En todo el mundo, la línea que separa la política económica de la seguridad nacional se está desdibujando
JOSH LIPSKY es titular de Economía Internacional y director fundador del Centro de Geoeconomía del Atlantic Council.
Las opiniones expresadas en los artículos y otros materiales pertenecen a los autores; no reflejan necesariamente la política del FMI.
“Dime la definición de geoeconomía”. Un alto funcionario brasileño de finanzas se inclinó levemente hacia mí con esa inquietud durante una sesión que yo estaba liderando en Río de Janeiro, durante la presidencia brasileña del G20 en 2024. Una delegación del Atlantic Council asistía a la reunión para hablar de las monedas estables, las cadenas de suministro y las reservas de divisas de Rusia.
Respondí enseguida: “Es esto, lo que estamos haciendo aquí ahora mismo, la combinación de finanzas y seguridad nacional”. “Ah”, dijo, e hizo una pausa. “Aquí en Brasil lo llamamos simplemente política económica”.
La verdad es que, si bien en Occidente —y, en particular, en Estados Unidos y Europa— muchos están redescubriendo el concepto de geoeconomía, para la mayor parte del mundo no es más que la forma habitual de hacer las cosas. La idea de separar la seguridad nacional de la economía tiene poco sentido para los encargados de definir las políticas económicas en países como la India y Türkiye, y por supuesto Brasil, pues todos los días se despiertan preocupados por un shock geopolítico que podría limitar el suministro de energía, o por un conflicto político de ámbito regional que quizás ahuyente a los inversionistas externos y desencadene un éxodo repentino de capital.
Durante buena parte de los años posteriores a la Guerra Fría —hasta la pandemia y la invasión rusa de Ucrania—, Estados Unidos y Europa podían permitirse el lujo de separar la política económica de la seguridad nacional. Incluso después del 11 de septiembre y la escalada de sanciones financieras, en Washington, los funcionarios del Tesoro seguían teniendo que pelear por un sitio en la mesa de debate sobre las guerras de Iraq y Afganistán.
Wall Street y Washington podían operar desconectados, y muchas veces lo hacían. Durante los últimos 15 años, mientras presidentes y congresistas de ambos partidos no dejaban de dar la voz de alarma sobre el tratamiento que hace China de la propiedad intelectual y su exceso de capacidad industrial, las empresas financieras estadounidenses seguían invirtiendo y destinando flujos financieros hacia Beijing.
En la actualidad ya no cabe la posibilidad de aislar la política económica de la seguridad nacional. Estados Unidos está volviendo a descubrir la geoeconomía, y lo están haciendo en el contexto de un sistema, el suyo, que al mismo tiempo es el corazón palpitante de las finanzas mundiales. Como se ha podido constatar en los últimos cinco años en vista de la intensificación de las políticas industriales, la participación del gobierno en empresas privadas y las sanciones generalizadas que reorientan sectores enteros y bancos, esta evolución es —y seguirá siendo— un proceso doloroso y en ocasiones también costoso.
Algunos lamentarán este cambio y otros lo celebrarán, pero la realidad es que, durante la mayor parte de la historia de Estados Unidos, la geoeconomía fue la norma. Los tres últimos decenios han sido la excepción.
La geoeconomía cuenta con una prolongada y rica trayectoria académica, pero las versiones del concepto que ofrecen los libros de texto no reflejan plenamente lo que está ocurriendo en la actualidad.
La geoeconomía de hoy se encuentra en la encrucijada de las finanzas, la seguridad nacional y la macroeconomía. Se trata en definitiva de cómo la rivalidad estratégica redefine en tiempo real el comercio y los flujos de capital. Nosotros, en el Atlantic Council, dividimos la geoeconomía en tres pilares. El primero es el futuro del capitalismo y el comercio, entendidos en el contexto del sistema de Bretton Woods y el reto del crecimiento inclusivo. El segundo es el futuro del dinero y abarca las monedas estables, las criptomonedas, las monedas digitales de bancos centrales y los sistemas de pagos. El tercero es la diplomacia económica: los instrumentos de la geoeconomía, incluidas las sanciones, los controles a la exportación y los aranceles.
