Por qué recaudar ingresos es crucial para el desarrollo
KATHERINE BAER es subdirectora en el Departamento de Finanzas Públicas del FMI.
RUUD DE MOOIJ es subdirector en el Departamento de Finanzas Públicas del FMI.
Las opiniones expresadas en los artículos y otros materiales pertenecen a los autores; no reflejan necesariamente la política del FMI.
Todos los gobiernos necesitan dinero. Hay que construir carreteras, contratar profesores, abastecer hospitales, dotar de recursos a los tribunales y garantizar la seguridad pública. Estos bienes y servicios públicos son el pilar sobre el que se asienta toda economía y sociedad funcionales. Los gobiernos pueden endeudarse o aceptar asistencia externa, pero la fuente más sustentable de financiamiento es la tributación.
Pero recaudar ingresos no es un simple ejercicio técnico. Los gobiernos tienen que lograr un delicado equilibrio. Por un lado, los ingresos han de ser suficientes para financiar los servicios públicos y atender las obligaciones del gobierno. Pero por otro, si son excesivos o si están mal diseñados o administrados, los impuestos pueden asfixiar la inversión, la innovación y el crecimiento económico.
Encontrar el punto de equilibrio se ha hecho cada vez más difícil. Hoy en día, muchos países presentan elevados niveles de deuda pública y déficit fiscal, y además las necesidades de gasto siguen aumentando. Las poblaciones están envejeciendo, la pobreza no deja de ser una preocupación y los gobiernos se ven cada vez más presionados para invertir en educación, salud, infraestructura digital y resiliencia climática. Esto exige más recursos públicos, pero recaudar ingresos sin quitarle oxígeno al crecimiento es una tarea sumamente complicada.
El proceso que los países utilizan para captar recursos públicos mediante la tributación de una manera sostenible, eficiente y equitativa se conoce como movilización de recursos internos. Esta es la miga del desarrollo, ya que de ello depende si los gobiernos pueden financiar sus prioridades, reducir la dependencia de la ayuda externa y responder eficazmente ante los shocks.
La movilización de ingresos es un proceso profundamente político. Las decisiones sobre quién paga impuestos, cuánto y de qué forma son el fundamento del contrato social entre el Estado y los ciudadanos. Como a muy poca gente le gusta pagar impuestos, la reforma no solo debe ser sólida desde el punto de vista del diseño económico, sino que también debe ser gestionada con habilidad desde el punto de vista político. En definitiva, el éxito depende de la confianza; concretamente, confianza en que el sistema tributario es justo y en que el gobierno usará los ingresos de forma prudente para el bien público. Ese es el arte de la recaudación tributaria.
Según estudios, un parámetro de referencia útil para los países es que los ingresos tributarios deberían equivaler a por lo menos el 15% del PIB. Por debajo de este nivel, la eficacia del gobierno, el desarrollo financiero y el crecimiento económico se estancan. Y sin embargo hoy en día en más de 70 economías en desarrollo la recaudación aún se sitúa por debajo de ese umbral. Esto limita el desarrollo y deja a los gobiernos vulnerables a shocks económicos.
Lo bueno es que muchas economías en desarrollo tienen un potencial de recaudación no explotado. Según ciertas estimaciones, podrían recaudar entre un 4% y un 5% adicional del PIB mediante reformas bien concebidas. Países como Jamaica, Maldivas, Marruecos, Nepal, Rwanda y Uzbekistán han demostrado últimamente que es posible lograr avances significativos, incluso en contextos complicados.
Con el tiempo, los países tienden a dejar atrás los impuestos restringidos y distorsionadores y a optar por impuestos más amplios y eficientes. Históricamente, los impuestos en el comercio, como los aranceles, fueron una importante fuente de ingresos para los países en desarrollo porque eran relativamente fáciles de recaudar en las fronteras. Desde mediados del siglo XX, esos impuestos han disminuido en todo el mundo gracias a la globalización y la liberación del comercio, pero aún representan alrededor de una cuarta parte de la recaudación tributaria en muchas economías en desarrollo. Sin embargo, depender exageradamente de los aranceles puede desincentivar el comercio, elevar los precios al consumidor y frenar la integración económica.
