Des mesures résolues pour assurer une croissance durable, Discours par Christine Lagarde, Directrice générale du FMI

Discours

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Des mesures résolues pour assurer une croissance durable, Discours par Christine Lagarde, Directrice générale du FMI

le 5 avril 2016

Christine Lagarde, Directrice générale du FMI
Goethe Universität, Francfort — 5 avril 2016

TEXTE PRÉPARÉ POUR L’INTERVENTION

Introduction

Bonjour. Monsieur le Président Weidmann, Madame la Présidente Wolff, merci de vos aimables paroles de présentation. Mes remerciements vont aussi à la Bundesbank et à l’Université Goethe pour leur généreuse hospitalité. Et merci à vous, étudiants, professeurs et invités, d’être venus ici ce matin.

Je suis très heureuse de me trouver encore une fois ici à Francfort, le cœur financier de l’Allemagne et siège de la Bundesbank — qui fut la première banque centrale vraiment indépendante au monde, et dont l’histoire a été marquée par des présidents aussi éminents que Karl Otto Pöhl et Hans Tietmeyer. Et bien sûr, l’Université Goethe, haut lieu de l’ouverture et de l’excellence universitaire depuis plus d’un siècle, a inspiré certains des plus grands esprits de ce monde.

Peu d’hommes ont autant marqué la postérité que l’enfant le plus illustre de Francfort, Johann Wolfgang von Goethe, qui fut tour à tour écrivain, philosophe, scientifique, musicien et homme d’État. À mes yeux, il incarne aussi l’internationalisme. Non seulement parce que ses œuvres ont été traduites et lues dans le monde entier, mais aussi parce qu’il fut l’un des premiers à s’embarquer pour le «Grand tour» d’Italie, qu’il composa des poèmes dans le style persan, qu’il s’essaya à la littérature sanscrite – et qu’il trouva même le temps d’être un grand diplomate! Le génie de Goethe était de voir le monde comme un tout, composé d’une multitude de parties interconnectées.

Ces deux thèmes – l’interconnexion et l’internationalisme – sont aujourd’hui plus d’actualité que jamais. Face aux forces destructrices — comme celles qui viennent de frapper et d’endeuiller Bruxelles et Lahore — le monde doit rester uni. La solidarité est un impératif.

De même, pour dompter les risques et les difficultés qui assiègent aujourd’hui l’économie mondiale, nous devons travailler ensemble. La coopération fait aussi partie de la solution.

Le FMI a été fondé sur cet esprit de coopération. L’état de l’économie mondiale sera au cœur des discussions de nos 188 pays membres la semaine prochaine à l’occasion de nos Réunions de printemps à Washington.

La bonne nouvelle, c’est que la reprise continue; la croissance est là, nous ne sommes pas en crise. La moins bonne nouvelle, c’est que cette reprise est encore trop molle, trop fragile, et que des périls grandissants menacent d’y mettre un terme.

Certes, nous avons beaucoup progressé depuis la grande crise financière. Mais comme la croissance est trop faible depuis trop longtemps, trop de gens n’en voient tout simplement pas les effets.

Cette faiblesse persistante de la croissance peut créer une spirale autoentretenue sous l’effet d’un infléchissement de la production potentielle difficile à enrayer. Le risque s’est accru de voir l’économie mondiale s’enliser dans ce que j’ai appelé «la nouvelle médiocrité».

Cela a des répercussions sur le tissu social et politique dans un grand nombre de pays, y compris ici en Allemagne, pays qui jouit pourtant d’une économie forte.

Nous pouvons et nous avons le devoir de faire mieux. Mais pour cela, les politiques économiques doivent aller plus loin. Et le dosage de mesures doit être plus puissant.

Ne nous méprenons pas : nous sommes en état de vigilance, non en état d’alarme. La croissance a perdu de son élan. Mais si les responsables économiques s’attaquent aux difficultés, s’ils agissent de concert, leur action peut avoir des effets positifs considérables sur la confiance et sur l’économie mondiale.

Il est possible de redresser la situation.

Comment pouvons-nous faire? Ma réponse à cette question s’articule en trois parties :

● Premièrement, les défis de l’économie mondiale aujourd’hui;

● Deuxièmement, les mesures que peuvent prendre les différents pays pour faire changer les choses au niveau mondial;

● Troisièmement, la coopération internationale nécessaire pour atteindre nos objectifs communs – notamment le rôle du FMI.

