Discurso

A volta dos desequilíbrios macroeconómicos: A adaptação à vida no limite

27 de junho de 2022

Obrigado pelas calorosas boas-vindas e pela oportunidade de dirigir-me a todos vós nesta noite. Como dizemos na região, todo o protocolo observado.

Abraham Maslow é famoso por ter dito: se a única ferramenta que você tem é um martelo, é tentador tratar tudo como um prego. Nós do FMI tendemos a posicionar os desequilíbrios macroeconómicos na raiz de todos os males económicos.

Mas este é realmente o caso desta vez: na sequência da pandemia de Covid-19 e das consequências da invasão da Ucrânia pela Rússia, os desequilíbrios macroeconómicos, assim como noutros lugares, voltaram como um desafio de primeira ordem para a maioria dos países africanos. Para além disso, estão a empurrar os países para uma situação-limite.

Na minha intervenção de hoje, refletirei sobre o que isto implica, como isto desafia algumas de nossas ideias preconcebidas e quais são as opções em termos de políticas.

Parte I: a descolagem após 1995

Em qualquer parte do mundo nos dias atuais, é difícil escapar às manchetes sobre a aceleração da inflação e o abrandamento da atividade económica.

Os presentes, é claro, sabem muito bem disto. Contudo, embora se acredite popularmente que esta seja uma característica-padrão das economias africanas, durante um período notadamente longo, os desequilíbrios macroeconómicos estiveram relativamente contidos na maioria dos países. O período até ao final dos anos 1990 foi difícil para os países, marcado por uma dívida pública alta, défices elevados e uma inflação de dois dígitos. O crescimento dececionou por sua fraqueza e os rendimentos reais per capita não melhoraram entre meados da década de 1970 e meados da década de 1990.

Todavia, a maré acabou por mudar no final dos anos 1990, com três fatores-chave a contribuir para uma considerável melhoria das condições económicas:

• Profundas reformas internas. As autoridades africanas foram fundamentais para reverter a situação. Os ventos das reformas, disciplina e relativa estabilidade política sopraram por todo o continente. Alguns países, como o Uganda, adotaram políticas ortodoxas; já outros, como a Etiópia, seguiram uma abordagem mais heterodoxa.

Preciso dizer algumas palavras sobre o importante papel cumprido por participantes anteriores desta mesa-redonda: Benno Ndulu e Emmanuel Tumusiime-Mutebile. Newai Gebre-ab, da Etiópia, pelo que sei, não foi um participante, mas também foi um personagem influente. Todos os três se foram recentemente e são uma enorme perda para a região. Tive o enorme privilégio de trabalhar em estreita colaboração com Newai e Tumusiime, e de interagir com Benno. Como seria bom ouvir as opiniões deles sobre a conjuntura. Mas já estou a divagar…

• O segundo fator foi um contexto mundial mais favorável. A África beneficiou de ventos de cauda que ajudaram a economia mundial, como o forte crescimento dos parceiros comerciais, condições financeiras mundiais mais brandas e uma exposição crescente à economia chinesa em franca expansão.
• A disposição da comunidade internacional de ajudar. Por último, a região recebeu generosos montantes de assistência financeira de parceiros externos que estavam comprometidos com a ideia de que o apoio era crucial para acelerar o desenvolvimento. Os esforços culminaram na iniciativa HIPC, que proporcionou um alívio tremendo aos países em desenvolvimento e abriu espaço orçamental que lhes permitiu fazer o tão necessário investimento em capital humano e infraestruturas.

Em consequência, a África Subsariana é um lugar que mudou bastante. Escusado será dizer que a pobreza permanece insuportavelmente elevada, os frutos do forte crescimento em alguns países foram colhidos de maneira desproporcional pelos mais abastados, e demasiadas pessoas continuam a ser afetadas por conflitos. Mas também houve muitos avanços e transformações. E não estou a falar de mudanças superficiais, como os novos edifícios reluzentes nem o belo contorno dos telhados no céu, mas de avanços fundamentais que mudaram o conjunto de oportunidades para uma geração.

