La politique budgétaire a toujours supposé des arbitrages. Qui verra ses besoins financés ? Ses charges reportées ? À quelles conditions ? Jusqu’à récemment, les États pouvaient repousser l’heure du choix en empruntant à bon compte. Mais désormais, les niveaux d’endettement record et la hausse des coûts de l’emprunt changent la donne. En parallèle, la demande de fonds publics augmente alors même que les ressources se raréfient. Nos sociétés ne peuvent réconcilier des exigences divergentes qu’en s’appuyant sur un élément souvent négligé et dont nous manquons en ce moment : la confiance.
Avant même la pandémie de COVID-19, la dette publique était en constante augmentation. Dans de nombreuses démocraties, les programmes des partis politiques faisaient la part belle à l’augmentation des dépenses et des déficits, et à l’ajournement des réformes structurelles (Cao, Dabla-Norris et Di Grigorio, 2024). Une faible croissance économique, les dépenses nécessaires à la prise en charge d’une population vieillissante et la réticence à augmenter les impôts n’ont pas arrangé les choses. Les choix difficiles ont été remis à plus tard et la dette s’est accumulée, à la faveur du niveau inhabituellement bas des taux d’intérêt ces deux dernières décennies.
Puis, en 2020, confrontés au pire effondrement économique depuis la Grande Dépression, les États ont commencé à emprunter à grande échelle. La dette des pays avancés s’est alourdie de plusieurs dizaines de points de pourcentage de PIB ; dans certains pays, elle a dépassé 120 % (graphique 1). Les pays émergents et les pays à faible revenu, quoique soumis à davantage de contraintes de financement, ont massivement recouru à l’emprunt. Si cette réaction a permis d’empêcher un désastre encore plus grand, et que les niveaux d’endettement se sont stabilisés dans de nombreux cas, nous vivons désormais dans un monde où l’emprunt a cessé d’être bon marché.
Aujourd’hui, les décideurs souffrent du COVID long dans son variant budgétaire. Symptômes : hausse des taux d’intérêt et renchérissement de la dette. La dette publique à l’échelle mondiale a grimpé à 93,9 % du PIB en 2025 et pourrait dépasser les 100 % d’ici 2028, un niveau jamais vu en temps de paix, ce qui représente un tournant pour la politique économique et pour la vie politique en général. Dans le même temps, des dynamiques structurelles au long cours (vieillissement, changement climatique, augmentation des demandes sociales et, pour les pays à faible revenu, baisse des versements d’aide et coût d’emprunts durablement élevés) continuent de grever les budgets, précisément à l’heure où la multiplication des tensions géopolitiques incite les États à dépenser davantage dans les domaines de la défense et de la politique industrielle.
L’ère des taux d’intérêt extrêmement bas est révolue, mais les tendances de la croissance économique n’ont pas sensiblement changé. En un laps de temps réduit, les coûts d’emprunt ont doublé, voire triplé. Les paiements d’intérêts viennent grignoter une part croissante des budgets, au détriment d’autres postes de dépense. Aux États-Unis, par exemple, les paiements d’intérêts nets, qui représentaient environ 2 % du PIB avant la pandémie, ont bondi à 4,2 % en 2025 (plus que les dépenses de défense) et devraient encore augmenter. Dans la moyenne des pays à faible revenu, les paiements d’intérêts engloutissent 21 % des recettes fiscales.
Une dette publique élevée restreint les marges de manœuvre des pouvoirs publics pour réagir aux chocs, perturbe l’économie au sens large en renchérissant le capital, et complique la tâche des autorités monétaires, tout en motivant des pratiques de répression financière. Un haut niveau d’endettement peut également menacer la stabilité financière, en particulier dans les pays émergents, dans le cas où les rendements obligataires augmentent à mesure que les investisseurs mettent en doute la capacité des États concernés à honorer leurs engagements. Ce durcissement des conditions de financement est susceptible d’entraîner des ajustements à la fois plus marqués et plus soudains : comme l’expliquait Rudi Dornbusch, économiste allemand du XXe siècle, « les crises mettent beaucoup plus de temps à se déclencher qu’on ne le pense, puis elles se déroulent plus vite qu’on ne l’aurait cru ». En outre, une dette élevée réoriente les recettes intérieures en direction des créanciers, au détriment de la satisfaction d’autres besoins.