1. Les défis de l’économie mondiale d’aujourd’hui : une période marquée par l’incertitude

Commençons par les défis mondiaux. La semaine prochaine, nous publions les Perspectives de l’économie mondiale du FMI, avec nos prévisions détaillées. Aujourd’hui, j’évoquerai les grandes tendances.

Globalement, nous observons une dégradation des perspectives mondiales depuis six mois, accentuée par le ralentissement relatif de la Chine, le recul des prix des produits de base et les risques d’un durcissement financier pour de nombreux pays. Les pays émergents avaient largement impulsé la reprise, et les pays avancés allaient en principe prendre le relais de la croissance. Tel n’a pas été le cas.

De fait, dans de nombreux pays avancés la reprise est plus timide qu’on ne l’attendait. Aux États-Unis, la croissance ne progresse pas, notamment à cause du dollar fort; dans la zone euro, la faiblesse de l’investissement, la persistance de taux de chômage élevés et la fragilité des bilans grippent la croissance; au Japon, la croissance comme l’inflation sont inférieures aux attentes.

Les pays émergents offrent un tableau contrasté, mais connaissent généralement une situation similaire. La transition de la Chine vers un modèle économique plus durable — évolution positive pour la Chine elle-même comme pour le monde entier — a ralenti une croissance certes toujours soutenue. Le Brésil et la Russie marquent un fléchissement plus accentué que prévu. Même constat au Moyen-Orient, durement touché par le repli du prix du pétrole. Pour de nombreux pays africains et pays à faible revenu, les perspectives sont également dégradées.

L’Inde, en revanche, est toujours bien orientée, avec une forte croissance et une hausse des revenus réels. Les pays de l’ASEAN-5 (Indonésie, Malaisie, Philippines, Thaïlande et Viet Nam) eux aussi se portent bien, et d’autres pays, comme le Mexique, sont toujours en croissance.

Après les turbulences de ce début d’année, l’état d’esprit des agents économiques donne des signes d’optimisme. C’est notamment la conséquence de la poursuite de la politique accommodante par la BCE, d’un ralentissement apparent des relèvements de taux de la Réserve fédérale américaine, d’un raffermissement relatif des prix du pétrole et de la diminution des sorties de capitaux en Chine.

Ce sont là des signes encourageants, mais ne cédons pas pour autant à l’euphorie. Faute d’actions résolues pour venir à bout des problèmes qui persistent, les risques baissiers seront toujours d’actualité; peut-être même seront-ils encore plus menaçants.

Quels sont ces risques ?

Pour les pays avancés, ils concernent les séquelles persistantes de la crise – les niveaux élevés d’endettement, la faiblesse de l’inflation, de l’investissement et de la productivité, et, pour certains, un chômage élevé. Dans certains pays, les banques et, de plus en plus, les institutions financières non bancaires, voient leurs bilans grevés par des actifs improductifs et des marges d’exploitation réduites.

Pour les pays émergents et en développement, les risques sont liés à des facteurs de vulnérabilité de plus en plus prégnants : recul des prix des produits de base, gonflement de l’endettement des entreprises, volatilité des flux de capitaux et, dans certains pays, délestage du risque et tarissement des prêts bancaires.

Ces risques ne doivent pas être considérés de façon isolée : ils présentent une dimension macrofinancière. En conjoncture défavorable, cela pourrait créer des réactions en chaîne avec une dégradation des bilans souverains, par exemple via les garanties implicites en faveur de grandes entreprises publiques inefficientes et déficitaires frappées par la chute des recettes issues des matières premières.

En outre, chacun de ces risques peut entraîner des retombées se répercutant au-delà des frontières avec une fréquence et une intensité accrues. Nos études indiquent d’ailleurs que les retombées en provenance des pays émergents ont augmenté ces dernières années, notamment via le commerce, les matières premières et les marchés financiers¹.

Plus généralement, le commerce mondial a marqué un ralentissement et les risques pour la stabilité financière se sont accrus. Les turbulences qui ont récemment secoué les marchés révèlent en partie une perte de confiance dans l’efficacité des politiques. Toutes ces dynamiques peuvent s’entretenir mutuellement, et la stabilité financière mondiale n’est pas encore assurée.

Ces menaces sont aussi exacerbées par des risques, notamment politiques, qui transcendent les frontières et alimentent l’incertitude et la peur.