Parte II: os desequilíbrios estão de volta com toda a força

Infelizmente, a região vê-se de novo diante de desequilíbrios macroeconómicos preocupantes. As posições orçamentais deterioraram-se ao longo da última década, com a mediana da dívida pública a dobrar gradualmente para cerca de 60% do PIB. E, com as ruturas nas cadeias de abastecimento e a invasão da Ucrânia pela Rússia, a inflação de dois dígitos voltou em vários países, como Angola, Etiópia e Zâmbia, precipitando a escassez de alimentos e prejudicando os mais vulneráveis.

O meu receio é que estes mesmos três fatores que ajudaram a região a descolar durante os anos 2000 tenham agora revertido ou diminuído muito:

• Um clima interno mais difícil para as reformas. Como observei anteriormente, durante muito tempo, o crescimento estava a gerar mais crescimento, havia mais espaço orçamental e os resultados do desenvolvimento estavam a avançar na direção certa. Contudo, à medida que o espaço orçamental diminuiu e o ambiente político se tornou mais turbulento, o apetite pelas reformas minguou nos últimos anos. O pesado custo económico imposto pela pandemia e o aumento dos preços dos produtos primários vão tornar as condições ainda mais difíceis. O risco de agitação social acentuada com consequências desestabilizadoras nos próximos meses é muito elevado. Afinal, o que uma parte crescente dos pobres urbanos está a enfrentar é a incapacidade de alimentar hoje as suas famílias e, ao mesmo tempo, melhorar o sustento dos seus filhos no futuro.

• Dos ventos de cauda aos ventos de proa mundiais. A era dos juros baixos chegou ao fim. Estamos a assistir a condições financeiras mais rigorosas e a um aumento da volatilidade dos mercados financeiros, o que está a exercer mais pressão sobre as nações endividadas, pois a elevação dos custos dos empréstimos está a corroer o espaço orçamental. Para além disso, a fragmentação geopolítica — um fenómeno contínuo amplificado, embora não gerado, pela guerra na Ucrânia — está a perturbar os fluxos comerciais e de investimento, deslocar cadeias de valor mundiais e elevar os custos de produção. E como resultado, a África encontra-se num caminho de divergência económica relativamente ao resto do mundo.

• Cortes abruptos nos orçamentos de ajuda financeira. O apoio orçamental da comunidade internacional à África Subsariana está num declínio secular. E se trata de um declínio espantoso: como percentagem do PIB dos beneficiários, o financiamento público ao desenvolvimento concedido pela OCDE diminuiu de cerca de 4,5% nos anos 1990 para 2,5% mais recentemente. E ainda mais preocupantes são os sinais cada vez mais frequentes de que a ajuda humanitária também está a ser comprimida. Para ser claro, estou muito orgulhoso da maneira sem precedentes como o FMI passou a apoiar os países na sequência da pandemia: o apoio financeiro à África Subsariana ascendeu a cerca de 50 mil milhões de dólares desde março de 2020. Mas a sua eficácia seria ainda maior se estivesse a complementar, em vez de compensar parcialmente, o declínio do apoio de outros parceiros de desenvolvimento. E como efeito da redução das subvenções e do financiamento concessional para a região, os países estão a cortar despesas e/ou estão a ser forçados a recorrer a empréstimos mais caros, à repressão financeira ou ao financiamento monetário inflacionário. Tudo isto agrava ainda mais os desequilíbrios.

Parte III: bem-vindos à “zona cinzenta”

Neste contexto, o que me impressionou nos últimos anos foi o número de países que entraram no que eu chamaria de uma “zona cinzenta” de grandes desequilíbrios. E prevejo que mais países sigam este caminho nos próximos anos.

