重新发现的地缘经济学

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在全球范围内，经济政策与国家安全之间的界限正在消弭

“什么是地缘经济学？”2024年，在巴西担任二十国集团轮值主席国期间，一位巴西高级金融官员在我主持的里约热内卢会议间隙探过身来问了我这个问题。大西洋理事会代表团此行是为了讨论稳定币、供应链以及俄罗斯的外汇储备。

我迅速回答道："就是这个——我们此刻正在做的事，金融与国家安全的结合。”“哦，”他说，随即停顿了一下。“在巴西，我们只是把这称为政策。”

事实是，尽管西方——尤其是美国和欧洲——的许多人正在重新发现地缘经济学这一概念，但对世界上大多数国家而言，这不过是世界运行的惯常方式。将国家安全与经济学割裂开来的想法，对于印度、土耳其乃至巴西等国的政策制定者而言几乎毫无意义——他们每天醒来，都要担忧可能限制本国能源供给的地缘政治冲击，或是可能吓跑外国投资者、引发资本骤然外流的地区政治冲突。

在后冷战时代的大部分时期——直至新冠疫情暴发和俄罗斯入侵乌克兰之前——美国和欧洲曾有条件将经济政策与国家安全频繁分开处理。即便是在9·11事件之后、金融制裁兴起之际，华盛顿的财政部官员仍必须通过争取，才能在围绕伊拉克和阿富汗战争的讨论中谋得一席之地。

华尔街与华盛顿之间存在脱节，且这种状况时常发生。过去15年间，尽管两党总统和国会议员不断就中国对知识产权的处理问题和产业产能过剩问题发出警报，但美国金融机构还是加深了对华投资，扩大了流向北京的资金规模。

如今，我们已不能将经济政策与国家安全政策的制定工作分隔开来。美国正在重新发现地缘经济学——且是站在全球金融核心的地位，重新发现地缘经济学。过去五年，我们看到产业政策的兴起，政府对私人企业的持股，大范围制裁重塑整个行业和银行格局——这些变化是一种痛苦且有时代价高昂的过程，未来也将如此。

有人会为这一变化感到惋惜，也有人会为之欢呼，但现实是，在美国历史的大部分时期，地缘经济学本就是常态。过去三十年才是例外。

地缘经济学拥有悠久而丰富的学术积淀——但这些教科书版本的地缘经济学并未能充分涵盖当下正在发生的事情。

当今的地缘经济学处于金融、国家安全与宏观经济学的交汇地带。它关乎战略竞争如何实时地影响着贸易和资本流动。大西洋理事会将地缘经济学划分为三大支柱。第一是资本主义与贸易的未来——可参照布雷顿森林体系及包容性增长的挑战。第二是货币的未来——涵盖稳定币、加密货币、央行数字货币及支付系统。第三是经济治国方略——地缘经济学的工具，包括制裁、出口管制和关税。

冷战

美国历史上地缘经济学的一个典型案例是1949年成立的多边出口管制协调委员会（COCOM）。冷战伊始，哈里·杜鲁门总统的商务部长艾夫里尔·哈里曼（Averell Harriman）——知名华尔街机构布朗兄弟哈里曼公司的创始人之一——就主张，美国不能单凭自身推行出口管制政策来限制苏联的军事能力。他认为，西方阵营国家必须与盟友协调配合。

于是，美国与西德、法国、英国合作，最终联合17个国家，制定了多份清单——包括一份涵盖计算机及其处理器等产品的两用技术清单。1952年，同一组织启动了姊妹项目中国委员会（CHINCOM），专门针对对华先进计算技术的出口设置了更为严格的管制措施。这一切听起来都有一种令人不安的熟悉感。

这些努力并非没有代价，也不是一帆风顺。企业试图绕过管制另辟蹊径。某些产品的认定在美国与其他国家之间造成了紧张关系，其中最为臭名昭著的是1980年代末的东芝-康斯伯格丑闻——苏联获得了相关零部件，使其潜艇的运行噪音大幅降低。

