le 10 juillet 2014
Une nouvelle étude du FMI explique les récents progrès de la réforme des subventions dans la région Moyen-Orient et Afrique du Nord (MOAN) et décrit les facteurs qui en conditionnent la réussite.
Marché en Mauritanie, pays qui a engagé une réforme graduelle des subventions assortie de mesures destinées à protéger les populations pauvres (photo : Corbis)
MOYEN-ORIENT ET AFRIQUE DU NORD
Dans une étude récente, une équipe des services du FMI conduite par Carlo Sdralevich et composée de Randa Sab, Younes Zouhar et Giorgia Albertin passe en revue plusieurs cas de réformes des subventions dans la région Moyen-Orient et Afrique du Nord et décrit les défis à venir. Dans l’entretien qui suit, les auteurs décrivent l’avancement des réformes des subventions dans la région et ailleurs.
Bulletin du FMI : pouvez-vous nous expliquer de quoi traite cette étude?
Carlo Sdralevich : le FMI a contribué à la réflexion sur les réformes des subventions en publiant l’an dernier un ouvrage qui traitait le sujet d’un point de vue mondial. Cette année, le Département Moyen-Orient et Asie centrale du FMI s’est intéressé plus précisément à la région Moyen-Orient et Afrique du Nord (MOAN), où le problème est particulièrement aigu, et cette étude vise à aider les pays de la région à y faire face. Pour cela, nous avons dressé un bilan des récentes réformes des subventions entreprises dans plusieurs pays de la région et formulé des recommandations pour aller de l’avant, sur la base des cas étudiés et de l’analyse empirique de 25 initiatives de réformes un peu partout dans le monde.
Bulletin du FMI : à votre avis, quels sont les inconvénients des subventions énergétiques?
Younes Zouhar : l’objectif déclaré des subventions est de faire en sorte que certains produits, tels que les carburants ou les denrées alimentaires soient à la portée de l’ensemble de la population, en particulier des couches les plus vulnérables. Cependant, cette forme de protection sociale joue en fait au détriment des plus pauvres, qui en bénéficient très peu. Dans des pays tels que l’Égypte, l’Iran, la Jordanie et le Liban, les 20 % les plus pauvres ne profitent que de 1 à 8 % des dépenses engagées pour subventionner le prix de l’essence, alors que les 20 % les plus aisés en reçoivent entre 40 et 86 %. C’est la raison pour laquelle les subventions généralisées n’améliorent pas nécessairement les indicateurs sociaux.
Giorgia Albertin : les subventions constituent aussi un frein majeur à la croissance car ils évincent les dépenses publiques qui pourraient stimuler la croissance, si l’État investissait dans les infrastructures, l’éducation et la santé. Par ailleurs, si l’énergie est bon marché, cela peut mener à une surconsommation qui aggrave les problèmes environnementaux tels que la pollution et le changement climatique. Enfin, les subventions encouragent une consommation plus élevée et, dans les pays exportateurs de pétrole, une course à l’extraction qui mène à l’épuisement des ressources — en en laissant moins pour les générations futures.
Bulletin du FMI : pourquoi est-il si difficile de réformer les subventions dans la région Moyen-Orient et Afrique du Nord?
Randa Sab : Comparativement à d’autres régions, les subventions sont omniprésentes et coûteuses dans la région MOAN. Les subventions énergétiques à elles seules se chiffraient à environ 237 milliards de dollars en 2011, soit à peu près la moitié du total mondial et environ 8½% du PIB de la région. Les subventions alimentaires sont aussi très répandues, même si elles coûtent moins cher — moins de 1 % du PIB régional. En fait, les subventions jouent un rôle particulier dans la région car elles se substituent à la protection sociale, qui est quasiment inexistante. Dans les pays exportateurs de pétrole, le faible prix de l’énergie est en outre considéré comme un moyen de permettre aux citoyens de partager la richesse des ressources naturelles et est donc considéré comme un droit, avec un élément essentiel de légitimité qui peut même se substituer à la participation à la vie politique.
Giorgia Albertin : dans la région MOAN, il est aussi particulièrement difficile de réformer les subventions à cause de facteurs qui se rapportent à l’économie politique. Dans un certain nombre de pays, les tentatives de réformes ont échoué car des intérêts particuliers s’y sont opposés. Le refus des réformes tient aussi au fait que les citoyens ne sont pas convaincus que l’État utilisera à bon escient les économies que la réforme des subventions permettrait de réaliser, et c’est pour cette raison qu’il est si important de promouvoir activement la communication et la transparence. En Iran, par exemple, la réforme des subventions a été précédée par des consultations approfondies avec les parties prenantes et par une campagne de relations publiques efficace.
Bulletin du FMI : nous assistons à une vague de réformes des subventions dans la région. Pourquoi les pays s’engagent-ils dans cette voie maintenant?
Randa Sab : les deux principaux éléments moteurs des réformes ont été la forte hausse des cours du pétrole à la suite de la crise financière mondiale et l’utilisation accrue des subventions pour répondre aux revendications sociales depuis 2011. Le poids budgétaire des subventions est devenu insupportable, et c’est ce qui a déclenché les réformes dans des pays importateurs de pétrole— Jordanie, Maroc, Mauritanie et Tunisie en particulier — qui se sont attachés à relever progressivement les prix des carburants et les tarifs de l’électricité et ont mis en place des mécanismes d’ajustement automatique des prix pour dépolitiser le processus. Ces pays ont en outre pris soin d’assortir la réforme des subventions de mesures compensatoires — par exemple des transferts monétaires, entre autres — afin d’en amortir les retombées sociales sur les plus démunis.
Bulletin du FMI : quels sont les principaux enseignements de cette étude pour les pays du Moyen-Orient et d’Afrique du Nord?
Carlo Sdralevich : bonne question pour conclure. Notre analyse fait ressortir l’importance d’une bonne préparation et d’un ferme engagement de l’équipe gouvernementale, qui ne doit pas faire l’économie d’une campagne de communication efficace.
Younes Zouhar : la dernière leçon a trait à la mise en place de dispositifs de protection sociale, sous forme de transferts monétaires par exemple. L’expérience internationale montre que les réformes réussissent mieux si les pouvoirs publics mettent immédiatement en place des mesures pour amortir l’impact de la hausse des prix sur les plus pauvres. Le fait de soigner d’emblée le volet social des réformes concourt donc à leur succès.
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