En 1990, la dette publique des États-Unis représentait 43 % de leur produit national brut (PNB). La croissance économique était atone, le taux de chômage dépassait les 5 % et le Bureau du budget du Congrès prévoyait que le déficit se réduirait au cours des cinq années suivantes, pour passer de 4,0 à 1,8 % du PNB.
Pourtant, le président George H. W. Bush était vivement préoccupé par l’accumulation de la dette publique, si bien qu’il arracha un accord avec la majorité démocrate au Congrès pour renflouer les finances publiques. Comme il s’était fait élire sur la promesse de ne créer aucun nouvel impôt, il ne faisait aucun doute que cet accord, qui prévoyait des hausses d’impôts et des coupes dans les dépenses censées permettre des économies de 500 milliards de dollars sur cinq ans, était politiquement risqué. Deux ans plus tard, George H. W. Bush échouait à se faire réélire.
En juillet 2025, alors que la dette publique des États-Unis avoisine les 100 % du produit intérieur brut (le PIB, désormais l’indicateur privilégié de la taille d’une économie, et dont le montant est à peine inférieur à celui du PNB), que le chômage a dépassé la barre des 4 % et que le déficit devrait se creuser pour passer de 5,5 % à 5,9 % du PIB d’ici 2030, le Congrès à majorité républicaine, sous l’impulsion du président Donald J. Trump, a accouché de la loi dite « One Big Beautiful Bill Act », pour un coût d’environ 2 000 milliards de dollars sur les cinq prochaines années.
Le contraste entre ces deux épisodes, à 35 ans d’écart, témoigne d’une remarquable évolution des mentalités vis-à-vis de la dette publique aux États-Unis. Les finances publiques de la première puissance économique mondiale sont dans une situation précaire : le ratio de la dette publique au PIB est sur le point de dépasser le record atteint au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Mais à la différence de ce qui s’était produit en 1946, la situation actuelle des comptes publics américains ne s’améliorera pas à la faveur des considérables « dividendes de la paix » qu’avait représentés la baisse des dépenses de défense. En revanche, les évolutions démographiques entraînent une hausse de la dépense publique, du fait de l’expansion continue des allocations de vieillesse, et il semble qu’un creusement des déficits et une hausse de l’endettement soient pratiquement inévitables, même en supposant que les conditions économiques demeurent favorables.
Comment en sommes-nous arrivés là ? Premièrement, la dette publique s’est fortement accrue en raison de deux chocs économiques majeurs, la crise financière mondiale et la pandémie de COVID-19. De manière automatique, les recettes ont baissé et les dépenses ont augmenté à mesure que l’économie a ralenti et que les pouvoirs publics se sont attachés à compenser la baisse des revenus par l’adoption de plans de relance budgétaire de grande envergure. Or, il est extrêmement inhabituel que deux chocs de très grande ampleur se produisent en un peu plus d’une décennie. La dernière fois que les États-Unis ont connu un choc d’une magnitude comparable à celle de la crise financière mondiale, c’était il y a près d’un siècle, lors de la Grande Dépression. Mais à l’époque, l’administration fédérale américaine était bien moins étendue qu’aujourd’hui et sa capacité d’endettement, beaucoup plus restreinte.
Une deuxième explication de la situation périlleuse des finances publiques américaines a trait à la polarisation de la vie politique. Combler les déficits ne présente aucun avantage tangible à court terme. Ce n’est pas en demandant aux électeurs de payer des impôts plus élevés ou de consentir à une réduction des allocations ou des services publics que les responsables politiques gagnent leur faveur. Comme en 1990, le rééquilibrage des finances publiques ne peut passer que par un accord entre les deux principales formations politiques, car alors aucun des deux partis ne peut faire porter à l’autre la responsabilité de mesures susceptible de déplaire à l’électorat à court terme. C’était justement ce constat qui avait présidé à la création, en 2010, de la Commission nationale pour la responsabilité et la réforme budgétaires, plus connue sous le nom de Commission Simpson–Bowles, coprésidée par un Républicain et un Démocrate.
Les deux partis défendent désormais des positions plus éloignées, aussi leur est-il plus difficile de se mettre d’accord. Les hausses d’impôt défendues par les Démocrates sont inacceptables pour les Républicains, et les baisses de dépenses souhaitées par les Républicains sont tout aussi indéfendables pour les Démocrates. En 2010, le législateur n’avait finalement pas tenu compte des recommandations de la Commission Simpson–Bowles ; depuis, la situation des comptes publics s’est considérablement détériorée, et rien n’indique que la question budgétaire refera l’objet d’une tentative de résolution bipartisane.
