Toutes les administrations publiques ont besoin d’argent, qu’il s’agisse de construire des routes, de rémunérer le personnel scolaire, de faire fonctionner les hôpitaux, de financer les tribunaux ou d’assurer la sécurité des personnes. Ces biens et services publics sont indispensables au bon fonctionnement de toute société et de toute économie. Si les États ont la possibilité d’emprunter ou d’accepter de l’aide étrangère, la fiscalité demeure leur source de financement la plus durable.
Cependant, le recouvrement des recettes fiscales ne saurait se résumer à une simple question technique. Les pouvoirs publics doivent parvenir à un subtil équilibre : d’un côté, les recettes doivent suffire à financer les services publics et à honorer les obligations de l’État ; de l’autre, une fiscalité trop élevée, mal pensée ou mal administrée est susceptible d’étrangler l’investissement, l’innovation et la croissance économique.
Cette ligne de crête est de plus en plus difficile à tenir. Désormais, la dette et les déficits publics sont élevés dans de nombreux pays, alors même que ces derniers voient leurs besoins de dépenses augmenter. Les populations vieillissent, les niveaux de pauvreté demeurent préoccupants, et la nécessité d’investir dans l’éducation, les soins de santé, les infrastructures numériques et la résilience face au changement climatique s’impose aux États de manière de plus en plus impérieuse. Cela suppose de disposer de davantage d’argent public. Or, accroître les recettes sans étouffer la croissance suppose de redoutables difficultés.
On entend par « mobilisation des recettes intérieures » l’ensemble des démarches par lesquelles les pays s’assurent de disposer de deniers publics en recourant à la fiscalité de manière durable, efficiente et équitable. Il s’agit d’un enjeu central pour le développement, car il y va de la capacité des administrations publiques à financer leurs besoins prioritaires, à réduire leur dépendance vis-à-vis de l’aide extérieure et à riposter efficacement à d’éventuels chocs.
La mobilisation des recettes est profondément politique. La question de savoir qui paie l’impôt, dans quelles proportions et sous quelles formes fait l’objet de décisions qui sont au cœur du contrat social qui lie l’État et ses citoyens. Comme peu de contribuables paient leurs impôts de gaieté de cœur, toute réforme de la fiscalité doit être à la fois bien construite sur le plan économique et pilotée prudemment sur le plan politique. En fin de compte, la clef du succès est la confiance — dans l’équité du système fiscal et dans le bon usage des recettes par les gouvernants au service du bien public. Voilà en quoi consiste l’art de la fiscalité.
Les pays peuvent se référer utilement à l’ordre de grandeur suivant, mis en évidence par la recherche en économie, à savoir un volume de recettes fiscales équivalant à au moins 15 % du PIB. En deçà, l’efficacité des pouvoirs publics, le développement financier et la croissance économique stagnent. Or actuellement, dans plus de 70 pays en développement, les recettes fiscales demeurent inférieures à 15 % du PIB, ce qui nuit au développement et contribue à la vulnérabilité des États face à des chocs économiques.
La bonne nouvelle, c’est que de nombreux pays en développement disposent d’un potentiel fiscal inexploité. D’après plusieurs estimations, en mettant en œuvre des réformes fiscales idoines, ces pays pourraient recouvrer un surcroît de recettes à hauteur de 4 à 5 % du PIB. Des pays tels que la Jamaïque, les Maldives, le Maroc, le Népal, l’Ouzbékistan et le Rwanda ont récemment fait la preuve que des gains substantiels étaient possibles en dépit de contextes difficiles.
Au fil du temps, les pays ont tendance à abandonner les impôts dont l’assiette est étroite et qui engendrent des distorsions économiques pour adopter des instruments plus larges et plus efficaces. Par le passé, les prélèvements sur le commerce international, comme les droits de douane, constituaient une source de recettes considérable pour les pays en développement, dans la mesure où il était relativement aisé de les percevoir aux frontières. Depuis le milieu du XXe siècle, à l’échelle mondiale, les taxes sur les échanges commerciaux ont diminué, à la faveur de la mondialisation et de la libéralisation des échanges, mais génèrent encore environ un quart des recettes fiscales de nombreux pays en développement. Cependant, le recours excessif aux droits de douane est susceptible de décourager les échanges commerciaux, de faire augmenter les prix à la consommation et de ralentir l’intégration économique.