Dans un monde où la dette et les taux d’intérêt sont bas, les États peuvent esquiver des choix difficiles en empruntant davantage et en espérant que la croissance économique permettra de dégager suffisamment de recettes fiscales supplémentaires pour rembourser les intérêts et, in fine, le principal. Aujourd’hui, cependant, l’ère des choix faciles est révolue. Chaque somme qu’un État emprunte sans que lui corresponde une recette équivalente suppose une hausse d’impôt ou une baisse de dépenses à l’avenir, ne serait-ce que pour couvrir les charges d’intérêt supplémentaires que génère cette nouvelle dette. Au-delà d’un certain seuil, tout emprunt supplémentaire entraîne des décisions douloureuses, qui se traduisent par de l’austérité, de l’inflation, de la répression financière ou même un défaut de paiement. Dès lors, impossible d’éluder la question suivante : faute de marges de manœuvre budgétaires suffisantes, à quels arbitrages faudra-t-il se résoudre, et au détriment de qui ?
L’un de ces dilemmes récurrents a trait aux dimensions du secteur public. La hausse des niveaux de vie a amené les citoyens à exiger des dispositifs de protection sociale fiables, une éducation et des soins de santé abordables, des investissements publics solides, et une protection contre de plus en plus de risques, qu’il s’agisse de phénomènes météorologiques extrêmes ou de pandémies. Les pays avancés ont beaucoup étendu leur État-providence au lendemain de la Seconde Guerre mondiale ; ils ont été nombreux à le faire à nouveau après la crise financière mondiale de 2008 et en réaction à la pandémie de COVID-19. Les États des pays émergents sont mis en demeure par leurs citoyens, qui demandent une répartition équitable des fruits de la croissance, de renforcer leurs filets de sécurité plus modestes. La difficulté tient à ce que les sociétés sont généralement davantage enclines à exiger des protections qu’à consentir un accroissement des recettes publiques. De plus, les baisses d’impôt ne s’accompagnent pas systématiquement d’une modération de la dépense publique. Les États ne peuvent pas accorder les avantages sociaux d’un modèle à la nordique sans fiscalité à la nordique. Or, même à un tel niveau de prélèvements obligatoires, le vieillissement de la population et d’autres phénomènes viennent compliquer l’équation.
Un autre dilemme tient au nécessaire équilibre entre crédibilité et flexibilité. Les États ont besoin de marges de manœuvre pour riposter aux chocs, mais ils doivent aussi rassurer les marchés et les citoyens quant à leur capacité à maîtriser l’endettement. Des règles budgétaires trop rigides (comme un plafond d’endettement excessivement contraignant) ou des baisses de dépenses et des hausses d’impôts trop soudaines peuvent aggraver les récessions ; à l’inverse, ne pas tenir compte des déficits peut déclencher une violente réaction des marchés, comme ce fut le cas lors de la crise de la dette de la zone euro. La difficulté consiste à s’engager résolument en faveur de la viabilité des finances publiques sans pour autant corseter l’action publique. Pour y parvenir, il convient que les États disposent de points d’ancrage budgétaires crédibles à moyen terme, assortis de clauses dérogatoires en cas de chocs d’une amplitude exceptionnelle, qu’ils mettent en place de manière transparente des plans d’action qui donnent la priorité aux investissements et à la protection des couches les plus vulnérables de la population, et qu’ils se dotent de cadres institutionnels de nature à inspirer confiance sans entraver la capacité des pouvoirs publics à réagir en cas de graves revers. Il n’a jamais été aussi important — et aussi difficile — d’atteindre cet équilibre.