但该体系总体上是行之有效的，发挥了其应有的作用，直至其于1990年代初最终停摆。

当然，正如今日的情形，地缘经济学并不局限于货物领域——它也密切关系到支付这些货物的资金如何在全球流动，且历来如此。

试想下环球银行金融电信协会（SWIFT）在1970年代初的创建历程。理查德·尼克松（Richard Nixon）总统暂停美元与黄金的可兑换性后，多种货币的跨境交易随之提速。第一国民城市银行（花旗银行的前身）开发了一套新的全球报文标准，但一家大型美国机构主导支付体系的风险令许多人感到忧虑，尤其是在欧洲。

于是，一个跨越美欧的银团联合起来，作为一种妥协方案开发了SWIFT系统。该系统将在很大程度上依托美国金融机构，但总部设于比利时。

如今，盟友之间正上演一场类似的博弈。欧洲议会2025年的一项研究警告称，“持续依赖非欧盟支付网络——尤其是维萨（Visa）和万事达（Mastercard）——对欧洲银行业和欧盟金融主权而言均构成了结构脆弱性。”维萨和万事达有何共同之处？它们都是美国企业。如果将二者替换为第一国民城市银行，那么相同的表述将在1971年出现。

当今的地缘经济学

然而，今日的不同之处在于，全球经济已发生了巨变。美国这个世界最大的经济体——其金融业约占全球企业利润的四分之一，其约30万亿美元的国债市场锚定了全球金融体系，其央行也曾多次出手稳定市场，不只为了美国人，也是为了全球——正在重新审视自身的模式。其他所有国家都已察觉到这一动向。

2020年，美国总统乔·拜登（Joe Biden）的国家经济委员会主任申请在大西洋理事会发表了一篇关于“新产业政策”的演讲。这是一个令人意外的请求：多年来，产业政策在华盛顿一直是一个不洁的词汇。但那次演讲是这场已然悄悄展开的转变的一个初步信号。

此后数年间，多个新兴市场的官员因为美国愈发趋近于它们的模式而感到些许满意。2024年，一位高级政策制定者在新德里发表评论称，美国多年来就自由开放市场所作的说教或许“有些失当”。这其中的许多国家在过去十年都在努力积累外汇储备、实现供应方多元化和签署区域货币互换协议，以应对它们长期以来认为终将到来的各类冲击。如今，这种韧性正在经受检验，而美国也正密切关注一种被其忽视已久的经济政策制定方式。

然而，如果世界其他国家认为美国的新版地缘经济学就是其冷战版本，那么这将是一种误判。彼时，美国作为制造业强国，能够在从汽车到电视的各类领域全面超越对手。整个1960年代至1970年代，美国的GDP增速及其在全球制造业中的份额始终稳定在苏联的两倍左右。即便这一优势在1980年代有所收窄，那也是因为日本（美国的盟友）追上了美国的步伐。这使得从贸易到货币的各类谈判都相对容易。

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更大的危险

当今的地缘经济学时代更为复杂，也更为危险。全球两大经济体——美国与中国——正各自推行其版本的地缘经济学实践。局势已在多个层面发生了逆转。中国目前约占全球制造业产出的30%，而美国约为16%。这并非短期变化，但我们的模式却尚未接受世界最大经济体处于大国竞争状态这一新的现实。对于金融政策制定者而言，这意味着他们必须将风险溢价上升和资本流动波动加剧的担忧置于首要位置。

这一地缘经济学新时代的危险在于，一旦政府援引这一概念，它便可能变成粉饰几乎任何政策的借口。美国商务部长霍华德·卢特尼克（Howard Lutnick）及其前任吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）都热衷于说：“经济安全就是国家安全。”

但对这一概念的另一种表述则是：“国家安全就是我们所说的任何事情。”

在这样一个世界中，企业将失去投资所必需的可预见性。企业将改变其与政府互动的方式，裙带资本主义将随之盛行。资金遭到浪费。就业岗位流失。全球割裂、保护主义以及冲突频发的世界代价高昂。

