Discours

Une boussole pour la prospérité : les prochaines étapes de l’intégration économique de la zone euro

le 26 mars 2018

1. La boussole de la zone euro

Einen schönen guten Morgen ! Bonjour !

Je suis heureuse d’être de nouveau à Berlin. Il semble que les rigueurs de l’hiver commencent à céder le pas au printemps : c’est un excellent décor pour notre conversation d’aujourd’hui, à l’occasion de la présentation d’une nouvelle étude du FMI sur l’architecture de la zone euro.

En effet, on observe une croissance vigoureuse dans presque toutes les régions, avec une moyenne mondiale de 3,9 %. Pour la zone euro, le FMI prévoit une croissance de 2,2 % en 2018. Ce sera la cinquième année de croissance consécutive, ce qui prouve que la reprise économique s’est enfin muée en expansion durable et assez généralisée.

Mais des vents contraires violents soufflent également : voyez la dangereuse montée du populisme ou les sirènes malavisées du protectionnisme.

Nous devons trouver des guides pour traverser les flots turbulents qui secouent de nombreuses parties du monde.

Je caresse l’espoir que la zone euro puisse être l’un de ces guides à l’avenir.

Une zone euro plus unie servirait de boussole indiquant la voie de la prospérité à toute la région et de phare pour le reste du monde.

Elle peut devenir une source de stabilité économique mondiale et prouver que la coopération internationale continue de porter ses fruits.

Pour comprendre son potentiel, il suffit de se pencher sur les chiffres.

En PIB, la zone euro a la même puissance économique que la Chine [1].

Sa population est légèrement supérieure à celle des États-Unis.

Pourtant, malgré d’immenses avancées, le projet européen reste inachevé.

L’Europe a manifestement besoin de meilleures politiques migratoires, d’un système de défense commun et d’un partage des ressources énergétiques durables, mais il sera difficile d’y parvenir.

C’est particulièrement vrai pour l’autre pièce du puzzle qui m’intéresse aujourd’hui : l’architecture de la zone euro.

Pour que la zone euro soit une bonne boussole, elle ne peut pas se contenter d’être une union économique de facilité lorsque la mer est calme.

Elle doit être suffisamment forte pour protéger ses pays membres en cas de tempête.

Je souhaite donc apporter aujourd’hui notre contribution au débat sur la prochaine étape du voyage de la zone euro et me pencher sur les moyens pour l’union monétaire de mieux se préparer aux défis qui l’attendent.

2. Tirer les enseignements des réussites et des crises

Pour commencer, il est important de souligner le chemin parcouru par la zone euro, près de trente ans après sa conception.

Imaginez-vous expliquant à quelqu’un, au lendemain de la Grande Dépression ou de la Deuxième Guerre mondiale, qu’en l’an 2018, la majorité des nations européennes partageraient une monnaie unique.

Vous seriez passés pour de doux rêveurs.

Mais à force de coopération, le rêve est devenu réalité. Le FMI s’est tenu à vos côtés dans ce projet, qu’il s’agisse de soutenir le Traité de Maastricht ou d’aider les nouveaux États membres à adopter l’euro.

À n’en pas douter, ce travail a été difficile, et même parfois fastidieux.

Mais le système ainsi créé comportait des lacunes qui n’ont pas été comblées.

Deux chocs sont venus illustrer coup sur coup ce problème : la crise financière mondiale et la crise de la dette souveraine dans la zone euro.

Le 16 mars 2008, il y a quasiment dix ans jour pour jour, Bear Sterns faisait faillite. C’est un moment dont je me souviens très bien, tout comme beaucoup parmi vous, j’en suis sûre. Quelques mois plus tard, c’était au tour de Lehman Brothers, à la stupéfaction générale.

Les années qui ont suivi ont mis à l’épreuve les forces de la zone euro, mais aussi mis ses limitations au grand jour.

• Vous avez doté la zone de nouvelles institutions et capacités. Citons la création du mécanisme européen de stabilité (MES) et le soutien sans précédent des États membres aux pays de toute la zone euro. Entre 2010 et 2016, le MES et son prédécesseur ont prêté plus de 250 milliards d’euros aux cinq pays le plus durement touchés par la crise. La Banque centrale européenne a fait preuve d’une autorité sans faille lorsqu’elle s’est déclarée prête à faire « tout ce qui est nécessaire » pour préserver l’union monétaire. Ces mesures ont préservé l’intégrité de l’union monétaire et ouvert la voie à la reprise.
• Des limitations subsistent pourtant. Certes, des mesures ont été prises pour régler les problèmes hérités des crises, mais le travail est loin d’être terminé. Qu’il s’agisse de la résilience à améliorer, du secteur financier à renforcer, ou de la politique budgétaire à mieux coordonner, nous savons que le système présente encore des faiblesses.