Un excelente ejemplo de geoeconomía en la historia de Estados Unidos es el Comité de Coordinación para el Control Multilateral de Exportaciones (COCOM), que se puso en marcha en 1949. Al comienzo de la Guerra Fría, el argumento del Secretario de Comercio del presidente Harry Truman, Averell Harriman, uno de los fundadores de la célebre firma de Wall Street Brown Brothers Harriman, era que Estados Unidos no podía desplegar en solitario una política de controles a la exportación orientada a limitar la capacidad militar soviética. Harriman más bien creía que las naciones del bloque occidental tenían que coordinarse con sus aliados.
Así pues, Estados Unidos, en colaboración con Alemania Occidental, Francia, el Reino Unido y, al cabo de algún tiempo, otros 17 países más, prepararon distintas listas, incluida una sobre la tecnología de doble uso para productos como las computadoras y los procesadores que las hacen funcionar. En 1952, ese mismo grupo puso en marcha un proyecto hermano, el CHINCOM o Comité de China, concebido con unos controles aún más estrictos sobre las exportaciones de tecnología informática avanzada a China. Todo esto suena inquietantemente familiar.
Estos esfuerzos no fueron indoloros ni gratuitos. Las empresas buscaron maneras de eludir los controles. La designación de ciertos productos causó tensión entre Estados Unidos y otros países, como en el célebre escándalo Toshiba-Kongsberg de finales de la década de 1980, cuando los soviéticos se aprovisionaron de componentes para hacer sus submarinos más silenciosos.
No obstante, por lo general, el sistema funcionó y cumplió su cometido hasta principios de la década de 1990, cuando se clausuró.
Por supuesto, entonces como ahora, la geoeconomía no se circunscribía a los bienes sino que, de hecho, está —y siempre ha estado— ligada a la forma en que el dinero con que se pagan esos bienes circula por el mundo.
Pensemos, por ejemplo, en la creación de la Sociedad de Telecomunicaciones Financieras Interbancarias Mundiales (SWIFT) a principios de la década de 1970. Después de que el presidente Richard Nixon suspendiera la convertibilidad del dólar en oro, las transacciones transfronterizas en toda una serie de monedas se aceleraron. First National City Bank (el predecesor de Citibank) desarrolló un nuevo estándar mundial de mensajería, pero el riesgo de que una gran institución estadounidense dominara los pagos era motivo de preocupación para muchos, especialmente en Europa.
Así fue como surgió un consorcio de bancos estadounidenses y europeos que desarrolló el sistema SWIFT como solución de compromiso: dependería en gran medida de las instituciones financieras estadounidenses, pero su sede estaría en Bélgica.
Hoy se está librando una batalla paralela entre aliados. Un estudio del Parlamento Europeo realizado en 2025 advirtió de que “la dependencia continuada de redes de pagos ajenas a la Unión Europea, en particular Visa y Mastercard, representa una vulnerabilidad estructural tanto para los bancos europeos como para la soberanía financiera de la Unión”. ¿Qué tienen en común Visa y Mastercard? Que son empresas estadounidenses. Con tan solo cambiar Visa y Mastercard por First National City Bank, se podría haber escrito lo mismo, palabra por palabra, en 1971.
Sin embargo, la diferencia a día de hoy es que la economía mundial ha cambiado. La mayor economía del mundo —en la que el sector financiero representa alrededor de la cuarta parte de los beneficios empresariales; en cuyo mercado de bonos del Tesoro de aproximadamente USD 30 billones se ancla el sistema financiero mundial; y cuyo banco central ha intervenido en repetidas ocasiones para estabilizar los mercados, no solo en beneficio de los estadounidenses sino del mundo entero— está reconsiderando su modelo. Y todas las demás han tomado buena nota.
En 2020, el director del consejo económico nacional del presidente Joe Biden pidió que se le permitiera intervenir en el Atlantic Council con un discurso sobre una “nueva política industrial”. La solicitud fue toda una sorpresa, ya que, desde hacía años “política industrial” era poco menos que una palabra malsonante en Washington. Y sin embargo ese discurso era una señal temprana del cambio que ya se estaba produciendo.