Je pense ici au terrorisme et aux attaques atroces et répétées contre des innocents; à la menace sourde des pandémies mondiales; aux conflits et aux persécutions qui contraignent des familles à fuir. Beaucoup de gens se demandent s’ils devront renoncer à leur mode de vie, s’ils sont toujours en sécurité.

Ces interrogations existent aussi dans les pays qui ont vu affluer des réfugiés en grands nombres, comme la Jordanie, le Liban, la Turquie et, depuis l’année dernière, certains pays européens.

Je tiens à cet égard à rendre hommage à la chancelière Merkel et au peuple allemand pour leur courage face à ce défi difficile, mais ô combien important. J’ai pu constater personnellement le respect éprouvé dans le monde entier pour l’Allemagne, pour son approche profondément humaniste de la question des réfugiés.

Enfin et par-dessus tout, il y a le gouffre béant de la richesse, les inégalités persistantes, excessives et grandissantes. Un récent rapport d’Oxfam révélait que les 62 personnes les plus riches au monde détiennent une richesse équivalente à celle des 3,6 milliards les plus pauvres².

Même si, à l’échelle mondiale, on assiste à un recul des inégalités entre les pays, comment s’étonner de voir se répandre cette impression que les dés sont pipés au détriment du plus grand nombre d’hommes – et de femmes – pour favoriser les élites?

Ce désespoir pousse les gens à remettre en question les institutions établies et les normes internationales. Certains pensent que la réponse passe par le repli sur soi, la rupture des relations avec l’extérieur, la fermeture des frontières et le protectionnisme.

Mais, l’histoire nous l’a montré à maintes reprises, cette voie aurait des conséquences tragiques. Face aux réalités de notre monde interconnecté la coopération doit l’emporter sur la fragmentation.

Mais que devons-nous faire, et comment coopérer?

D’un point de vue macroéconomique, notre priorité doit être d’affermir la reprise et de poser les bases d’une croissance à moyen terme plus solide et plus équitable. Pour contrer les appels à la désespérance et à l'exclusion, nous devons choisir une autre voie – une voie qui conduise à plus d’emplois, à plus de prospérité et à plus de sécurité.

2. Des mesures essentielles au niveau des pays : une triple approche

Chaque pays doit s’investir en ce sens. Naturellement, les mesures à prendre diffèrent dans chaque cas, mais je vois se dégager une stratégie générale qui se décline en trois dimensions : structurelle, budgétaire et monétaire.

D’aucuns penseront que tout cela n’est pas nouveau. Pourtant, si les pays s’entendent sur des actions résolues, en sortant du statu quo, les politiques qu’ils mèneront peuvent se renforcer mutuellement. Si chaque pays joue son rôle, toutes les actions combinées peuvent créer une dynamique mondiale beaucoup plus forte, où l’ensemble sera supérieur à la somme des parties.

I. Des réformes structurelles plus spécifiques

Le premier des trois volets est la réforme structurelle. Les engagements pris en ce sens par les pays du G-20 permettraient au PIB mondial de gagner deux points de pourcentage d’ici à 2018. Au lieu d’étaler la réalisation de ces engagements sur plusieurs années, j’appelle à ce qu’ils soient mis en œuvre dès 2016.

Quelles sortes de mesures structurelles sont nécessaires ? Les recettes sont bien connues : déréglementation des marchés de produits et de services et réforme des marchés de l’emploi.

Mais soyons plus précis. Chaque pays a un rôle différent à jouer. Voici quelques exemples :

● Les États-Unis peuvent stimuler l’offre de main-d’œuvre en élargissant le crédit d’impôt sur les revenus du travail, en relevant le salaire minimum fédéral et en renforçant les avantages favorables aux familles.

● Les pays de la zone euro peuvent se doter de meilleures politiques de formation et d’adaptation au marché de l’emploi afin d’aider plus de personnes à trouver un travail, en particulier les jeunes.

● Pour les exportateurs de matières premières et pour de nombreux pays en développement à faible revenu, la clé est la diversification.

Ces mesures, qui relèvent de la politique de l’offre, doivent être prises dès maintenant. Cependant, pour qu’elles soient pleinement opérantes et pour atténuer leur éventuelle incidence négative à court terme sur la demande, elles doivent s’accompagner des politiques budgétaires et monétaires adaptées.

II. Des politiques budgétaires plus favorables à la croissance

En matière de politique budgétaire, l’enjeu pour la plupart des pays consiste à mener des politiques plus favorables à la croissance.