Le moment est venu d’y remédier.

La conjoncture est au beau fixe, mais nous ne pouvons pas nous permettre de relâcher notre vigilance. Comme je l’ai dit récemment, c’est quand le soleil brille qu’il faut réparer la toiture, et c’est aussi le bon moment pour achever la construction.

En tant qu’ancienne ministre des finances, je mesure la difficulté d’entreprendre des réformes alors même que la croissance accélère.

Je repense à cette phrase de Jean Monnet, dans une lettre à Willy Brandt évoquant la création d’une union monétaire :

« Il n’est pas naturel pour les hommes de s’unir. C’est la nécessité qui les y pousse [2]. »

La vérité, c’est que la zone euro est aujourd’hui confrontée à une nécessité : la nécessité d’ajouter les pièces manquantes à l’architecture de la zone, afin que la région soit prête pour la prochaine crise.

Celle-ci viendra, tôt ou tard, et la nécessité de disposer d’une bonne boussole s’imposera rapidement comme une évidence.

3. Les prochaines étapes de l’intégration économique de la zone euro

Plusieurs domaines de réforme seront à envisager lorsque les pays européens réexamineront l’architecture de la zone euro dans les mois à venir.

Permettez-moi de me pencher sur trois d’entre eux aujourd’hui : la modernisation de l’union des marchés des capitaux, l’amélioration de l’union bancaire et le renforcement de l’intégration budgétaire, à commencer par l’établissement d’une capacité budgétaire centralisée.

Ces réformes n’invitent pas à relâcher la vigilance : au contraire, chacune d’entre elles vise à rendre la zone euro plus résistante.

Pour parler en termes techniques, l’Union doit trouver le juste équilibre entre le « partage des risques » et la « réduction des risques ».

En d’autres termes, les destins des États membres sont liés. Pour bien fonctionner, la zone euro a besoin d’une plus grande confiance entre les pays et d’une responsabilisation renforcée.

Si elle progresse à la fois sur les terrains de la confiance et de la responsabilisation, l’union pourra réaliser plus pleinement son potentiel et en sortira grandie.

Il faudra évidemment du temps et beaucoup de travail pour y parvenir.

C’est d’autant plus vrai en ce qui concerne les marchés des capitaux et l’union bancaire.

a) L’union des marchés des capitaux

Des mesures positives ont déjà été prises pour moderniser les marchés des capitaux.

Le plan d’action pour l’union des marchés des capitaux vise à offrir aux entreprises de nouvelles possibilités de financement national et international, ce qui réduirait la dépendance du secteur privé envers les banques dans toute l’Union européenne.

Les choses bougent déjà dans certains domaines, notamment avec l’adoption de nouvelles règles visant à faciliter l’accès des PME au crédit grâce à la titrisation de prêts de qualité. Ces instruments seront désormais soumis à la même législation que d’autres actifs comparables.

En outre, un nouveau règlement relatif aux « prospectus » harmonise les procédures et permet aux PME de lever des fonds plus facilement. Les entreprises qui émettent de la dette ou des fonds propres doivent présenter des informations normalisées. Cela permettra également aux investisseurs de toute l’Europe de mieux jauger les risques.

Aujourd’hui, il y a une nouvelle raison d’agir rapidement : à cause du Brexit, de nombreux services financiers vont probablement s’établir en Europe continentale dans les prochains mois.

L’arrivée potentielle d’entreprises du secteur nécessitera le renforcement de la réglementation et des modalités de surveillance.

L’Union européenne peut aller encore plus loin pour créer un marché des capitaux complètement intégré.

Une législation plus transparente en matière de faillite permettrait aux investisseurs de récupérer plus facilement une partie de leur mise quand des entreprises ferment. Une plus grande harmonisation des lois sur l’insolvabilité et des plans de continuité des opérations stimulerait les investissements entre pays.

La mise en œuvre de toutes ces propositions, ou même d’une partie d’entre elles, doperait les marchés des capitaux et stimulerait la croissance dans toute la région.

L’union des marchés des capitaux est bien sûr indissociable de l’union bancaire : là aussi, malgré des avancées positives, il subsiste des lacunes non négligeables.

b) L’union bancaire

Un des objectifs de l’union bancaire est d’éviter une autre crise.

Les dirigeants de la zone euro ont enregistré des progrès considérables dans ce domaine.

La création du mécanisme de surveillance unique des banques, l’adoption d’un nouveau dispositif de gestion des faillites bancaires et la création de nouveaux instruments pour faire face aux crises bancaires constituent des réalisations majeures.

Cependant, l’absence de régime commun de garantie des dépôts et d’un dispositif de soutien budgétaire commun pour le fonds de résolution unique pourrait hypothéquer ces avancées.

