2017年10月财政检测报告
Fiscal Monitor, October 2017
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- Published: October 11, 2017
概要与总体结论
- 许多国家不平等程度上升、经济增长放缓，使促进包容性增长的财政政策成为关注重点。
- 高度不平等可能侵蚀社会凝聚力、导致政治两极分化并最终降低经济增速。
- 本期报告聚焦财政政策如何实现再分配目标，重点讨论：收入分配顶端的税率、全民基本收入（UBI）、以及公共支出在教育和健康医疗中的作用。
不平等、经济增长与财政再分配（主要发现）
- 近几十年全球范围内（跨越国界的全世界所有人）不平等程度总体在下降，反映了包括中国、印度在内的一些大型新兴市场经济体收入的强劲增长，但各国之间差异显著。
- 在可获得数据的国家里，几乎有一半国家的不平等程度在下降。
- 关键驱动因素之一是偏好高技能的技术变革。
- 经济增长能提高各收入层家庭的生活水平，从而在一定程度上容忍不平等上升；不同国家间并不存在经济增长与不平等下降的系统性取舍关系。
- 各组别间不平等差异在很大程度可归因于财政再分配的差异：
- 在发达经济体，直接税和转移支付使收入不平等程度平均降低了三分之一左右；这其中，有四分之三是通过转移支付来实现的。
- 在发展中经济体，财政再分配相对有限，反映其税收和支出规模较小、累进性较低，以及对累退性的间接税依赖更多。
所得税与转移支付的累进性（要点与政策建议）
- 累进性税收和转移支付是有效财政再分配的关键成分。
- 收入分配顶端：
- 提高高收入者边际所得税率能够增加税收的累进性；最优税收理论认为收入最高群体的边际税率应大大高于当前水平（边际税率目前呈下降趋势）。
- 实证结果不支持“适度提高累进性会显著损害经济增长”的观点（至少在累进程度并不很高时如此）。
- 发达经济体可以在不损及经济增长的情况下提高最高边际税率；也可考虑采用不同类型的财富税。
- 新兴市场和低收入发展中国家应重点逐步扩大个人所得税覆盖面并提高间接税（包括对具有负外部性的奢侈品和消费品如化石能源、酒精和烟草征收的消费税），以为累进性支出筹资。
- 对资本性收入（利润、利息、资本利得）应予以充分征税，避免将劳动性收入重新划分为资本性收入，并推动对不同类型资本性收入的统一征税。
- 减少偷漏税非常重要；房地产税或土地税兼顾公平与效率，但需大量行政管理基础设施投资，低收入发展中国家尤为如此。
- 收入分配底端（关于全民基本收入）：
- 全民基本收入（UBI）在学术、政策和公共讨论中越来越受关注，一些国家开展了不同形式的试点，但尚未有国家推出覆盖全部人口的UBI。
- 支持理由包括：在信息受限、管理成本高及其他障碍存在时，UBI较基于收入调查的计划可能更有效；UBI也被视为应对自动化等技术变化引发的就业冲击、支持结构性改革的方法。
- 反对理由包括：普遍性导致高收入群体获得不必要福利、财政成本高且可能挤出其他促进包容性增长的优先支出，以及可能削弱劳动参与激励。
- 是否采用UBI取决于现有社会福利制度表现、政府行政能力、以及能否提高UBI的针对性或负担能力。
- 在发展中经济体，若现有福利覆盖率低，引入UBI可能短期内加强社会安全网，但必须通过高效、公平地增加税收或削减开支（如取消普遍价格补贴、扩大消费税税基等）为其提供资金；若政府在收入调动方面能力有限，UBI建设会面临重要限制。
- 在福利水平高且覆盖广的发达经济体，用UBI替代现有福利制度可能导致低收入家庭福利大幅下降，因此更应优先改进资格规则和提高对低收入工人工资补贴的领取率，以保持劳动激励并弥补安全网剩余缺口。
- 关于UBI的定量估计与影响：
- 若将UBI设定在人均收入中位数25%的水平，则财政成本：
- 在发达经济体约为GDP的6%至7%左右；
- 在新兴市场和发展中经济体约为GDP的3%至4%左右。
- 若不考虑为其提供资金，UBI会对所有国家的不平等程度带来巨大影响，将使基尼系数平均下降5个百分点。
- 新兴市场和发展中经济体使用UBI也会大幅减少贫困。
- UBI的净再分配效应取决于如何为其提供资金；本期报告用示意性国家案例通过微观模拟法和一般均衡模型分析了行为反应、资金来源及平等与效率间的权衡。
教育与健康医疗支出：缩小不平等的中期政策工具
- 在教育和健康医疗方面的投资有助于中期降低收入不平等、应对代际贫困、增强社会流动性并促进可持续、包容性增长。
- 许多国家在教育和健康医疗服务上仍存在巨大缺口；弥合这些缺口也能缓解性别和地域等其他不平等。
- 教育方面：
- 各国取得入学率方面的进展，但几乎所有发展中国家存在不同社会经济群体之间的入学率巨大差异。
- 来自弱势群体的学生虽能接受教育，但学习成效远落后于富裕家庭学生，反映出教育质量不高。
- 健康医疗方面：
- 在许多国家，健康差距并未缩小。
- 在发达经济体，受过高等教育的男性与受中低等教育男性的预期寿命之差在4年至14年不等，有些国家这一差距甚至还在扩大。
- 在半数以上的新兴市场和发展中国家，处于社会经济顶层五分之一人口的婴儿死亡率与底层五分之一人口的婴儿死亡率之比已有所上升，主要因为弱势群体改善速度较慢。
- 虽然扩大健康覆盖面改善了医疗成效，但一些新兴市场经济体和许多低收入国家仍存在巨大缺口；健康成效越来越依赖医疗保健之外的因素（营养、教育、健康生活习惯等），在发达经济体尤为明显。
- 政策含义：
- 为解决剩余不平等问题，需要更好地针对弱势群体开展公共支出，使更多人获得优质教育和健康医疗服务，从而同时提高公平与总体效率。
2017年10月财政监测报告