Le troisième défi concerne la question de savoir s’il faut investir aujourd’hui ou garder des munitions pour plus tard. Les besoins urgents demandent des moyens, qu’il s’agisse de sécurité nationale, de résilience face aux chocs, de transition climatique, d’inclusion sociale ou de développement. Or chaque denier public dépensé aujourd’hui signifie moins de réserves pour la prochaine crise. Dans un monde sujet à des chocs fréquents, ce type d’arbitrage est extrêmement difficile. Les pays qui épuisent leurs capacités d’emprunt pendant les périodes fastes se retrouvent dangereusement démunis lorsque surviendra la prochaine récession ou la prochaine catastrophe. Il ne s’agit pas ici de se préparer aux meilleurs scénarios possibles, mais de se doter de stratégies budgétaires applicables en cas de mauvaise surprise, c’est-à-dire pouvoir compter sur quelques réserves au moment où la prochaine crise pourrait bien être déjà en train de se profiler.
Désormais, chaque décision budgétaire comporte explicitement des gagnants, des perdants et une chronologie, et l’économie politique qui gouverne ces choix est de plus en plus complexe. À qui ou à quoi accorder la priorité ? Quels impôts mobiliser, quels programmes abandonner ? Les gouvernants ne peuvent plus se permettre d’éluder ces questions en contractant de nouveaux emprunts. Ils doivent y répondre clairement, ce qui suppose de redoutables difficultés.
Une dette publique élevée est davantage qu’une source de préoccupation macroéconomique : c’est aussi une question de justice entre les générations. Comme le disait Edmund Burke, homme d’État britannique du XVIIIe siècle, « la société est un partenariat entre les vivants, les morts et ceux qui ne sont pas encore nés ». L’endettement permet de financer des projets porteurs de croissance, d’absorber un choc ou de répartir des coûts dans le temps. Cependant, les déficits persistants sont financés par des emprunts que les travailleurs et les contribuables de demain devront rembourser. Lorsque la dette est élevée et que les taux d’intérêt augmentent, davantage de moyens publics sont consacrés à rémunérer les détenteurs d’obligations qu’à faire fonctionner les services publics. Ce transfert de richesses se poursuit tant qu’il y a de la dette à rembourser, et il s’accroît tant que de nouveaux emprunts sont contractés.
Les évolutions démographiques exacerbent ces difficultés de deux manières. À mesure que la population vieillit, le coût des retraites et des soins de santé se met à augmenter plus vite que les recettes fiscales. Et quand la natalité s’effondre, ces coûts doivent être supportés par une population active de moins en moins nombreuse. Les pays avancés comptent désormais environ trois travailleurs par retraité, contre à peu près quatre en 2000, et tendent vers un ratio de deux travailleurs par retraité à l’horizon 2050 (OCDE, 2025). En outre, beaucoup des engagements contractés au titre des retraites et de l’assurance maladie ne figurent pas au bilan des administrations publiques. Or, au fur et à mesure que la population vieillit, ces passifs implicites refont surface dans les budgets, de manière souvent très déstabilisatrice, d’où les choix cornéliens que doivent effectuer les gouvernants : augmenter les impôts, diminuer les prestations, ou continuer à emprunter et se contenter de repousser l’heure du choix.
Plus longtemps les pouvoirs publics reportent les décisions difficiles, plus ils seront contraints à des ajustements abrupts et onéreux le jour où les créanciers ou la réalité des finances publiques les forceront à agir. Pire encore, un nombre plus restreint de personnes devront alors payer l’addition. Dans le même temps, les transferts et autres dépenses courantes ou décaissements au titre du service de la dette peuvent supplanter des investissements dans l’éducation, les technologies et les infrastructures, au détriment de la prospérité de la prochaine génération. La nature de l’économie politique exacerbe cette difficulté : en effet, les électeurs actuels s’opposent à ce que diminue le niveau des prestations qu’ils perçoivent ou qu’on leur a promises, mais les électeurs âgés peuvent former un bloc électoral particulièrement puissant.
