它在世界经济中发挥着关键作用，同时也带来了种种风险
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文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。
英法百年战争期间，巨大的开支导致英格兰爱德华三世资金耗尽，于是他便求助于佛罗伦萨的几个银行家族。这些银行家族为爱德华三世提供的贷款极其昂贵，当后者受挫不能成为法国国王后，这笔债务也就无法全额偿还了。几个世纪以来，“君主的债务”变成了“主权债务”（译注：“君主”和“主权”均为sovereign），也即如今我们所知的价值数万亿、拥有多币种的跨国债务网络。
政府通过借款，为其一般税收收入不能涵盖的支出提供资金。这么做包含了几个经济动机。当税收收入减少时（例如，在经济衰退期间），政府将通过借款来履行现有的支出承诺。此举有利于确保学校、医院等公共服务的连续性，也意味着政府不会因经济疲软而被迫削减支出，从而避免使情况变得更糟。这就是所谓的“税收平滑”作用。在经济衰退期间，政府可能会更进一步，实际上他们会增加支出或减少税收，以此尽量拉动经济增长。这种“财政刺激”的资金来源于主权债务的发行。
但这些理由通常无法解释许多国家存在的债务高企现象。举债的另一个动机是对未来进行投资。政府可能会借入大笔资金，用于修建一条全新的主要公路、一座发电厂或是地铁系统。前期成本可能非常高，因此借款需要分多年偿还。但这些投资有望促进较长期的经济增长，这表明了借款具有合理性。除了有形资本以外，政府还可以投资于人力资本，如教育卫生。其长期收益同样应当超过借款成本。
在寻找潜在贷款者方面，政府具有很强的创造性，它们会找出贷款利率最低的贷款者。然而，选择贷款者往往要权衡利弊。例如，主权国家可以在国内借款，也可以向国外借款。国内借款——即面向本国银行和资产管理机构的借款，或是直接面向家庭的借款——可以成为一种稳定可靠的融资来源。可是，国内的可用资金往往较为有限，还款期限往往比较短。因此，政府也会在国际资本市场上借款，这类借款的数额较大，期限通常较长。然而，国际资本市场可能是变化无常的，这对较低收入国家而言尤其如此。如果认为这些贷款者会一直都会随时提供资金，那么这种想法可能是很危险的。
各种各样的私人部门实体也会向主权国家提供贷款。资产管理机构（如养老基金）通常持有大量的政府债务。它们需要相对安全的长期资产来匹配其长期负债。银行也持有大量主权债务，尤其是其总行所在国政府的主权债务。但这种“银行-主权联系”在过去曾引发了问题。例如，在2010至2012年欧元区主权债务危机期间，陷入困境的银行减少了对政府的融资，导致主权借款成本上升。这引发了融资环境进一步收紧的恶性循环，加剧了经济衰退和银行体系的问题。如今，双方都对这些风险有了更深入的理解。
最后，政府可以向其他国家政府或国际组织借款。这种形式的贷款通常并不以商业目的为主要动力（尽管在实践中贷款者可能不会这样说）。一国政府向另一国政府提供贷款可能是为了加强双边关系。世界银行或非洲开发银行向一国提供贷款，可能是为了帮助该国建设环境卫生系统、资助疫苗接种或推动电力行业改革。当一国发现自己面临国际收支困难时，IMF会为其提供融资。
政府借款也有各种各样的合同方式。贷款是一种常见的融资形式。贷款通常是由双边安排的，或是通过一个多家贷款机构组成的银团安排的，往往分若干年偿还。与此相比，债券则是向成百上千的债权人发行的，通常需要一次性偿还全部金额。此外，主权国家可以利用许多少见的工具借款，但这些工具的规模往往小得多。
政府力求将其借款成本（即利率）降至最低，同时防止其债务结构风险过大。例如，许多国家政府发现美元或欧元借款成本低于本币借款成本。但美元或欧元借款在这些国家本币贬值的情况下可能会引发问题，因为这会导致实际债务负担加大。与此类似，一些国家政府倾向于按照固定利率偿还债务，因为这可以确保偿债成本的稳定。但如果发行的债务与某种可变利率或消费者价格通胀挂钩，成本可能会更低（至少最初是这样）。不过，如果这些变量意外地朝着不利方向变动，这种做法可能也是有风险的。
从长远来看，审慎的公共债务结构有助于将主权借款成本维持在较低水平。但是，经济发展水平、金融市场规模、过往债务履行情况、易受外部冲击影响的程度、全球金融环境等诸多其他因素，也会影响一个主权国家的信誉和借款成本。其中许多因素是一国政府无法控制的。主权评级机构和国际机构（包括IMF）开发了一些精密的模型，用以持续评估各国的主权信誉状况。
与个人和企业一样，主权国家也可能难以偿还债务。其原因可能是它们的借款数额过大，借款方式的风险过大，或者遭遇了某种意外冲击，如严重衰退或自然灾害。
在这种情况下，一国需要进行债务重组。然而，与个人和企业情况不同的是，目前不存在可以出面促使债务人及其债权人解决偿债问题的主权国家破产法院。于是这个过程就变成了一场谈判：债权人希望尽可能多地收回自己的资金，而主权国家则希望在不付出太多代价的情况下，恢复自己在金融市场上的“正常”地位。
无论是对债务人还是债权人来说，这种重组往往都代价高昂。因此，这种重组相对罕见。债务重组的著名例子包括：俄罗斯（1998年）、阿根廷（2005年）、希腊（2012年）和乌克兰（2015年）。如果能够在一个主权国家发生债务违约前达成协议，成本通常会小得多。这些预防性的重组通常会得到很快解决，其对经济和金融体系其他部分的溢出效应较小。然而，一旦主权国家出现债务违约，随之而来的重组就将是一个漫长而代价高昂的过程。
自爱德华三世对法国发动军事进攻至今，主权借款已经取得了长足进步。其规模更大、更加复杂、更国际化，在世界经济中发挥着重要作用，使各国政府能够在经济衰退和其他意外冲击下维持经济运转，提供资金来提高生产率和经济增速。不过，过度举债和潜在违约的风险至今仍然存在。
圣阿里 • 阿巴斯（S. Ali Abbas） 是IMF财政事务部副主任。
(ALEX PIENKOWSKI） 是 IMF 欧洲部的顾问和高级经济学家。合着主权债务：经济学家和从业者指南
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