En los años transcurridos desde entonces, las autoridades de varios mercados emergentes no han podido por menos que sentir cierta satisfacción al comprobar que Estados Unidos se iba acercando cada vez más a algo que no distaba mucho de su propio modelo. Un alto responsable de política económica comentaba en Delhi en 2024 que todos esos años de lecciones de Estados Unidos sobre los mercados libres y abiertos tal vez habían sido “un error hasta cierto punto”. Muchos de esos mismos países se han pasado los últimos 10 años acumulando reservas de divisas, diversificando sus proveedores y firmando acuerdos regionales de swaps de monedas para capear el tipo de temporales que ya hace mucho tiempo que dan por hecho que se avecinan. En los últimos tiempos, esa resiliencia se ha puesto a prueba y Estados Unidos ha puesto toda su atención en un tipo de formulación de políticas económicas que durante demasiado tiempo había estado ignorando.
No obstante, sería un error a su vez que el resto del mundo pensara que la nueva versión estadounidense de la geoeconomía será como la de la Guerra Fría. Por aquel entonces, Estados Unidos era un peso pesado de la manufactura con el que sus adversarios no podían competir ni en automóviles ni en aparatos de televisión ni en nada. Durante las décadas de 1960 y 1970, el crecimiento del PIB de Estados Unidos y su participación en las manufacturas mundiales duplicaban sistemáticamente a los de la Unión Soviética, e incluso cuando esa ventaja se fue reduciendo en la década de 1980, fue debido a que Japón, un aliado, alcanzó a Estados Unidos. Así, las negociaciones sobre cualquier asunto, del comercio a las divisas, se hicieron más manejables.
La era de la geoeconomía actual es más complicada y peligrosa. Tanto Estados Unidos como China, las dos economías más grandes del mundo, quieren ver sus respectivas versiones de la geoeconomía en acción. Además, en varios sentidos, los papeles se han invertido. A día de hoy, China es responsable de alrededor del 30% del producto manufacturado mundialmente, en comparación con el 16% que corresponde a Estados Unidos. No estamos ante un cambio a corto plazo, pero nuestros modelos aún no han aceptado la nueva realidad de la pugna entre grandes potencias que enfrenta a las dos mayores economías del mundo. Para los responsables de formular políticas económicas, esto supone dar preponderancia a las preocupaciones en torno a la subida de las primas de riesgo y unos flujos de capital más volátiles.
El peligro de esta nueva era de la geoeconomía es que, una vez que los gobiernos recurren a ella, puede llegar a ser el pretexto para justificar casi cualquier política. Tanto al Secretario de Comercio estadounidense Howard Lutnick como a su predecesora Gina Raimondo les gusta decir que “la seguridad económica es seguridad nacional”.
Pero otra forma de entender el concepto es que “la seguridad nacional es lo que nosotros digamos que es”.
En un mundo así, los negocios pierden la predictibilidad necesaria para invertir. Las empresas cambian su manera de relacionarse con el gobierno y el capitalismo de camarilla prevalece. El dinero se malgasta. Se pierden puestos de trabajo. La fragmentación, el proteccionismo y un mundo plagado de conflictos salen muy caros.
Así pues, redescubrir la geoeconomía de la forma correcta —reconociendo el progreso de las décadas recientes y modificando, más que abandonando, las normas que hicieron posible el progreso— cobra una importancia crítica. El sistema basado en normas, que muchos parecen estar tan dispuestos a dejar a un lado, dio lugar a la mayor reducción de la pobreza de la historia de la humanidad y a un aumento extraordinario del nivel de vida, tanto en Estados Unidos como en el extranjero, y esto se logró en buena medida a través del comercio, la inversión y la difusión de la tecnología.