Les fiscalités modernes s’appuient davantage sur les taxes frappant la consommation, les revenus et le patrimoine. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) s’est imposée comme l’instrument de choix des autorités fiscales dans le monde entier : elle génère plus d’un tiers du total des recettes à l’échelle mondiale, y compris dans de nombreux pays à revenu faible ou intermédiaire. Sa relative efficacité s’explique par le fait que la TVA taxe la consommation de manière large, tout en permettant aux entreprises de déduire les montants dont elles s’acquittent au titre de leurs biens et services intermédiaires, ce qui réduit les effets en cascade le long des chaînes d’approvisionnement.
En complément de la TVA, on trouve souvent les droits d’accise, qui frappent les biens générateurs de coûts sociaux, comme le tabac et l’alcool, ou les activités nuisibles pour l’environnement, comme l’utilisation de combustibles fossiles. Ces prélèvements peuvent à la fois accroître les recettes de l’État et avoir des effets bénéfiques sur la santé publique et l’environnement.
La fiscalité des revenus des sociétés joue également un rôle important dans les pays en développement, en particulier lorsqu’il s’agit de taxer les bénéfices de grandes entreprises ou de multinationales. Cependant, la taxation des entreprises pâtit de la concurrence fiscale internationale et des pratiques de transfert des bénéfices vers des juridictions à la fiscalité plus favorable : pour ces raisons, la réforme de la fiscalité des sociétés est de plus en plus complexe et souligne la nécessité d’une coordination au niveau international.
L’impôt sur le revenu des personnes physiques, en revanche, ne représente pas, en général, une source de recettes déterminante dans les pays en développement. Cela tient à plusieurs facteurs structurels : classes moyennes peu nombreuses, prépondérance de l’économie informelle et du travail indépendant, et développement limité du secteur financier formel. Pour autant, des avancées sont possibles : ainsi, en Afrique, depuis l’an 2000, la part des recettes de l’impôt sur le revenu des personnes physiques dans le PIB a environ doublé. Il importe de renforcer ces instruments fiscaux, non seulement en raison des recettes publiques qu’ils permettent d’engranger, mais aussi par souci de progressivité, dans la mesure où les personnes dont les revenus sont les plus élevés versent une part d’impôt plus importante.
Enfin, dans la plupart des pays en développement, les impôts sur le foncier et les biens immobiliers sont nettement sous-utilisés. Or il est difficile pour les contribuables de se soustraire à cette fiscalité, qui peut s’avérer particulièrement efficace pour accroître les recettes des collectivités locales. Cependant, ce type d’impôt se heurte fréquemment à des résistances au niveau politique et à des obstacles de nature administrative, comme la nécessité de remettre à jour les cadastres.
Un impôt bien conçu doit permettre de générer des recettes tout en réduisant au minimum les distorsions et les inégalités économiques. Le principe de neutralité est central à cet égard : l’impôt doit entrer le moins possible en ligne de compte dans les décisions économiques concernant le travail, l’épargne, l’investissement et la consommation. Dans la pratique, le respect de ce principe se traduit par une assiette fiscale large et des taux modérés.
Néanmoins, la plupart des systèmes fiscaux s’écartent de cet idéal. Les décideurs publics introduisent fréquemment des exonérations, des déductions, des taux réduits et autres régimes spéciaux — autant de dispositions que l’on désigne par le terme de dépenses fiscales. Si certaines d’entre elles poursuivent certains objectifs légitimes de l’action publique, leur coût global est souvent considérable, jusqu’à 3 à 4 % du PIB dans de nombreux pays (à peu près un quart des recettes fiscales).
Toutes les dépenses fiscales ne sont pas néfastes. Ainsi, les régimes simplifiés à destination des petites entreprises peuvent réduire leurs coûts de mise en conformité, et les allégements fiscaux ciblés en faveur des travailleurs peu qualifiés sont susceptibles de relancer l’emploi. La situation devient problématique lorsque ces avantages fiscaux se multiplient en dehors de toute évaluation prudente. Des exonérations mal conçues peuvent créer des distorsions, nuire à l’équité face à l’impôt et ajouter à la complexité : il devient alors plus difficile pour les pouvoirs publics d’administrer l’impôt, et plus facile pour les contribuables de s’y soustraire.