L’indifférence actuelle des pouvoirs publics au problème des déficits trouve une autre explication dans le fait que l’économie ne semble pas en pâtir. D’ordinaire, pour convaincre leurs électeurs de la nécessité d’un assainissement des finances publiques, les responsables politiques font valoir le fait que l’augmentation de l’endettement public entraîne une hausse des taux d’intérêt. Celle-ci alourdit le coût du service de la dette pour l’État lui-même, mais renchérit également les emprunts des ménages désireux d’acquérir un logement ou une voiture. S’il est empiriquement établi que l’accroissement de la dette publique fait bel et bien augmenter les taux d’intérêt, d’autres facteurs, jusqu’à une époque très récente, ont eu constamment l’effet inverse et ont démenti les prédictions de hausses des taux.
Aux États-Unis, entre 2001 et 2021, alors que le ratio de la dette publique au PIB a fait plus que tripler, celui du service de la dette au PIB a diminué, pour passer de 2,0 à 1,5 %. La baisse des taux d’intérêt était si marquée qu’elle a plus que compensé l’explosion de l’endettement public. De nos jours, rares sont les responsables politiques qui mettent en garde contre les effets de la dette sur les taux d’intérêt, alors même que le service de la dette a recommencé à croître très fortement. D’ailleurs, même en faisant abstraction de la hausse des taux d’intérêt, le très net accroissement de la dette entraîne d’ores et déjà des dégâts économiques, notamment parce qu’il accentue le déséquilibre de la balance extérieure des États-Unis et qu’il est susceptible d’évincer des investissements privés dans l’appareil productif du pays. Cependant, ces coûts sont moins directement perceptibles et plus difficiles à faire comprendre.
Malheureusement, il est plus aisé d’expliquer l’origine des difficultés budgétaires actuelles que la manière de les résoudre. D’après certaines projections, le ratio de la dette publique au PIB pourrait presque doubler aux États-Unis au cours des 30 prochaines années. Une telle évolution pourrait compromettre leur accès aux marchés de capitaux, alors même que la dette américaine fait depuis longtemps figure de valeur refuge. Avant même d’en arriver là, il est douteux que l’État fédéral soit en mesure de contracter un très important volume d’emprunts sur une courte période, comme ce fut le cas lors de la crise financière mondiale et la pandémie de COVID-19. Nul ne sait si nous disposerons encore des marges de manœuvre budgétaires nécessaires pour prendre des mesures énergiques en cas de choc.
Le roman d’Ernest Hemingway Le soleil se lève aussi contient le dialogue suivant : « Comment avez-vous fait faillite ? », demande le premier personnage. « De deux manières. Peu à peu, puis soudainement », lui répond le second. Deux scénarios distincts permettent d’envisager que les finances publiques américaines puissent emprunter des trajectoires similaires.
S’agissant de la trajectoire progressive, la dette publique et les taux d’intérêt pourraient continuer d’augmenter, tandis qu’une part sans cesse croissante des recettes publiques seraient consacrée au service de la dette, au détriment d’autres postes de la dépense publique : l’opposition politique à une réforme budgétaire pourrait alors finir par s’affaiblir, ce qui favoriserait un compromis. Cependant, les autorités pourraient également accélérer l’emprunt pour conjurer les coupes budgétaires.
Les pouvoirs publics pourraient trouver une raison supplémentaire d’agir dans l’imminence de l’épuisement des caisses de la sécurité sociale et de l’assurance-santé Medicare, qui est appelé à se produire d’ici 10 ans d’après les projections, et qui rendra nécessaire un certain nombre de mesures destinées à éviter des réductions obligatoires du montant des prestations. De telles mesures pourraient comporter des hausses d’impôt ou des baisses des allocations, voire les deux, comme cela s’est produit en 1983, la dernière fois que l’épuisement des caisses s’est annoncé de manière imminente. Mais des emprunts supplémentaires pourraient également venir renflouer les caisses. Cette éventualité paraît plus probable cette fois-ci, au vu des évolutions du climat politique.
Si les deux partis ne parviennent pas à se mettre d’accord pour agir au cours des prochaines années, l’évolution budgétaire actuelle pourrait laisser place à une trajectoire soudaine, jusqu’au jour où le coût de l’emprunt sera devenu tout simplement inabordable. Une telle perspective paraît encore bien éloignée. De nombreuses grandes puissances économiques sont également en proie à un endettement insoutenable ; dans un tel contexte, il est possible que les investisseurs internationaux continuent de considérer pendant un certain temps que la dette des États-Unis, émise dans des proportions toujours plus importantes, est un actif plus sûr que d’autres.
L’économie des États-Unis est suffisamment solide pour s’accommoder de réformes de la fiscalité et des dépenses de l’État au service de la viabilité des finances publiques. Dans ce domaine, les idées ne manquent pas. Pour autant, dans l’immédiat, faute d’effectuer une réorientation politique et de rétablir les conditions d’une action bipartisane, on voit mal comment le pays pourrait empêcher que ses difficultés budgétaires ne s’aggravent de manière constante et prolongée.
ALAN J. AUERBACH enseigne à l’Université de Californie à Berkeley, où il est professeur à l’école des hautes études et titulaire émérite de la chaire d’économie et de droit Robert D. Burch. Il en a également dirigé le Centre Burch pour la politique fiscale et les finances publiques.
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