Permitam-me tratar brevemente de três características desta zona: a incerteza extrema, a viabilidade e a persistência.

Incerteza extrema. Refiro-me aqui à incerteza relacionada com a profundidade e a gravidade dos desequilíbrios. Eis um exemplo: no início da década de 2010, os preços do petróleo situavam-se acima de 100 USD por barril, e estávamos a projetar que se manteriam próximos desses níveis no médio prazo. Contudo, em vez disto, em 2014/15, despencaram. Em seguida, caíram ainda mais, para cerca de 30 USD por barril durante a pandemia. E, naquela altura, previmos que permaneceriam muito baixos por um bom tempo. Agora, os preços do petróleo Brent estão de novo acima de 100 USD. É a isto que me refiro quando falo em estar na “zona cinzenta”: uma zona onde não temos certeza do quanto os países estão próximos do precipício. Há apenas dois anos, a dívida pública de vários exportadores de petróleo em África era considerada insustentável com o barril negociado entre 40 e 50 USD, mas com os preços do petróleo novamente acima de 100 USD, a questão em muitos casos é menos solvência e mais liquidez. Há muito, muito trabalho a fazer para melhorar o nosso conjunto de ferramentas macroeconómicas para melhor ajudar as autoridades a calibrar as políticas monetárias e orçamentais sob uma incerteza tão radical.

Viabilidade. Os países africanos parecem estar a conseguir viver no limite há muito mais tempo do que pensávamos ser viável. Se tivesse de arriscar um palpite, diria que é algo a ver com uma tolerância um pouco maior ao endividamento público que ainda precisa de ser suficientemente tida em conta — talvez relacionada a um maior acesso aos mercados internos e a uma melhor capacidade de gestão da dívida pública. Mais uma vez, há muito trabalho a fazer para entender melhor as razões.

Persistência. Quero ser muito preciso neste ponto. Não é que eu considere que estar na zona cinzenta seja o ideal. Longe disto. Tendo visto o quanto níveis insustentáveis de dívida pública podem obstruir o progresso do desenvolvimento e o crescimento económico, o meu instinto é aconselhar as autoridades a atacar de frente os desequilíbrios macroeconómicos. Contudo, sair da zona cinzenta tornou-se muito mais complicado no atual ambiente político, febril e altamente incerto.

• Tomemos como exemplo um país com uma dívida pública de 70% do PIB (e um terço dos países da África Subsariana tem uma dívida pública neste nível ou ainda mais alta). Trazer a dívida de volta a níveis mais baixos, digamos, 50% do PIB, a um ritmo realista de 1 ponto percentual do PIB por ano, levaria, pelo menos, uma década de ajustamento orçamental duro e contínuo.

• A reprogramação ou reestruturação da dívida pública pode ajudar. De fato, nos casos em que a dívida pública é claramente insolvente, uma profunda reestruturação da dívida é uma necessidade. Contudo, isto tampouco é a solução definitiva. Por um lado, quase sempre é necessário dar tempo aos credores, à medida que atravessam as várias fases do luto, para internalizar as suas perdas. Além disso, no atual contexto de grande incerteza em torno das perspetivas económicas e da complexa base de credores, as reestruturações estão a demorar ainda mais tempo.

• Em consequência, muitos países arriscam-se a permanecer presos na zona cinzenta.

Em termos mais gerais, estas três características não são exclusivas de África. Podem manifestar-se mais agudamente em África neste momento devido à menor resiliência da região, mas é provável que se tornem mais proeminentes também nas economias avançadas.

• Tomemos o ponto sobre a formulação de políticas num contexto de incerteza elevada. Consideremos a rapidez com que o consenso sobre o desafio central da política macroeconómica para as economias do G-7 passou da necessidade de enfrentar uma estagnação secular e um ambiente de juros baixos num futuro próximo para a visão emergente de que um período sustentado de inflação elevada e juros altos são o mais provável por algum tempo. Há não muito tempo, os níveis da dívida pública que agora vemos em muitas economias eram considerados inviáveis. Com juros baixos, níveis de dívida pública mais elevados pareciam mais fáceis de administrar. E agora, com o custo do endividamento a subir?