Ahora bien, el mundo que produjo esos avances no estaba exento de fallas. Aunque por lo general la prosperidad se abrió camino dentro y fuera de los países, la mundialización también acabó por socavar las oportunidades y la resiliencia en demasiados lugares. La pandemia —y los shocks de oferta que la acompañaron— dejó esa realidad al descubierto. Por esa razón, los que apuesten por la vuelta a la era del libre mercado rampante seguirán llevándose decepciones.
Estados Unidos no volverá atrás. El país está buscando un nuevo sistema —o tal vez redescubriendo uno antiguo— y está dispuesto a romper con las convenciones del pasado en lo que respecta al comercio y las finanzas.
Las autoridades occidentales lo constataron en 2022.
Hace cuatro años, un sábado de febrero por la mañana, los países del G7 decidieron bloquear el acceso a los activos soberanos de un país miembro del G20 —Rusia— que acababa de lanzar una invasión a gran escala contra Ucrania. Se inmovilizaron más de USD 300.000 millones de activos del Banco Central de Rusia, gran parte de los cuales siguen congelados a día de hoy. Ha sido la decisión geoeconómica más importante de la década hasta el momento.
No había manual de instrucciones. Ocurrió gracias a personas que recurrieron a la creatividad y trataron de hacer algo que, apenas unos años atrás, se habría descartado por ser demasiado arriesgado. Las bases se habían venido sentando durante décadas: del surgimiento de las sanciones financieras después del 11 de septiembre a la acción conjunta del dólar y el euro para presionar a Irán en pos de un acuerdo nuclear en 2015.
Lo que sucedió aquella mañana de sábado de 2022 abrió una caja de Pandora con la que tendrá que vivir la siguiente generación. Quedó demostrado que la estrategia rusa de diversificar hacia el euro después de la invasión de Crimea de 2014 —un planteamiento racional en un mundo anterior a la geoeconomía— había dejado de funcionar. Ahora los aliados podían unirse para, sin previo aviso, utilizar el sistema de pagos a modo de arma con la que asegurarse de que las finanzas impulsaran los objetivos de seguridad nacional. De hecho, tal y como muestra la investigación realizada por el Atlantic Council, a raíz de la respuesta del G7 en forma de sanciones, ha habido un aumento del 100% en el número de proyectos piloto de sistemas de pago transfronterizos (casi todos diseñados fuera de los sistemas del dólar y el euro).
Aunque las sanciones generalizadas sorprendieron al gobierno ruso y a gran parte del mundo, no debería haber sido así.
La geoeconomía siempre ha formado parte de la política económica y exterior de Estados Unidos. El propio sistema de Bretton Woods es la creación geoeconómica por excelencia: no se fundó después sino durante la guerra, al cabo de seis semanas del Día D.
A simple vista, no parece lógico que los líderes de 44 países se reunieran en Nuevo Hampshire para debatir sobre una nueva arquitectura financiera internacional mientras sus conciudadanos recibían fuego enemigo a miles de millas de distancia. Pero, como dijo el presidente Franklin Roosevelt al comienzo de la conferencia, “es apropiado que, aun en el momento culminante de la guerra de liberación, nos reunamos para considerar cómo dar forma al futuro que habremos de ganar”.
En 1944 no hacía falta que nadie explicara qué significaba la geoeconomía.
Ahora el desafío es diferente: encontrar el camino en esta nueva era, con toda la complejidad e interdependencia que caracterizan al sistema financiero mundial, no para construir un sistema nuevo, sino para adaptar uno que ha dejado de cumplir su función, para ver si la mayor economía del mundo es capaz de reorientar la formulación de sus políticas económicas sin causar grandes alteraciones dentro y fuera de sus fronteras. La distancia entre las capitales financieras y políticas del mundo se está reduciendo a gran velocidad.
El cambio requiere que los economistas entiendan conceptos como la rivalidad entre grandes potencias, y que se exija a los profesionales de la política exterior una formación en macro y microeconomía como requisito previo para ocupar sus puestos.
Y esto significa que, en Occidente, todos tenemos que aprender de nuevo lo que la mayor parte del planeta nunca olvidó: que la geoeconomía es, sencillamente, el modo en que opera el mundo.
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