Operario petrolero en Barrancabermeja, Colombia: La transición hacia regímenes fiscales más flexibles ayudará a proteger la base tributaria en la región andina (foto: Bloomberg GDA Photo Service/Newscom)
TRIBUTACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES
En la conferencia de tres días, Desafíos en la determinación de la base tributaria de las industrias extractivas, se hizo un llamado a adoptar regímenes tributarios flexibles que ofrezcan solidez ante las cambiantes circunstancias, y que a la vez protejan los ingresos frente a planes tributarios activos. En tal contexto, los participantes reconocieron la importancia y pertinencia de la asistencia técnica que brinda el FMI en cuanto al diseño de regímenes fiscales y la evaluación de las industrias extractivas, y sobre todo el papel que desempeña la institución en la promoción de un diálogo regional en torno a estos temas.
La conferencia, celebrada en Bogotá, Colombia, del 29 de septiembre al 1 de octubre, fue organizada por el Departamento de Finanzas Públicas del FMI y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia, y estuvo patrocinada por el Fondo Fiduciario Específico para la Gestión de los Recursos Naturales. Al encuentro asistieron más de 60 altos funcionarios gubernamentales de países de la región ricos en recursos naturales, expertos internacionales, representantes del sector privado y funcionarios del FMI.
Entorno mundial en evolución
El debate se desarrolló en un momento en que las perspectivas económicas mundiales se ven afectadas por importantes transiciones económicas, como la posible subida de las tasas de interés de Estados Unidos, la desaceleración en China y el rápido descenso de los precios de las materias primas. Las industrias extractivas han desempeñado un papel estratégico en la región en años recientes. En promedio, el sector representó alrededor del 50% de las exportaciones totales de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú entre 2004 y 2013 (véase el gráfico 1). Además, los ingresos han ayudado a que en ese mismo período la relación media ingresos/PIB de estos países aumente de 14,6% a 21,2% (véase el gráfico 2).
La caída persistente de los precios de las materias primas, que comenzó en 2011 en el caso de los metales y en el segundo semestre de 2014 en el caso del petróleo, ha deteriorado aún más los términos de intercambio de la región, fenómeno que se ve reflejado en el aumento de los déficits en cuenta corriente, la depreciación del tipo de cambio y la contracción de la inversión. El debilitamiento de los precios de las materias primas en el futuro previsible seguirá perjudicando a los exportadores netos de esos productos en la región andina, con ingresos nacionales más bajos, menos inversión y empeoramiento de los saldos fiscales.
Regímenes fiscales flexibles y con capacidad de respuesta
Si bien los expertos señalaron que los países andinos reaccionaron de manera adecuada durante la desaceleración, los participantes subrayaron las dificultades que implica hacer eso con regímenes fiscales rígidos. Los dos ministros colombianos —Mauricio Cárdenas (Hacienda) y Tomás González (Minas y Energía)— coincidieron en la importancia que reviste contar con un régimen fiscal que logre un equilibrio entre promover un entorno empresarial saludable y proteger los ingresos públicos.
Los funcionarios gubernamentales reconocieron las ventajas que ofrecen a las industrias extractivas regímenes fiscales más flexibles y con mayor capacidad de reacción, pero también señalaron la necesidad de mayor simplicidad y transparencia, algo que los inversionistas, los administradores tributarios y la sociedad civil claman desde hace bastante tiempo.
En la actual coyuntura de precios de las materias primas, las inversiones en prospección y explotación —que requieren fuertes desembolsos iniciales de capital— son las primeras en verse perjudicadas, y eso compromete la actividad futura y los ingresos tributarios. Es importante entonces que el régimen fiscal no empeore el clima de inversión, pero que al mismo tiempo permita a los países incrementar los ingresos cuando los precios se recuperen y los proyectos se tornen más rentables. En resumen, un régimen fiscal eficiente y flexible —que incluya reglas claras, responsabilidades bien definidas, capacidad institucional adecuada y transparencia del proceso de gestión de los ingresos provenientes de los recursos naturales— es vital para el sector.
Cuestiones de tributación internacional
Los panelistas dedicaron mucha atención a las cuestiones relacionadas con la tributación internacional, como los desafíos de los precios de transferencia, la transferencia indirecta de intereses, los mecanismos de financiamiento alternativos y aspectos específicos relacionados con la estimación de los precios efectivos utilizados para fines tributarios, entre otros aspectos que determinan la base tributaria de las industrias extractivas.
Coincidieron en que, si bien son alentadoras las iniciativas multilaterales que están en curso para evitar la erosión de la base tributaria y el traslado de utilidades por parte de las empresas multinacionales, es importante analizar con más detenimiento los problemas a los que se enfrentan los países en desarrollo. Los funcionarios gubernamentales describieron varios ejemplos de planes activos de tributación en las industrias extractivas, para los cuales no hay antídotos claros en las normas internacionales vigentes o propuestas. Los países han desarrollado sus propias estrategias para abordar estos problemas, y el intercambio de experiencias fue muy enriquecedor para todos los participantes.
Los participantes debatieron las implicaciones tributarias de los mecanismos alternativos de financiamiento internacional, como la canalización o la captación de regalías, que parecen ser inmunes a las reglas que limitan la posibilidad de deducir los intereses cuando la relación deuda/capital supera cierto umbral. Destacaron asimismo las dificultades a la hora de abordar las operaciones con instrumentos derivados y las operaciones con empresas relacionadas (back-to-back), en estudios de caso presentados por funcionarios de México y Chile. Trinidad y Tabago ilustró las dificultades de identificar la primera venta independiente de gas natural, en tanto que Colombia destacó los desafíos que presentan las transacciones de minerales canalizadas a través de paraísos fiscales. Ecuador, Perú y Bolivia aportaron sus perspectivas al debate, y explicaron cómo reformaron sus marcos regulatorios y administrativos para hacer frente a estos problemas. No obstante, el denominador común fue que aún queda mucho por hacer.
Colaboración regional
La conferencia también ofreció una oportunidad para que los participantes compartieran sus experiencias y analizaran desafíos comunes. Hicieron un llamado a favor del diálogo continuo sobre la forma de diseñar regímenes más flexibles y progresivos, un enfoque nacional y regional para afrontar los desafíos de la tributación internacional de las industrias extractivas y un refuerzo de la colaboración entre los países y las organizaciones internacionales en la formulación de regímenes fiscales.
Más de 60 altos funcionarios gubernamentales, expertos internacionales, representantes del sector privado y funcionarios del FMI participaron en la conferencia celebrada en Bogotá.