Il est essentiel que les autorités procèdent à des évaluations régulières et transparentes, en se demandant, pour chaque avantage fiscal, si celui-ci atteint son objectif et si elles ne disposent pas à cette fin d’un autre outil plus efficace.
Faute d’être correctement mise en œuvre, même la meilleure politique fiscale est vouée à l’échec. Une mauvaise administration de l’impôt peut réduire les recettes, nuire à l’équité entre contribuables, porter atteinte à l’investissement et saper la confiance dans le système fiscal.
De nombreux pays en développement pâtissent de capacités administratives limitées et d’une vaste économie informelle, au sein de laquelle les entreprises et les travailleurs échappent à l’impôt. Ce non-respect des obligations fiscales constitue une difficulté majeure pour les pays en développement, dans la mesure où le manque à gagner des seules recettes de TVA représente une perte moyenne de 3 % de leur PIB.
Pour autant, l’extension tous azimuts du registre des contribuables est souvent inefficace, car de nombreux acteurs de l’économie informelle gagnent trop peu pour être assujettis à l’impôt. D’autres stratégies sont plus judicieuses, telles que la retenue à la source de l’impôt auprès des grands intermédiaires comme les employeurs ou les banques, des contrôles fiscaux effectués en priorité auprès des contribuables qui présentent le plus de risque, et la dématérialisation des démarches fiscales (déclaration, paiement, facturation en temps réel et analyse des données). Les progrès à l’œuvre dans les technologies numériques, notamment dans le domaine de l’intelligence artificielle, offrent des outils puissants de nature à accroître le respect des obligations fiscales et à réduire les coûts administratifs.
En outre, la législation fiscale doit être claire et simple. Des textes complexes et des changements juridiques fréquents créent de l’incertitude et ouvrent la porte à la corruption. Or, beaucoup de pays doivent encore renforcer les bases de l’administration de l’impôt, en réalisant les investissements nécessaires pour se doter d’un personnel qualifié, d’une organisation moderne et d’une gouvernance solide.
L’expérience internationale est porteuse de trois grands enseignements.
Premièrement, adopter une réflexion à l’échelle des systèmes. Le taux d’imposition, l’association de différents prélèvements, la conception de l’impôt et son administration sont étroitement liés. Des réformes isolées, consistant par exemple à introduire un impôt nouveau sans renforcer les capacités administratives, donnent rarement des résultats durables.
Deuxièmement, faire preuve de patience. Le renforcement de la capacité fiscale est un travail de longue haleine. Des mesures comme la retenue à la source ou l’indexation sur l’inflation peuvent certes déboucher sur des gains rapides, mais des améliorations pérennes nécessitent souvent des années d’efforts constants. Les pays qui y sont parvenus ont adopté une démarche progressive, en entretenant une dynamique réformatrice d’un cycle politique à l’autre. L’instabilité de l’action publique et la survenue de crises peuvent facilement effacer les progrès accomplis.
Troisièmement, la coopération internationale est utile — mais pas suffisante. Les échanges d’information, les conventions fiscales et les accords internationaux sur la fiscalité des entreprises sont d’autant plus précieux que l’économie mondiale est plus intégrée, mais ne sauraient se substituer à des institutions nationales solides. Fonder trop d’espoir sur des solutions internationales risque de faire oublier l’impératif de réformes nationales.
La mobilisation des recettes intérieures est avant toute chose une question de confiance. Lorsque les contribuables considèrent que la fiscalité est arbitraire ou entachée de corruption, le respect des obligations fiscales s’en trouve amoindri. En revanche, lorsqu’ils perçoivent l’impôt comme leur contribution à une prospérité partagée (qu’il s’agisse de financer l’école, l’hôpital, les infrastructures et la protection sociale), ils y consentent plus volontiers. Cimenter cette confiance est sans doute l’aspect le plus difficile de la mobilisation des recettes intérieures, mais c’est aussi le plus important.
La transparence, la responsabilisation et la clarté de la communication sont essentielles. En fin de compte, s’acquitter de l’impôt ne doit pas s’apparenter à une perte de richesse privée, mais à un investissement dans un avenir commun. Ce n’est qu’ainsi que la mobilisation des recettes intérieures peut tenir sa promesse et jeter les bases d’un développement durable.
KATHERINE BAER est directrice adjointe au département des finances publiques du FMI.
RUUD DE MOOIJ est sous-directeur au sein du département des finances publiques du FMI.
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