• Quanto à minha questão sobre a viabilidade, suspeito que, em breve, se passará a reconsiderar coletivamente se as metas e âncoras orçamentais existentes ainda valem no ambiente atual. É que os países terão dificuldade em agir sozinhos se preciso for, e a ação coletiva para alterar as metas atuais poderia levar todos a um novo equilíbrio, credível e estável, um equilíbrio que talvez nos permita tolerar estes desequilíbrios por mais tempo e ganhar tempo para executar as reformas.

Parte IV: viver no limite: o que é que isto significa efetivamente para as políticas?

Então, se aceitarmos que um certo nível de desequilíbrios pode ser sustentável durante algum tempo, os países continuarão a “viver no limite”. Mas o que é que as autoridades devem fazer para impulsionar as suas economias na direção certa, sem derrapar e cair no precipício? Como as autoridades não estão a viver no melhor dos mundos, com baixos desequilíbrios, qual seria o segundo ou terceiro melhor mundo?

Permitam-me delinear alguns ingredientes de uma agenda de políticas para os países nesta situação.

Ingrediente 1: Pensar a longo prazo.

• Esta é antiga. Mas no caso dos países sujeitos a desequilíbrios elevados, o prémio das reformas estruturais iniciais é agora mais alto do que nunca.

• Porque é que as reformas estruturais são tão importantes? Porque o crescimento forte é a solução crucial para eliminar os desequilíbrios e, em especial, para reduzir os rácios da dívida. Historicamente, têm ocorrido grandes melhorias nas posições orçamentais no contexto de um crescimento elevado. Uma economia em crescimento significa uma base tributária crescente e um aumento do potencial de arrecadação. Para o país africano médio, um ponto percentual adicional de crescimento do PIB poderia reduzir o rácio da dívida em cerca de 10 pontos percentuais do PIB após oito anos (o período médio de crescimento em alta nas economias em desenvolvimento), desde que as receitas adicionais sejam poupadas. Esta redução da dívida é o dobro de uma consolidação orçamental típica (5 pontos percentuais do PIB).

• Que tipo de reformas estruturais tenho em mente? Para muitos países, o crescimento precisará vir do setor privado. Com a crescente pressão sobre as finanças públicas e o aumento da dívida, será vital para muitos passar dos modelos de crescimento liderados pelo governo para os impulsionados pelo setor privado. E isto exigirá reformas vitais para melhorar o ambiente de negócios.

Ingrediente 2: Ser mais seletivo.

• O espaço para políticas limitado e o acesso mais difícil a financiamento significam que as autoridades terão de ser muito mais seletivas ao gastar e ao investir. E limitar as ineficiências e o desperdício através de uma gestão financeira pública mais forte — por exemplo, controlos de despesas mais robustos, gestão de atrasados de pagamentos, e processos de licitação — ajudará a criar espaço e canalizar recursos para as áreas com os maiores retornos.

• Ser mais seletivo também será essencial para assegurar que os desequilíbrios económicos não prejudiquem de forma desproporcional os segmentos mais vulneráveis da população. Redes de proteção social mais fortes e mais direcionadas são instrumentos essenciais para combater a ameaça tripla da pobreza, fome e doenças.

Ingrediente 3: Concentrar-se na prevenção dos riscos.

• Outro corolário da vida no limite é o aumento da tolerância ao risco, seja por causa de uma decisão coletiva ou de uma necessidade. Afinal, os países com desequilíbrios elevados têm de funcionar com margens de manobra mais estreitas, o que significa que estão mais vulneráveis a choques.

