait nécessiter quelques modifications afin d’être plus attrayant
pour les entreprises. Toute perte potentielle dans le secteur bancaire
devrait se traduire par la mise en place de provisions et de coussins de
fonds propres. Une étroite surveillance des transactions intragroupes des
conglomérats et l’établissement de seuils de concentration pour limiter les
risques liés aux entreprises très endettées contribueront à renforcer
davantage la résilience du secteur. À mesure que la reprise se confirmera,
les mesures d’incitation pourraient être adaptées pour réduire les passifs
conditionnels extraordinaires de l’État en temps opportun.
L’orientation macroprudentielle reste globalement satisfaisante, mais
pourrait nécessiter un resserrement si les risques liés aux
valorisations des actifs financés par la dette s’accentuent.
Les services du FMI sont favorables à une réactivation en temps utile du
coussin de fonds propres contracyclique – éventuellement en 2023 – à
condition que la reprise évolue au moins aussi rapidement que selon les
projections des services du FMI. Les mesures prises par l’autorité de
surveillance, le Haut Conseil de stabilité financière (HCSF), ont limité et
en partie inversé une tendance à la détérioration des conditions d’octroi
de crédit immobiliers, mais les risques liés au marché immobilier
nécessitent une vigilance continue. Alimentée par de faibles taux d’intérêt
et une offre de logements relativement inélastique, les prix de
l’immobilier ont accéléré en 2020 et l’endettement des ménages reste élevé
par rapport à leur revenu, car ils doivent emprunter davantage pour faire
face à la hausse des prix de l’immobilier. Si ces tendances se poursuivent,
un ajustement des mesures existantes portant sur les emprunteurs ou
l’instauration de mesures complémentaires pourraient s’avérer appropriées
pour limiter la prise de risques excessifs et lisser la dynamique du marché
immobilier.
Réformes structurelles pour limiter les séquelles et garantir une
reprise équitable et résiliente
La poursuite des mesures visant à remédier préventivement aux tensions
sur le marché du travail et garantir des opportunités équitables aux
jeunes contribuera à assurer une reprise rapide et durable.
D’importantes pertes d’emplois ont été évitées grâce au déploiement
généralisé du dispositif d’activité partielle, qui a préservé les relations
de travail et prévenu une baisse de la participation au marché du travail.
L’emploi a rapidement rebondi avec la levée des mesures de restriction,
reflétant possiblement les fruits des réformes antérieures du marché du
travail. Les conditions du marché du travail se durcissent toutefois
aujourd’hui, comme en témoigne l’augmentation du nombre de postes vacants,
tandis que le chômage de longue durée reste élevé. Pour éviter que les
inadéquations sur le marché du travail ne ralentissent le rythme de la
reprise, les mesures devraient viser à remédier aux pénuries de
compétences, en associant par exemple les dispositifs d’aide à la recherche
d’emploi et les programmes de formation. Les dispositifs destinés aux
jeunes ni en emploi, ni en études, ni en formation ( contrat d’engagement pour les jeunes) et les mesures visant à
encourager la formation aux métiers souffrant de pénuries de compétences (
mesures pour le développement des compétences et l’insertion dans
l’emploi)
prévus dans le projet de loi de finances 2022 peuvent y contribuer. En
continuant de corriger les disparités éducatives qui freinent l’accès à
l’emploi, par des mesures visant à renforcer la transition de l’école au
monde du travail, les autorités garantiront également une répartition
équitable et durable des fruits de la croissance.
Les mesures d’amélioration de la compétitivité permettront à la France
de renforcer sa position extérieure et sa résilience face aux chocs
extérieurs.
Après une forte détérioration enregistrée avant la crise financière, la
France est parvenue à stabiliser ses performances à l’exportation ces
dernières années, mais des améliorations supplémentaires restent
souhaitables. Il conviendrait à cet égard de réformer davantage les marchés
des produits pour assouplir la réglementation et les barrières à l’entrée
dans les secteurs des services non échangeables. Des efforts ciblés pour
favoriser l’innovation en investissant dans le capital humain et en
finançant la recherche fondamentale, notamment dans les secteurs à la
frontière technologique, renforceraient également la compétitivité et
augmenteraient les capacités de production. S’il est bien conçu et géré, le
programme France 2030 pourrait aussi y contribuer.
Les services du FMI se félicitent de l’accélération de l’offensive
menée par les autorités pour atteindre la neutralité carbone et réduire
l’écart en matière d’émissions.
Les mesures prévues dans “l’ajustement à l’objectif 55” (”Fit for 55”) de
l’UE fixent des objectifs de réduction des émissions plus ambitieux,
conformément à l’objectif de l’UE d’atteindre la neutralité carbone dans
l’ensemble des pays de l’Union d’ici à 2050. L’objectif de neutralité
carbone est inscrit dans le droit français depuis l’adoption en 2019 de la
loi énergie-climat. Pour atteindre cet objectif ambitieux, la France
devrait poursuivre ses efforts en mettant en œuvre des politiques vertes
supplémentaires pour réduire les émissions et en renforçant les politiques
existantes, notamment une tarification adéquate du carbone, assortie de
mesures d’atténuation pour les ménages à faibles revenus. Dans cette
optique, tirer parti de la forte présence des entreprises françaises dans
les secteurs de l’automobile, de la production d’électricité et de
l’aéronautique pour asseoir l’avance technologique de la France dans la
production d’énergie verte et le transport à zéro émission contribuerait
encore à accélérer cette offensive. Les mesures visant à améliorer la
formation des travailleurs et à garantir l’adéquation des compétences
seront particulièrement cruciales pour faciliter la transition écologique
sans entraîner de perte d’emploi.
***
La mission tient à remercier les autorités et ses autres interlocuteurs
pour leur dialogue constructif et leur fructueuse collaboration.