Le personnel politique, soucieux d’éviter des mesures impopulaires comme le relèvement de l’âge de départ à la retraite, le rognement des prestations sociales ou l’élargissement de l’assiette de l’impôt, préfère s’en remettre à l’emprunt. Ce biais en faveur du présent soulève de considérables problèmes d’équité. Les jeunes générations voient les États accumuler de la dette et soupçonnent que ce sont elles qui régleront la facture au moment de leur départ à la retraite, sous la forme de hausses d’impôts et de services publics au rabais. La confiance s’étiole et le pacte social entre générations s’effiloche. Les marchés financiers observent également la situation, exigent des primes de risque plus élevées ou bien se retirent du jeu lorsqu’ils perçoivent que le nécessaire rééquilibrage des finances publiques est sans cesse reporté sine die.
Néanmoins, l’emprunt n’est pas mauvais en soi pour les jeunes générations. La dette peut permettre de préparer un avenir meilleur, à condition d’alimenter la croissance ou d’éviter de graves récessions. En finançant des investissements dans les infrastructures, l’éducation et la résilience face au changement climatique, l’endettement d’aujourd’hui peut procurer des avantages aux citoyens de demain. Or, il est inquiétant de constater qu’une part trop importante de l’endettement récent n’a permis que de financer la consommation courante ou d’éviter des choix difficiles, ce qui revient à transférer une part croissante du fardeau aux futurs contribuables plutôt qu’aux bénéficiaires actuels. Toute la question est de savoir si nous laisserons aux futures générations un monde meilleur et plus prospère, ou bien si nous les laisserons tout simplement payer la note.
Si la politique budgétaire consiste à répartir les coûts au fil du temps et entre les différents groupes sociaux, alors la confiance est la monnaie d’échange qui rend cette répartition politiquement faisable. Faute de confiance, même les réformes les plus raisonnables et les mieux conçues peuvent échouer, dans la mesure où les citoyens douteront de leurs justifications et de leurs résultats. Quand la confiance est là, les sociétés sont plus enclines à consentir des sacrifices difficiles dans la durée.
Avoir confiance, c’est penser qu’une chose est sûre et fiable, ou que quelqu’un est bon et honnête. Cela vaut également en matière de finances publiques : les décisions dans ce domaine doivent être comprises, justes, transparentes et judicieuses, sans quoi elles n’inspirent pas confiance.
De nombreuses sociétés souffrent d’un déficit de confiance (graphique 2). Une étude récente, réalisée à partir d’une enquête menée en 2024 auprès de 27 000 personnes dans 13 pays, permet de mieux comprendre les écarts de perception qui alimentent cette défiance (Bianchi, Dabla-Norris et Khalid, 2025). De nombreuses personnes, aussi bien dans les pays avancés que dans les pays émergents, ne comprennent pas les enjeux budgétaires de base. Ainsi, à peine environ 42 % des personnes interrogées comprennent qu’une hausse d’impôts ou une baisse de dépenses permet de réduire le déficit public. Autre résultat, plus de 60 % d’entre elles sous-estiment la part de la dette publique dans le PIB de leur pays, en particulier dans les pays les plus endettés. Si les gens estiment que le niveau d’endettement n’est pas si élevé ou néfaste, ils auront naturellement tendance à considérer que les appels à la réforme des finances publiques sont exagérés ou motivés par des arrière-pensées politiques. Une telle incompréhension revient à mal mesurer l’urgence de l’enjeu et rend plus difficile de susciter l’adhésion à des mesures correctrices rapides.