Los sistemas tributarios modernos se basan más en los impuestos sobre el consumo, la renta y el patrimonio. El impuesto al valor agregado (IVA) se ha convertido en el engranaje principal de los sistemas de recaudación en el mundo entero, y genera más de un tercio de los ingresos tributarios totales, incluso en muchos países de ingreso bajo y mediano. El IVA es relativamente eficiente porque grava el consumo de forma general y permite a las empresas deducir los ingresos pagados sobre los insumos, lo cual reduce los efectos de cascada en las cadenas de suministro.
El IVA suele complementarse con impuestos selectivos sobre el consumo de bienes que acarrean costos sociales, como el tabaco y el alcohol, o sobre actividades nocivas para el medio ambiente, como la quema de combustibles fósiles. Estos impuestos pueden captar ingresos y también mejorar los resultados en materia de salud pública o protección ambiental.
Los impuestos sobre la renta de las empresas también revisten importancia para las economías en desarrollo, sobre todo como una forma de gravar las utilidades de las grandes sociedades y las multinacionales. No obstante, la tributación de las empresas se ha visto sometida a presiones debido a la competencia tributaria internacional y la desviación de las ganancias de las empresas hacia jurisdicciones de menores impuestos. Por estos motivos, la reforma de la tributación de las empresas se ha tornado cada vez más compleja y ha hecho evidente la necesidad de coordinación internacional.
Los impuestos sobre la renta de las personas físicas, en cambio, suelen captar relativamente pocos ingresos en las economías en desarrollo. Esto obedece a varios factores estructurales: una clase media reducida, grandes sectores informales, el trabajo autónomo generalizado y un limitado sector financiero formal. Aun así, es posible lograr avances. En África, por ejemplo, el impuesto sobre la renta de las personas físicas prácticamente se ha duplicado como proporción del PIB desde 2000. Reforzar estos impuestos es importante no solo para los ingresos sino también para la progresividad, ya que las personas de ingresos más altos pagan una proporción mayor de esa renta en impuestos.
Por último, los ingresos sobre la propiedad de tierras e inmuebles siguen estando muy desaprovechados en la mayoría de las economías en desarrollo. Estos impuestos son difíciles de eludir y pueden ser especialmente eficaces como herramienta de recaudación de los gobiernos locales. Sin embargo, a menudo generan resistencia política y enfrentan obstáculos administrativos, como los registros de propiedad desactualizados.
Lo que se pretende al diseñar impuestos adecuadamente es recaudar ingresos y a la vez reducir a un mínimo las distorsiones y desigualdades económicas. Un principio esencial es la neutralidad: los impuestos deberían interferir lo menos posible en las decisiones económicas sobre trabajo, ahorro, inversión y consumo. En la práctica, esto suele lograrse combinando una base imponible amplia con tasas de impuesto moderadas.
Pero la mayoría de los sistemas tributarios no se apegan a este ideal. Los gobiernos a menudo introducen exenciones, deducciones, tasas reducidas y regímenes especiales, que colectivamente se conocen como gasto tributario. Si bien algunas de estas disposiciones persiguen objetivos legítimos de política, su costo global suele ser elevado, y asciende hasta un 3% a 4% del PIB en muchos países (aproximadamente una cuarta parte de las recaudaciones).
No todos los gastos tributarios son perjudiciales. Los regímenes tributarios simplificados para las pequeñas empresas pueden reducir el costo asociado al incumplimiento; las desgravaciones focalizadas para los trabajadores poco cualificados pueden ayudar a fomentar el empleo. Los problemas surgen cuando los tratos tributarios preferenciales proliferan sin ser evaluados detenidamente. Las exenciones mal diseñadas pueden crear distorsiones, socavar la equidad e incrementar la complejidad, haciendo que a los gobiernos les resulte más difícil administrar los impuestos y a los contribuyentes más fácil eludirlos.