Or, ce sont précisément ces instruments qui aideraient à empêcher les faillites bancaires de déboucher sur des crises financières.

Par quels mécanismes ?

En règle générale, lorsqu’une banque fait faillite, le régime d’assurance d’un pays est en mesure d’indemniser les épargnants, tout au moins en partie. Mais en cas de crise, quand de nombreuses banques sont en difficulté, le système peut se retrouver dépassé. Il devient impossible de rembourser l’épargne — sauf si l’État intervient.

Si le coût est suffisamment élevé, le montant de la dette souveraine devient problématique. Ce fut le cas à Chypre en 2013.

Un régime commun de garantie des dépôts permettrait de répartir le coût d’une faillite bancaire dans un seul pays entre des banques de toute la zone euro. Il réduirait le risque qu’un secteur bancaire en difficulté se transforme en nouvelle crise de la dette souveraine avec des conséquences dommageables pour les contribuables. Sur ce point, la taille et la diversité de la zone euro pourraient constituer des atouts majeurs.

Pour qu’un tel système fonctionne, toutes les parties concernées devront à nouveau faire preuve de confiance et de responsabilité.

Un travail considérable est déjà en cours. Les banques de la zone euro ont quasiment doublé leurs réserves de fonds propres depuis 2007. Le montant des prêts improductifs a été diminué de plus de 100 milliards d’euros sur les douze derniers mois.

De nombreux pays de la zone euro ont bien compris ces paroles de Jacques Delors, ancien président de la Commission européenne : « Le modèle européen est en danger si nous oblitérons le principe de la responsabilité personnelle. »

Mais la préparation au prochain ralentissement exige d’en faire davantage. Quelques idées valent la peine d’être examinées :

• En échange d’un régime commun de garantie, les banques présentant un nombre élevé de créances improductives devraient s’engager à poursuivre sans relâche l’assainissement de leurs bilans comptables. Nous saluons la proposition faite récemment de recourir à des plans d’action accompagnés d’échéances précises.
  
  
• Les banques peuvent également profiter de la reprise actuelle pour continuer d’accumuler des fonds propres qui leur permettront d’absorber toute perte à l’avenir.

Le sommet du Conseil européen prévu en juin fournira une excellente occasion de débattre de ces questions et de prendre de nouvelles mesures liées à l’union bancaire.

Il est encourageant de constater que l’idée d’un dispositif commun de soutien au fonds de résolution économique fait l’objet d’un vaste consensus.

L’adoption d’un calendrier pour l’établissement du régime commun de garantie et d’une feuille de route pour réduire les vulnérabilités du secteur bancaire constituerait un plus grand pas encore dans la bonne direction.

Mais nous savons que la prise en compte de la dette souveraine détenue par les banques est un sujet controversé.

La voie à suivre est donc difficile, j’en conviens, mais la destination vaut le voyage : un système bancaire plus sûr dans toute l’Europe, qui sera auto-assuré sans dépendre implicitement de garanties couvertes par l’État et, en définitive, par le contribuable.

Tout comme le partage et la réduction des risques se combinent afin de susciter le soutien à l’union bancaire, la même stratégie peut s’appliquer au domaine budgétaire.

c) Une capacité budgétaire centralisée

Pendant la dernière crise, la politique monétaire a été particulièrement sollicitée.

Les augmentations d’impôts et les restrictions budgétaires appliquées dans de nombreux pays de la zone euro entre 2011 et 2013 ont exacerbé les problèmes et contribué à une récession à double creux.

Si la zone euro veut s’éviter de revivre ce traumatisme, elle doit se doter d’une capacité budgétaire centralisée, qui viendrait étayer les politiques budgétaires des États membres. Celles-ci resteront toujours la première et principale ligne de défense en cas de ralentissement.

Ce n’est pas une question d’altruisme : une capacité budgétaire centralisée assurerait aux investisseurs que la zone euro dispose de meilleurs outils pour empêcher la propagation de la prochaine crise. Cette capacité permettrait d’éviter les réactions proches de la panique auxquelles nous avons assisté la dernière fois.

Et les avantages ne se limitent pas à la prévention des crises : un tel système pourrait contribuer à lisser le cycle économique et faciliter le fonctionnement de l’union monétaire, en particulier lorsque la politique monétaire se révèle insuffisante [3].

Cette question n’est pas nouvelle : le FMI prône depuis longtemps la création d’une capacité budgétaire centralisée.

Nous publions aujourd’hui une étude sur la mise en place d’une telle capacité [4].

Elle propose la création d’un « fonds pour les mauvais jours » auquel chaque pays contribuerait chaque année lorsque la conjoncture est bonne.