Sans confiance, le pessimisme quant aux politiques publiques augmente. Les personnes interrogées qui font le plus confiance à l’État sont 20 % plus susceptibles de considérer que les politiques qu’il met en œuvre permettront de stabiliser ou de réduire la dette publique. Si, dans l’ensemble, les personnes interrogées doutent que les politiques de désendettement actuelles améliorent leur sort, celles qui font davantage confiance à la puissance publique sont 17 % plus susceptibles d’espérer des effets positifs pour leur situation personnelle.
L’enquête fait aussi apparaître des préoccupations qui transcendent les niveaux de revenu et les tranches d’âge. De nombreuses personnes craignent de ne plus toucher leur retraite ou de ne plus avoir accès aux services essentiels dont elles dépendent, et doutent que la charge de l’assainissement des finances publiques soit partagée équitablement. Ces inquiétudes façonnent le vote des citoyens et la manière dont ils expriment leur mécontentement. Les réformes budgétaires, quelles qu’en soient les justifications économiques, ont beaucoup moins de chances d’être soutenues par ceux qui craignent d’en pâtir. Par exemple, si les actifs de la classe moyenne pensent que la réduction du déficit passera par la baisse des pensions de retraite ou le relèvement de l’âge de départ, ils s’y opposeront. Si les contribuables fortunés soupçonnent que la réforme va se traduire par une taxation de leur patrimoine, ils la rejetteront également. Enfin, si les citoyens pensent que le produit des nouveaux impôts alimentera la corruption et les gabegies, ils se diront qu’ils n’ont aucune raison de les payer.
La confiance dépend aussi de l’expérience passée. Dans les pays qui ont mis en œuvre plusieurs plans d’austérité sans résultats probants, les citoyens envisagent tout nouvel assainissement budgétaire avec scepticisme. Si des coupes claires n’ont pas permis de réduire l’endettement, les citoyens se demanderont à juste titre comment de nouvelles baisses de dépenses ou hausses d’impôts pourraient apporter la moindre solution. Dans le même ordre d’idées, des faits de corruption ou le détournement des fonds d’un plan de relance sapent la confiance des citoyens dans la compétence des dirigeants. Dans un tel contexte, même de modestes propositions de réforme peuvent apparaître scandaleuses, car les gens soupçonneront alors que celles-ci obéissent à des motivations dissimulées ou bien qu’elles entraîneront des injustices. Évoquer la possibilité d’une réforme du système de retraite peut suffire à déclencher des manifestations de mécontentement, lorsque les citoyens craignent de se voir privés d’une sécurité durement acquise. À la simple mention d’une éventuelle réforme fiscale, beaucoup suspecteront immédiatement que les revenus qu’ils ont gagnés à la sueur de leur front seront employés à mauvais escient. Les expériences de réforme des subventions aux carburants ne sont pas moins éloquentes : si les enjeux des coûts budgétaires, du mauvais ciblage et des distorsions économiques sont bien compris, en revanche la mise en œuvre s’est fréquemment révélée complexe sur le plan politique comme sur le plan social.
La défiance peut déclencher un cercle vicieux : les dirigeants, soucieux de ne pas braquer la population, remettent les mesures difficiles à plus tard ; les difficultés liées à l’endettement s’aggravent, ce qui vient éroder encore davantage la confiance. Cependant, lorsque les citoyens pensent que les sacrifices sont équitablement répartis et permettront un avenir meilleur, ils ont montré qu’ils étaient disposés à consentir à des réformes parfois douloureuses, s’agissant notamment des systèmes de retraites (FMI, 2024, 2025). Ce n’est que s’ils ont confiance que les électeurs accepteront des sacrifices à court terme au service de la stabilité à long terme.