Los exámenes periódicos y la transparencia son esenciales. Los gobiernos tienen que plantearse si cada preferencia tributaria logra su objetivo y si es la herramienta más eficaz de la que se dispone.
Hasta la mejor política tributaria fracasa si su adopción no es eficaz. Una administración deficiente puede erosionar los ingresos, socavar la equidad, perjudicar la inversión y debilitar la confianza en el sistema.
Muchas economías en desarrollo se enfrentan a la escasa capacidad administrativa y los grandes sectores informales, en los que las empresas y los trabajadores operan fuera del radio de acción tributario. El incumplimiento es un gran problema: por sí solos, los ingresos no percibidos por concepto de IVA cuestan a las economías en desarrollo alrededor del 3% del PIB en promedio.
Pero expandir el registro de contribuyentes indiscriminadamente no suele ser eficaz, porque muchos sujetos tributarios ganan menos de lo que permite gravarlos. Algunas estrategias más eficaces consisten en la retención de impuestos recaudados en la fuente por grandes intermediarios, como empleadores o bancos; auditorías basadas en riesgos y centradas en los contribuyentes de más alto riesgo; y la digitalización, que comprende la declaración y el pago de impuestos por medios electrónicos, la facturación en tiempo real y el análisis de datos. Los avances de la tecnología digital, como el uso de la inteligencia artificial, ofrecen poderosas herramientas para mejorar el cumplimiento y reducir los costos administrativos.
Las leyes tributarias claras y sencillas también son importantes. La complejidad y los cambios frecuentes en las leyes crean incertidumbre y oportunidades para la corrupción. Muchos países aún tienen que reforzar los puntales de la administración de impuestos, para lo cual deben invertir en personal cualificado, estructuras organizativas modernas y sólidas prácticas de gobernanza.
De las experiencias de diversos países se extraen tres enseñanzas generales.
En primer lugar, considerar los sistemas. El nivel, la combinación, el diseño y la administración de los impuestos están estrechamente interrelacionados. Las reformas aisladas —como introducir un nuevo impuesto sin afianzar la administración— rara vez producen resultados duraderos.
En segundo lugar, paciencia. Desarrollar capacidad tributaria toma tiempo. Se pueden lograr avances rápidos con medidas como la retención en la fuente o la indexación en función de la inflación, pero las mejoras sostenibles a menudo exigen años de constante esfuerzo. Los países que han salido adelante lo han hecho de forma gradual, preservando el ímpetu de reforma a lo largo de múltiples ciclos políticos. La inestabilidad política o las crisis pueden deshacer los avances.
En tercer lugar, la cooperación internacional ayuda, pero no basta. El intercambio de información, los tratados tributarios y los acuerdos mundiales sobre tributación de las empresas son valiosos, sobre todo en un mundo cada vez más integrado, pero no pueden reemplazar a las instituciones nacionales sólidas. Una fe excesiva en las soluciones internacionales puede hacer que se desatiendan reformas internas esenciales.
El eje de la movilización de recursos internos es la confianza. Cuando las personas consideran que los impuestos son arbitrarios o corruptos, aumenta el incumplimiento. Pero si ven que los impuestos contribuyen a una prosperidad compartida —financiamiento de escuelas, hospitales, infraestructura y protección social—, el apoyo aumenta. El fortalecimiento de esa confianza quizá sea el aspecto más difícil de la movilización de recursos internos, pero también el más importante.
La transparencia, la rendición de cuentas y la comunicación clara son cruciales. En definitiva, pagar impuestos no debería crear la sensación de que se está perdiendo patrimonio privado, sino más bien de que se está invirtiendo en un futuro compartido. Solo entonces la movilización de recursos internos podrá cumplir su cometido de ser un pilar del desarrollo sostenible.
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