因此，以正确的方式重新发现地缘经济学——一种承认近几十年所取得的进步、并对使进步成为可能的规则加以调整而非抛弃的方式——其重要性再怎么强调都不为过。这一基于规则的体系——如今似乎有许多人急于将其抛弃——创造了人类历史上最大规模的减贫成就，并在美国内外带来了生活水平的大幅提升，而其主要是通过扩大贸易、投资与技术扩散。

然而，创造这些成果的世界并非完美无瑕。即便从整体来看全球化持续带来了繁荣，但其仍在过多的地方减少了机遇与韧性。新冠疫情及其伴随而来的供给扰动将这一现实暴露无遗。这正是为何那些期望回归无拘束自由市场时代的人将持续感到失望。

不走回头路

美国不会走回头路。它正在探寻一套新体系（或许是在重新发现一套旧体系），并愿意打破近期在贸易和金融领域形成的惯例。

2022年，西方政策制定者找到了答案。

四年前二月的一个周六的上午，七国集团决定冻结一个二十国集团成员国——俄罗斯的主权资产，该国刚刚对乌克兰发动了全面入侵。逾3000亿美元的俄罗斯央行资产遭到冻结，其中大部分至今仍处于冻结状态。这是这十年中迄今为止最为重要的地缘经济学决策。

彼时并无任何既有方案可供参考。这一切之所以发生，是因为一些富有创造性思维的人尝试去做一件即便在几年前仍会被视为风险过大而遭到否定的事情。而其基础是经过数十年积累而奠定的。从9·11事件后金融制裁的兴起，到2015年美元与欧元协同向伊朗施压、推动其达成核协议。

2022年那个星期六上午发生的事情，则打开了一个未来一代人都将不得不面对的潘多拉魔盒。这表明，俄罗斯在2014年克里米亚事件后采取的向欧元资产分散配置的战略——在前地缘经济时代属于一种理性做法——已经不再奏效。盟友国家如今能够在极短时间内联合将支付体系武器化，以确保金融体系服务于国家安全目标。事实上，正如大西洋理事会的研究所显示，自七国集团实施制裁回应以来，跨境支付系统试点项目数量增加了100%，其中几乎所有项目都是围绕美元和欧元体系之外的替代方案设计的。

尽管大规模制裁措施令俄罗斯政府以及世界许多国家感到意外，但这种结果本不应令人惊讶。

地缘经济学一直是美国经济政策和外交政策的一部分。布雷顿森林体系本身就是地缘经济安排的典型产物——它不是在战争结束后建立，而是在战争期间建立，时间是在诺曼底登陆的六周之后。

来自44个国家的领导人在数千英里之外仍战火纷飞之时齐聚新罕布什尔州，共同讨论新的国际金融架构，这在表面上似乎不合逻辑。但正如美国总统富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）在会议开幕时所说：“即便通往解放的战争正处于最激烈阶段，我们仍聚集在一起，共同商讨我们将赢得的未来世界的应有样貌——这样做是恰当的。”

在1944年，没有人需要解释地缘经济学意味着什么。

今天的挑战则有所不同：在全球金融体系高度复杂且相互依赖的背景下，如何应对这个新的时代；不是建立一个全新体系，而是改造一个已经不再适应现实需要的体系。问题在于，世界最大经济体能否调整其经济政策的制定方式，同时避免在国内和国际层面造成大规模扰动。世界的金融中心与政治中心正迅速接近。

这种变化要求经济学家理解大国竞争等概念，也要求外交政策专业人士将宏观经济学和微观经济学训练视为其工作的基础条件。

同时，这也意味着西方世界所有人都需要重新学习世界其他大部分地区从未忘记的一件事：地缘经济学，不过就是世界运行的惯常方式。

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乔希 • 利普斯基（Josh Lipsky）是大西洋理事会地缘经济中心的创始主任兼国际经济事务主席。他曾担任IMF总裁演讲撰稿人，并曾在美国国务院担任顾问。

文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。

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