Les niveaux actuellement élevés de la dette publique mettent comme jamais à l’épreuve les sociétés et leurs États, et il est clair que des mesures urgentes s’imposent. Chaque année de dérive budgétaire laisse les pays plus exposés aux chocs de taux d’intérêt et aux humeurs changeantes des marchés. Cependant, assainir les finances publiques ne signifie pas mettre en place des mesures d’austérité généralisées. Il s’agit plutôt de prendre des mesures progressives et bien dosées visant à placer l’endettement sur une trajectoire stable, tout en continuant à investir pour l’avenir. Cela exige de présenter honnêtement les alternatives et de se montrer prêt au compromis : les responsables politiques doivent dire la vérité aux citoyens sur les choix difficiles qui s’imposent à eux, et les citoyens doivent admettre que certains dispositifs qui leur tiennent à cœur ne pourront pas être maintenus faute de moyens supplémentaires ou de réformes.
La confiance est la principale variable de cette équation. Il faut que la population croie que les sacrifices seront répartis de manière juste et que les réformes déboucheront sur des avantages concrets. Il est plus vraisemblable que les citoyens soutiendront des mesures difficiles s’ils ont le sentiment que les politiques budgétaires appliquées sont judicieuses, transparentes et équitables. Mais la confiance ne se décrète pas, elle se mérite et se conserve.
S’il n’existe pas de panacée pour inspirer la confiance des citoyens, certaines institutions et pratiques peuvent être utiles. La transparence budgétaire et la bonne gestion des finances publiques sont fondamentales. Des conseils budgétaires indépendants qui poursuivent un mandat clair, jouissent d’une autonomie réelle et comptent dans leurs rangs des experts reconnus, comme c’est le cas aux Pays-Bas, évaluent de manière impartiale l’état des finances publiques et demandent aux administrations publiques de rendre compte de leurs projets budgétaires. Des évaluations de la dépense publique, des rapports sur les dépenses fiscales et des études d’impact, qu’ils soient produits par les États ou des entités indépendantes, permettent à la fois aux décideurs et aux citoyens de comprendre où va l’argent public et ce qu’il permet de financer. Une gestion prudente de la masse salariale du fonctionnariat et l’efficacité de la commande publique peuvent atténuer le sentiment de gaspillage. La réduction du nombre de régimes de faveur en matière fiscale et de retraites contribue à davantage d’équité, et la surveillance étroite des entreprises publiques envoie un signal de responsabilité et de compétence. Ces mesures n’ont rien de remèdes miracles, mais elles contribuent à combler l’écart entre ce qui est techniquement possible et ce qui est politiquement faisable. Elles dégagent des marges de manœuvre pour mener les réformes, renforcent la crédibilité de la politique budgétaire, et permettent aux États de faire la preuve qu’ils s’emploient sérieusement à faire le meilleur usage possible des deniers publics.
L’essentiel est de considérer les contraintes à l’œuvre avec réalisme tout en envisageant des changements ambitieux. En relevant judicieusement le défi de la dette, nous pourrons établir de solides fondations pour pérenniser la prospérité et préserver le contrat social entre générations. Si nous échouons ou tardons trop, nous irons au-devant de graves problèmes économiques et verrons la confiance dans les institutions s’éroder encore davantage. La trajectoire que nous choisissons aujourd’hui pour nos finances publiques définira la prospérité et l’équité de demain.
ERA DABLA-NORRIS est directrice adjointe du département des finances publiques du FMI.
RODRIGO VALDÉS est directeur du département des finances publiques du FMI.
Bianchi, Francesco, Era Dabla-Norris, and Salma Khalid. 2025. “Perceptions of Public Debt and Policy Expectations: Evidence from Cross-Country Surveys.” NBER Working Paper 34382, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA. Cao, Yongquan, Era Dabla-Norris, and Enrico Di Grigorio. 2024. “Fiscal Discourse and Fiscal Policy.” IMF Working Paper 24/194, International Monetary Fund, Washington, DC. International Monetary Fund (IMF). 2024. World Economic Outlook: Policy Pivot, Rising Threats. Washington, DC, October. International Monetary Fund (IMF). 2025. Fiscal Monitor: Fiscal Policy under Uncertainty. Washington, DC, April. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). 2025. Pensions at a Glance 2025. Paris.
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