Cela est possible en modifiant la composition des recettes et des dépenses. L’Inde, par exemple, a réduit les subventions coûteuses à l’énergie pour pouvoir investir davantage dans les infrastructures sociales propices à la croissance. Le Japon investit dans des structures de garde d’enfants pour permettre à davantage de femmes de rejoindre le marché du travail, ce qui dopera la croissance à moyen terme. L’Allemagne a entrepris de mettre en œuvre les plans adoptés l’année dernière pour accroître l’investissement public de 17 milliards d’euros en 2015-18 et le pays accordera des allégements fiscaux aux revenus du travail en 2016.

Autre piste importante : améliorer l’efficience de la dépense publique. Des études du FMI ont montré que, entre que les investisseurs publics les plus efficaces et les moins efficaces, l’impact obtenu sur la croissance varie du simple au double³.

Investir dans les infrastructures — de qualité — pour combler les déficits criants est évidemment une stratégie potentiellement gagnante. Investir dans l’innovation l’est aussi.

Les services du FMI ont également démontré que le PIB des pays avancés pourrait gagner 5 % dans les vingt ans à venir si les investissements privés en R&D augmentaient de 40 %⁴. Le coût budgétaire en serait relativement limité (environ 0,4 % du PIB par an) et serait rendu possible en partie par une dépense publique mieux raisonnée et un meilleur ciblage des avantages fiscaux.

Dans les pays en développement et les pays à faible revenu, renforcer la mobilisation des recettes intérieures — notamment en réduisant les subventions sur l’énergie qui, d’après les estimations, totaliseraient 5 300 milliards de dollars de coûts directs et indirects dans le monde — permettrait de libérer des ressources pour financer les dépenses sociales, tout en reconstituant la marge de manœuvre budgétaire⁵.

Naturellement, les pays qui ont un endettement élevé et croissant ainsi qu’un écart de rendement élevé sur les obligations souveraines devront poursuivre leur effort d’assainissement des finances publiques. Mais d’autres pourraient s’autoriser une expansion budgétaire, à plus forte raison s’ils s’engagent sur des plans crédibles de rééquilibrage de leurs finances publiques à moyen terme. Le Canada, à travers son dernier budget, s’illustre ainsi par sa volonté de tirer le meilleur parti de cette possibilité.

Les pays devraient également prévoir des plans de secours judicieux d’un point de vue budgétaire et pouvant être rapidement exécutés pour les cas où les risques se concrétiseraient.

En définitive, si chaque pays joue son rôle, l’économie mondiale se portera mieux et tous en profiteront.

III. Politique monétaire : mieux soutenue par les politiques budgétaires et structurelles

La politique monétaire est le troisième volet de la stratégie pour une croissance plus durable.

Les mesures accommodantes rendent un service inestimable en accompagnant la reprise mondiale. Dans plusieurs grands pays, elles ont pris la forme d’une succession d’assouplissements quantitatifs et d’abaissements des taux d’intérêt. Je tiens ici à rendre hommage au Président Draghi de la BCE pour les mesures qu’il a prises afin d’améliorer la confiance et les conditions financières dans la zone euro, et qui continueront d’accompagner la reprise.

Dans ce contexte, nous considérons que l’introduction récente de taux d’intérêt négatifs par la BCE et la Banque du Japon est, au final, une bonne chose dans les circonstances actuelles, encore que les effets secondaires possibles appellent à la vigilance. La décision prise par la Réserve fédérale américaine en décembre, bien que d’orientation différente, nous semble également se maintenir dans le bon sens, de même que son attachement à piloter ses actions en fonction des données constatées.

Les mesures doivent rester accommodantes dans la plupart des pays avancés, mais il est évident que la politique monétaire, à elle seule, ne peut plus détenir la clé de la reprise. Elle sera en effet bien plus efficace si elle s’appuie sur les éléments structurels et budgétaires que je viens d’évoquer.

Elle a également besoin de circuits de transmission efficaces. Les niveaux élevés de créances improductives, depuis l’UE jusqu’en Chine, neutralisent les effets positifs des faibles taux d’intérêt. C'est pourquoi il importe de renforcer les bilans des banques en améliorant la surveillance prudentielle, les régimes de recouvrement des dettes et les cadres d’insolvabilité.

Ces mesures sont également vitales pour renforcer le secteur financier dans son ensemble, ce qui est essentiel à une économie en croissance.

