Article d’actualité

L’économie du Canada est l’une des plus ouvertes au monde. Au fil des décennies, le pays a tissé des liens étroits et résilients avec les marchés mondiaux en s’appuyant sur l’ouverture, la prévisibilité et un système commercial basé sur les règles. Or, sur le plan intérieur, l’économie canadienne reste bien moins intégrée que ne le laisserait penser sa présence mondiale. Le mouvement des biens, des services et des travailleurs entre provinces et territoires se heurte à de redoutables obstacles. Cette fragmentation pèse sur la productivité, la compétitivité et la résilience globale.

Ce constat n’a rien de nouveau. Le marché intérieur canadien est depuis longtemps à l’image de la structure fédérale du pays, les provinces jouissant d’une autorité constitutionnelle sur nombre de politiques liées au commerce, dont les délivrances d’autorisations, la normalisation, les passations de marchés et la réglementation des services. Au fil du temps, les écarts réglementaires et les frictions administratives se sont intensifiés, nuisant aux économies d’échelle, à la concurrence et à la mobilité, notamment dans les services, où tant les débouchés économiques que les coûts sont les plus élevés.

Face aux tensions qui pèsent sur la croissance mondiale et aux contraintes de productivité qui s’accentuent, les arguments en faveur de l’intégration du marché intérieur canadien n’ont jamais été aussi puissants.

Un marché intérieur fragmenté

De nouvelles données permettent de quantifier un problème connu de longue date. À partir de méthodes d’analyse commerciale couramment acceptées, nous estimons que les barrières de politique commerciale non géographiques au sein du Canada représentent en moyenne l’équivalent d’un droit de douane d’environ 9 % à l’échelle nationale. Ces coûts se concentrent particulièrement dans les services, qui représentent le gros du commerce interprovincial. Dans certains secteurs, comme l’éducation et les soins de santé, les barrières dépassent l’équivalent d’un droit de douane de 40 %. Ce niveau serait prohibitif dans la plupart des accords commerciaux internationaux.

Qui plus est, la charge n’est pas équitablement répartie. Pour les grandes provinces dotées d’une économie diversifiée et de réseaux denses, les coûts du commerce intérieur sont relativement faibles. En revanche, dans les provinces plus petites et les territoires du Nord, les coûts sont multipliés, notamment dans les services tels que la distribution, la santé et l’éducation ainsi que dans les services professionnels. Il s’ensuit une économie disparate où les débouchés sont tributaires de la géographie et de la réglementation, et où les atouts normalement liés aux économies d’échelle sont limités.

Les fruits d’une vaste réforme

Ces frictions ont de profondes conséquences économiques. Qu’apporterait une plus grande intégration intérieure ? Il ressort de simulations modélisées que la suppression totale des barrières commerciales intérieures non géographiques pourrait relever le PIB réel du Canada de près de 7 % à long terme, soit approximativement 210 milliards de dollars canadiens en valeur courante. Ces gains ne tiennent pas aux effets de demande à court terme, mais à une plus grande productivité : affectation plus efficace du capital et du travail, concurrence accrue et échelles de fonctionnement mieux adaptées des entreprises très performantes. Autrement dit, les dividendes de cette réforme seraient durables.

Autre argument en faveur d’une réforme : une meilleure répartition des bienfaits. Les provinces les plus petites et les plus excentrées en tireraient le meilleur parti en pourcentage, car leurs entreprises et leurs travailleurs auraient désormais accès à un plus vaste marché. Le Canada atlantique et les territoires du Nord enregistreraient d’importants gains de productivité. Les provinces plus grandes en bénéficieraient aussi considérablement en valeur absolue du fait de leur rôle primordial dans les chaînes d’approvisionnement nationales. L’intégration intérieure n’est pas une redistribution à somme nulle, c’est un moteur de productivité pour l’ensemble du pays.

Les services jouent un rôle essentiel. Près des quatre cinquièmes de la totalité des gains de PIB proviendraient de leur libéralisation. Cela s’explique par leur importance grandissante dans l’économie et par leur contribution à presque tous les autres secteurs d’activité. Par exemple, les barrières à la finance, aux télécommunications, aux transports et aux services professionnels, filières dont beaucoup d’entreprises dépendent, se répercutent sur le reste de l’économie en augmentant les coûts de manière généralisée.

L’importance d’établir des priorités

Une libéralisation intégrale s’étalera dans la durée. Il faudra donc définir des priorités. Les réformes les plus fructueuses ne concernent pas nécessairement les secteurs dont les barrières mesurées sont les plus élevés, mais plutôt ceux dont l’influence économique est la plus grande, ceux qui interviennent fortement dans les échanges entre provinces et sont profondément insérés dans les réseaux de production.

La finance, les transports et les télécommunications sont porteurs d’efficience, d’innovation et de concurrence pour l’ensemble de l’économie. Les progrès dans ces secteurs multiplieraient les gains dans le reste de l’économie, en rendant plus faciles la création et l’expansion d’entreprises, en améliorant la mobilité de la main-d’œuvre et en accompagnant l’investissement dans les activités à forte productivité. Ils renforceraient par ailleurs la capacité du Canada à absorber les chocs exogènes. Il ressort de notre analyse que même une modeste réduction des coûts du commerce intérieur pourrait contribuer à compenser les fortes retombées d’un revirement de la conjoncture commerciale extérieure, ce qui montre combien l’intégration nationale élargit la marge de résilience.

Le fédéralisme au service d’un marché unique

Les difficultés résident dans l’exécution et la coordination. Le cadre fédéral étant largement implanté, pour progresser davantage il faudra que le fédéralisme coopératif fonctionne de manière plus efficiente. La reconnaissance mutuelle doit être un principe de base (les exceptions devant être circonscrites et transparentes), à commencer par les autorisations professionnelles et les homologations de titres. La référenciation et l’information publique sur les barrières intérieures peuvent renforcer la responsabilisation et entretenir la dynamique de réforme. L’impulsion au niveau fédéral peut continuer à jouer un rôle catalyseur au moyen d’incitations, de financements conditionnels et de la mobilisation des différents acteurs, tout en respectant les compétences provinciales.

Le Canada a déjà entrepris de complexes réformes dans les relations entre l’État fédéral et les provinces par le passé. L’intégration du marché intérieur peut suivre cette tradition fondée sur le pragmatisme, la progressivité et l’intérêt national partagé.

Une occasion d’agir

L’avenir économique du Canada dépendra autant de la mobilisation efficace de son marché intérieur que de son action sur le plan international. Les faits sont clairs : les barrières intérieures restent élevées, elles sont économiquement coûteuses et vont de plus en plus à l’encontre d’une économie moderne, dynamique et axée sur les services. La suppression de ces barrières offre l’un des leviers les plus puissants (et les moins coûteux sur le plan budgétaire) pour accroître la productivité, renforcer la résilience et accompagner une croissance inclusive.

L’occasion doit être saisie dès à présent. Il y a fort à gagner. Transformer 13 économies en une seule n’est plus une simple aspiration, c’est un impératif économique.

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Federico J. Díez est économiste principal au département Hémisphère occidental du FMI.

Yuanchen Yang est économiste au département Hémisphère occidental du FMI.

Trevor Tombe, professeur de sciences économiques et directeur de la politique économique et budgétaire de la faculté de politique publique de l’Université de Calgary, a également contribué à cette étude.