• Assim como no futebol, alguns países mantêm uma linha defesa mais simples contra alguns riscos. Esta pode ser uma estratégia sensata para os países com recursos limitados e propensos a choques externos imprevisíveis.

• Contudo, para estes países com defesas mais simples — ou seja, uma capacidade limitada de absorver choques — é vital aumentar a resiliência para ajudar a minimizar a exposição a riscos. Tomemos o caso dos choques climáticos, situação em que os países podem evitar custos excessivos a posteriori ao investir a priori em medidas de adaptação. O financiamento da adaptação e da resiliência às alterações climáticas terá uma relação custo-benefício melhor do que a ajuda frequente no caso de catástrofes.

Ingrediente 4: Conseguir apoio.

• Este quarto ingrediente precisa de ser fornecido pela comunidade internacional.

• Numa altura em que os problemas económicos enfrentados pela maioria dos países se devem em grande parte a razões exógenas e não internas e induzidas por políticas, a ajuda pública ao desenvolvimento precisa de aumentar consideravelmente — e não diminuir, como tem ocorrido ultimamente. Com efeito, tendo como pano de fundo as enormes melhorias nos resultados em termos de desenvolvimento a que assistimos ao longo dos anos quando a ajuda pública ao desenvolvimento foi elevada, considero a redução da assistência algo surpreendente. Tendo estado na linha da frente durante muitos anos, posso dizer que o apoio ao desenvolvimento ajudou enormemente a facilitar o progresso do desenvolvimento que vimos na região ao longo dos anos.

• Mais preocupante ainda é que mesmo a ajuda humanitária parece estar a diminuir em muitos casos. Estive em N'Djamena há algumas semanas. Foi muito doloroso ouvir de funcionários da ONU que até mesmo a assistência para combater a desnutrição infantil foi reduzida sensivelmente pelos parceiros de desenvolvimento face ao aumento acentuado das taxas de desnutrição em crianças com menos de cinco anos; o país está a sofrer com uma seca grave e, agora, com as consequências dos elevados preços internacionais dos alimentos e dos combustíveis.

• A comunidade internacional está a brincar com o fogo, está a sofrer de uma miopia extrema. Na próxima década, pelo menos metade das pessoas que ingressarem na força de trabalho mundial virá da África Subsariana. A economia mundial terá muito a perder se não investirmos agora na região.

Observações finais

Permitam-me fazer algumas observações a título de conclusão:

• Primeiro, os desequilíbrios estão de volta e isto cria uma situação muito difícil para as autoridades na região, com mais incerteza, mais tensões sociais e um espaço para políticas em resposta cada vez mais reduzido.

• Segundo, temos de repensar as políticas tradicionais prescritas para fazer face aos desequilíbrios que estamos a enfrentar. Não devemos ter medo de fazê-lo. Muitas metas e âncoras económicas do passado parecem agora irrealistas e obsoletas. Refletir sobre estas questões ajudará os países que vivem no limite a empreender reformas muito necessárias e, mais à frente, afastar-se do precipício.

• E por último, apesar do difícil caminho à frente — marcado por restrições, desequilíbrios e desafios crescentes — continuo profundamente otimista quanto às perspetivas da região. Regressei ao meu país em 1992 como um aspirante a tecnocrata num momento igualmente difícil para a região. Se me tivessem dito à época que Acra, Kampala e Adis, passados 30 anos, seriam como são hoje, eu teria pensado que estavam sob o efeito de algo mais do que uma chávena de café forte da Etiópia. E, claro, como disse, as mudanças vão muito além dos novos edifícios reluzentes que vemos nestas cidades: houve avanços fundamentais em termos de desenvolvimento que mudaram o conjunto de oportunidades para uma geração. Não tenho dúvidas que, a partir desta base mais sólida, o progresso ao longo dos próximos 30 anos será ainda mais notável. Mas apenas se, tal como a geração de autoridades dos anos 1990, tomarmos as decisões ousadas necessárias.