Dans les pays émergents et en développement, qui souffrent souvent de l’impact de la faiblesse de leur monnaie sur l’inflation et sur les bilans du secteur privé, la politique monétaire doit continuer de s’adapter aux circonstances. Cela suppose la flexibilité des taux de change là où cela est réalisable, notamment pour contribuer à amortir les chocs liés aux termes de l’échange.

Volonté politique et leadership

Comme je l’ai dit d’entrée de jeu, la mise en œuvre de cette approche en trois volets (structurel, budgétaire et monétaire) implique sortir du statu quo ante – voire de franchir certaines «lignes blanches» politiques.

Certains responsables politiques seraient tentés d’emprunter les paroles de Faust :

« Die Botschaft hör ich wohl, allein mir fehlt der Glaube »

(«J’entends bien le message, mais la foi me manque»)

Il est toujours aisé de trouver une excuse pour de ne pas agir. Mais c’est exactement ce qu’il ne faut pas faire. L’élan de la croissance est faible, les risques sont probablement plus grands, et la confiance fait cruellement défaut. C’est maintenant qu’il faut faire preuve de leadership. C’est maintenant que la coopération est indispensable.

3. La riposte internationale : l’heure est au renforcement de la coopération internationale

La coopération est en effet essentielle face à des priorités que nos pays ont en partage et sont impuissants à affronter individuellement. Il faut par exemple relancer le commerce mondial, faire avancer la réforme de la régulation financière et s’attaquer à différents fléaux comme le bouleversement climatique ou la corruption, qui menacent le «bien commun mondial». Elle est aussi cruciale pour préserver un dispositif mondial de sécurité financière solide, capable de protéger les pays en cas de pénuries brutales de liquidité ou de chocs exogènes.

Durant la crise, la communauté mondiale s’est rassemblée pour remédier à certaines faiblesses du système monétaire international : elle a créé le Conseil de stabilité financière et le Mécanisme européen de stabilité, renforcé les lignes de swap entre banques centrales et donné un rôle accru au G-20.

Le FMI a joué un rôle central dans cet effort, en restructurant sa surveillance et ses dispositifs de prêt et en renforçant ses ressources. À cet égard, le doublement des quotes-parts a enfin pris effet au début de l’année, en même temps que l’entrée en vigueur des réformes de la gouvernance de 2010. Ces mesures nous procurent une assise financière plus solide et améliorent considérablement la représentation des pays émergents dynamiques au sein du FMI.

Ces avancées sont salutaires, mais il faut aussi revoir le dispositif mondial de sécurité :

● Réfléchir à son dimensionnement, compte tenu de l’accélération rapide de la mondialisation financière, et de l’ampleur et de la rapidité de la propagation des chocs.

● Envisager des manières d’en améliorer l’accès : la plupart des pays émergents et en développement ne peuvent pas bénéficier de certains éléments essentiels du filet de sécurité existant – les lignes de swaps avec les pays avancés, par exemple.

● Améliorer sa réactivité face à de nouveaux phénomènes susceptibles d’affecter le système monétaire mondial, comme les monnaies numériques, la technologie blockchain, ou le piratage informatique.

Ces prochains mois, les membres du FMI vont examiner différentes solutions possibles. Dans cette optique, il est fondamental que le FMI soit bien doté en ressources. De notre côté, nous réfléchirons à la manière de mieux structurer notre approche pour aider nos pays membres à gérer le risque, la volatilité et l’incertitude – y compris à la faveur d’un dispositif financier si nécessaire.

Nous allons également aider les pays à évaluer leur marge d’action, à élaborer des politiques et à renforcer les capacités. Par exemple, nous approfondissons notre travail sur les réformes structurelles, les flux de capitaux et le délestage des risques.

Par ailleurs, nous nous efforçons d’être plus agiles dans notre riposte à d’autres enjeux d’actualité, comme l’impact des migrations sur la croissance, le rôle des femmes sur les marchés du travail, les inégalités, le changement climatique. Ces thèmes peuvent sortir des domaines de travail traditionnels du FMI, mais aux yeux de nos pays membres, il s’agit de problèmes urgents et critiques d’un point de vue macroéconomique.

Ils demandent notre aide et nous la leur apportons, car notre raison d’être est de servir nos pays membres.

Conclusion

Pour conclure : l’économie mondiale est confrontée à une période de risques et d’incertitudes grandissants. L’heure est venue de faire preuve de leadership. Comme le disait Goethe lui-même :