Ensuite, en fonction de la gravité du ralentissement, les pays bénéficieraient de décaissements pour les aider à compenser des carences budgétaires.

En cas de circonstances extrêmes, le fonds serait habilité à emprunter, mais tout emprunt serait remboursé par les contributions ultérieures des pays membres .

La capacité centralisée ne suffirait pas à elle seule à régler la prochaine crise, mais il ne fait aucun doute qu’elle y contribuerait.

À titre d’illustration, notre étude analyse le cas d’un vaste choc touchant toute la zone euro alors que la politique monétaire est entravée. Elle conclut que pour un coût relativement modeste (0,35 % du PIB annuel), une capacité budgétaire centralisée pourrait réduire les effets négatifs sur la production de plus de 50 % [5].

Elle atténuerait d’autant l’impact divergent du choc dans tous les pays. Les chocs propres à chaque pays seraient amortis dans une mesure presque aussi élevée.

Mais soyons clairs : cette mesure ne serait qu’un coussin temporaire, et non un oreiller sur lequel s’assoupir durablement.

L’approche que nous prônons exige des États membres qu’ils prennent leurs responsabilités pour assainir leur situation — ou, en allemand, « Eigenverantwortung übernehmen ».

Certains pays s’inquiètent, non sans raison, de ce que la promesse d’une aide en cas de crise encourage d’autres États à mener des politiques budgétaires moins prudentes.

Il est également légitime de craindre qu’une capacité centralisée pourrait entraîner des transferts permanents d’un ensemble de pays en faveur d’un autre.

Notre proposition comporte deux approches innovantes pour remédier à ces préoccupations.

• Premièrement, afin de veiller à ce que tous les pays remplissent leurs obligations, tout décaissement du fonds en faveur d’un pays est subordonné au respect par celui‑ci de la réglementation budgétaire de l’Union européenne. Cette condition est essentielle, car elle incite tous les États membres à suivre les mêmes règles, à mener les réformes qui s’imposent, et à constituer des réserves [6].

• Deuxièmement, nous recommandons que les pays versent une contribution plus importante lorsque la conjoncture est bonne, en fonction de l’aide reçue en temps de crise — un peu comme l’augmentation de la prime d’assurance après un accident de voiture. Cette mesure aiderait à éviter tout problème de transferts permanents.

Nous savons que les pays de la zone euro ont des points de vue très différents en ce qui concerne la capacité budgétaire centralisée.

Son utilité ne fait pas l’unanimité et il sera difficile, sur le plan politique, de parvenir à un accord.

Mais nous sommes persuadés que les dirigeants se serviront de ces idées dans les discussions à venir, en gardant à l’esprit le but ultime de notre proposition : mieux combiner la politique budgétaire et la politique monétaire afin de renforcer la résilience de la zone euro et de prévenir une autre crise.

…

Il faudra du temps pour affiner et mettre en œuvre tous les sujets que j’ai évoqués aujourd’hui.

Mais le mieux est l’ennemi du bien, et j’espère que les États arriveront à profiter à cette période de croissance mondiale pour améliorer l’architecture de la zone euro, même dans une mesure modeste, et pour construire une union économique plus forte à terme.

4. Conclusion

Au début de ce discours, je vous ai proposé d’envisager la zone euro comme une boussole indiquant la voie de la prospérité.

Vous vous êtes peut-être dit : « Oh, nous avons tous un GPS dans nos téléphones, nous n’avons pas besoin de boussole ! »

Permettez-moi de ne pas être d’accord : nous avons besoin de tous les outils à notre disposition.

À l’heure où le multilatéralisme est remis en question de toutes parts, nombreux sont ceux qui voient dans les pays européens la preuve que la coopération peut être source de sécurité économique.

Messieurs Monnet et Delors et les autres pères fondateurs de l’union économique n’étaient pas les seuls à le penser : la génération actuelle mesure la force de l’intégration.

Selon un sondage récent, 74 % des personnes interrogées dans la zone euro se prononcent en faveur d’une union économique et monétaire dotée d’une monnaie unique. Ce chiffre est un record [7].

Sur tous les Européens interrogés, 71 % estiment que la région estune zone de stabilité dans un monde en difficulté.

Pour montrer qu’ils ont raison, nous pouvons trouver des moyens d’améliorer nos capacités de navigation.

La tâche ne sera guère aisée : elle exigera de la créativité, des compromis et de la patience.

Sachez qu’au FMI, nous restons optimistes car nous savons, tout comme vous, ce que l’Europe est capable d’accomplir lorsqu’elle unit ses forces.

Les Européens peuvent bâtir une zone euro plus résistante et plus prospère, ouvrant des possibilités à des millions de personnes.

Nous serons heureux de continuer à vous accompagner tout au long de votre voyage.

Je vous remercie.