Le retour de la politique industrielle

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Le retour de la politique industrielle

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• Authors: DOUGLAS IRWIN
• Published: June 29, 2023

Contexte géopolitique et commercial

• La géopolitique modifie rapidement la configuration du commerce mondial; le contexte général des décennies précédentes a changé.
• La période de réforme des années 90 et de la première décennie 2000 a coïncidé avec la création de l’Organisation mondiale du commerce et une moindre tension géopolitique.
• Aujourd’hui, on observe une augmentation des interventions commerciales : politiques industrielles et subventions, restrictions à l’importation pour des raisons de sécurité nationale et d’environnement, et contrôles à l’exportation pour sanctionner des concurrents géopolitiques et garantir l’approvisionnement intérieur.
• Questions centrales pour les pays en développement : imiter les pratiques des États-Unis et de la Chine en faisant émerger des champions nationaux ? Se replier et protéger des secteurs stratégiques par subventions et réglementation commerciale ?

Interprétation historique et enseignements

• Lecture erronée fréquente : croire que la richesse des pays avancés provient principalement de la protection du secteur manufacturier.
• États-Unis : malgré des droits de douane élevés historiquement, économie ouverte aux capitaux, à l’immigration et aux technologies; gain de revenu par habitant à la fin du XIXe siècle lié à une hausse de la productivité dans les services plutôt que dans le manufacturier.
• Europe occidentale : croissance liée au transfert des ressources de l’agriculture vers l’industrie et les services; protection agricole a probablement freiné cette transition dans certains pays.
• Corée du Sud :
  • En 1960, exportations = "seulement 1 % du PIB".
  • Après dévaluations au début et au milieu des années 60, les exportations ont atteint "20 % du PIB" au début des années 70.
  • Stratégie principalement : fixer un taux de change réaliste et diminuer le coût du crédit pour l’ensemble des exportateurs, pas seulement pour des secteurs ciblés.
  • Le Plan de promotion des industries lourdes et chimiques "1973–79" est intervenu plus tard et s'est terminé en raison de coût excessif et inefficacité; la croissance avait déjà été lancée avant cette politique industrielle ciblée.
• Conclusion historique : les politiques industrielles ciblées ne sont pas nécessairement à l’origine des succès exportateurs; facteurs macroéconomiques et ouverture ont joué un rôle déterminant.

Preuves empiriques et limites des politiques industrielles

• Débat ancien : certains voient la politique industrielle comme indispensable à la transformation structurelle; d’autres la considèrent génératrice de corruption et d’inefficience.
• Modèles quantitatifs : avantages des politiques industrielles, même optimisées, sont limités et peu susceptibles d’être transformateurs à grande échelle.
• Exemple chinois dans la construction navale :
  • En 2006, la Chine a désigné la construction navale comme "industrie stratégique" et a accordé des subventions massives principalement sous forme de crédits bon marché.
  • Résultats : gaspillages dus à capacités excédentaires, distorsions de marché, augmentation de la part de marché de la Chine au détriment de producteurs plus efficients au Japon, en Corée du Sud et en Europe, mais sans bénéfices considérables pour l’économie nationale.
  • Aides principalement allouées aux entreprises publiques; peu de retombées sur le reste de l’économie et aucun signe clair d’un apprentissage par la pratique à l’échelle de l’industrie.
• Conséquence potentielle générale : subventions peuvent favoriser des producteurs moins efficients, créer des excédents de capacité et accentuer la fragmentation industrielle.

Les nouveaux partisans de la politique industrielle et leurs instruments

• Chine : réaffirmation du contrôle de l’État sous Xi Jinping; "Made in China 2025" (subventions massives à secteurs ciblés) remplacée par la stratégie de "double circulation" visant à réduire la dépendance extérieure et rechercher l’autonomie technologique.
• États-Unis :
  • Protection de l’acier et de l’aluminium sous l’administration Trump pour raisons de sécurité nationale.
  • Lois récentes : "CHIPS Act" et "Inflation Reduction Act" (loi sur la réduction de l’inflation) introduisent des subventions pour relocaliser la production de semi-conducteurs et des réglementations nationales restrictives en matière de contenu pour véhicules électriques.
• Union européenne : pratique continue de politiques industrielles; en 2020 a annoncé une stratégie pour renforcer son "autonomie stratégique ouverte" dans la transition vers une économie verte et numérique.

Risques spécifiques pour les pays en développement

• Imiter les subventions massives et les restrictions commerciales des grandes économies est risqué pour plusieurs raisons :
  • Les subventions peuvent devenir onéreuses et produire des effets positifs aléatoires.
  • Les restrictions au commerce risquent de déclencher un basculement vers le protectionnisme, réduisant les recettes d’exportation et donc la capacité d’importer des biens essentiels.
  • Les pays en développement en difficultés financières manquent souvent des moyens pour accorder des aides substantielles; fonds publics limités peuvent être mieux utilisés pour la santé, l’éducation et l’aide aux personnes pauvres.
• Avertissement cité : « Copier les solutions d’autres pays et les appliquer à des problèmes que vous ne rencontrez pas ou se concentrer sur des problèmes dans l’air du temps qui ne sont pas vraiment importants mène tout droit à l’inefficience, voire à la catastrophe ». (Ricardo Hausmann, cité)

Gains à l’échange et exemples positifs de l’ouverture

• Nombre de pays se sont développés grâce à la participation aux marchés mondiaux plutôt que par l’isolement :
  • Chine : enrichissement grâce à l’amélioration de la productivité agricole, autorisation d’investissements étrangers dans le manufacturier et libération du secteur privé — et non principalement grâce à la politique industrielle.
  • Inde : réformes de 1991 mettant fin au "License Raj" et ouverture économique continuent à dynamiser la croissance.
  • Bangladesh : ouverture aux investissements étrangers a entraîné un revenu par habitant aujourd’hui plus élevé que celui de l’Inde.
  • D’autres pays (Éthiopie, Viet Nam) ont aussi obtenu davantage de la participation à l’économie mondiale que de l’isolement.
• Depuis environ 1990, les pays en développement ont commencé à afficher une croissance plus rapide et à rattraper les niveaux de revenu des pays avancés, marquant une période de convergence après des décennies de divergence.

Recommandations de politique et conclusion

• Les pays en développement seraient mal inspirés de se détourner de l’économie mondiale et d’abandonner la stratégie d’encouragement des exportations et d’acquisition de technologies au-delà des frontières.
• Les subventions industrielles massives et les politiques de fermeture du passé comportent des coûts élevés et des bénéfices incertains pour les pays à ressources limitées.
• Prioriser l’utilisation des maigres fonds publics pour la santé, l’éducation et l’aide aux populations pauvres plutôt que pour soutenir industries nationales par des aides généreuses et risquées.
• Conclusion synthétique : la mondialisation évolue mais n’est pas terminée; les pays en développement ont encore énormément à gagner du reste du monde et beaucoup à perdre en renouant avec les politiques de fermeture du passé.

Le retour de la politique industrielle — Douglas Irwin, Juin 2023, FINANCES & DÉVELOPPEMENT

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