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L’histoire nous enseigne pourquoi l’engagement capitalistique de l’État s’étend de nouveau et dans quelle mesure le cycle actuel diffère des précédents
NICHOLAS MULDER est professeur assistant d’histoire moderne à l’Université Cornell et l’auteur de The Age of Confiscation: Making and Taking Property in the Creation of the Modern World.
Les opinions exprimées dans la revue n’engagent que leurs auteurs et ne reflètent pas nécessairement la politique du FMI.
Les États prennent le contrôle d’entreprises et de ressources privées à un rythme jamais vu en cinquante ans. À en juger par les multiples vagues de nationalisations du siècle dernier, cette mutation va modifier le paysage économique mondial.
Depuis 2020, sur tous les continents, les États nationalisent des biens détenus par leurs propres citoyens ou par des investisseurs étrangers. La France et l’Allemagne ont pris le contrôle d’entreprises de services publics et d’électricité. L’État français a fait rentrer dans son giron le plus grand chantier naval européen. Le Royaume-Uni a nationalisé les chemins de fer et la sidérurgie.
Depuis son invasion de l’Ukraine en 2022, la Russie a saisi des ports, des usines et des entreprises du secteur de la consommation pour plus de 48 milliards de dollars. Les États-Unis sont devenus le principal actionnaire de l’unique producteur de terres rares américain. La liste des pays qui se sont approprié des ressources sous contrôle étranger s’allonge, qu’il s’agisse du lithium, de l’or, de l’uranium, du nickel ou encore de l’huile de palme. Le montant total est sujet à caution, mais l’on estime qu’entre 239 et 544 milliards d’actifs ont été nationalisés rien qu’entre 2016 et 2026.
L’instabilité géopolitique, les bouleversements des marchés des produits de base et l’essor des énergies renouvelables motivent ces prises de contrôle. À l’heure où de plus en plus d’États interviennent dans l’économie, la vague actuelle de nationalisations ne semble pas près de s’atténuer. Celle-ci va modifier, et non ralentir, l’intégration économique et financière, et pourrait réorienter les échanges et les investissements internationaux à long terme.
C’est la quatrième grande vague de nationalisations de ces cent dernières années. La cadence et le moment choisi tiennent généralement à une conjonction d’urgence politique, de conditions monétaires et de mobilité des capitaux (tableau 1).
La première vague remonte aux années 30, pendant la Grande Dépression. La deuxième a commencé à la fin des années 40 alors que de nombreux pays se dotaient de régimes d’économie mixte au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Dans les années 70, la décolonisation, la fin du système monétaire de Bretton Woods, les chocs énergétiques et les pressions inflationnistes ont déclenché une troisième vague.
Les nationalisations varient fortement dans leur forme et leur contenu. Toutes ne sont pas l’affirmation d’une prise de contrôle par l’État. Dans certains cas, celui-ci se contente de faciliter le transfert d’actifs d’un propriétaire privé à l’autre dans le cadre d’une vente forcée. Certaines nationalisations sont des confiscations pures et simples, quand d’autres relèvent d’expropriations contre indemnités. Toutes s’aident d’instruments politiques et juridiques pour placer des actifs privés dans le domaine public et renégocier la relation entre État et capital.
Qu’est-ce qui rend la nouvelle vague de nationalisations des années 2020 singulière ? Examinons d’abord les trois premières vagues, chacune plus grosse que la précédente.
Dans les années 1870–1930, l’intégration de l’économie mondiale reposait sur deux piliers : libre-échange relatif et étalon-or. Ces politiques facilitèrent l’entrée d’abondants flux d’investissements étrangers. Des pays riches comme la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni amassèrent à l’étranger de larges stocks de capitaux qui représentaient entre 50 % et 160 % de leurs PIB.
Bien que la Première Guerre mondiale réduisît fortement ces mouvements internationaux de capitaux, elle ne détruisit pas l’intégration mondiale des marchés. Elle réorienta plutôt l’économie mondiale autour de la croissance américaine dans les années 20, période d’expansion renouvelée des investissements et des échanges internationaux sous l’égide d’un nouvel étalon-or.
La Grande Dépression mit fin au libre-échange et à la libre circulation des capitaux et déclencha la première grande vague de nationalisations. À partir de 1928–29, des crises en cascade frappèrent les cours des produits de base, les marchés boursiers, le commerce mondial et, in fine, l’ordre monétaire international.
Pour conjurer l’effondrement du système financier, plusieurs pays prirent le contrôle total ou partiel de leur système bancaire. Entre 1931 et 1935, les États-Unis nationalisèrent environ un tiers du capital financier, et en Allemagne plus de la moitié des fonds propres des banques passèrent à l’État. Entre 1931 et 1933, l’Italie nationalisa 20 % des actifs financiers et industriels privés. La présence capitalistique de l’État s’étendit en France (secteurs aéronautique et ferroviaire), au Royaume-Uni (charbonnages), ainsi qu’en Bolivie et au Mexique (compagnies pétrolières étrangères).
Les autorités prirent souvent ces mesures en urgence lors d’une crise, et firent parfois machine arrière. Mais, puisqu’il s’agissait des pays les plus développés de l’époque, leurs décisions eurent un effet d’entraînement considérable sur les pays en développement. En outre, les échanges et le crédit internationaux se rétrécirent comme peau de chagrin, et de nombreux États imposèrent un contrôle des capitaux. Ces évolutions permirent des nationalisations relativement peu onéreuses, sans qu’il y eût à craindre une fuite des capitaux ou une réaction brutale des marchés internationaux.
La vague de nationalisations des années 30 fut le symptôme de la désintégration du système économique et financier mondial. À court terme, elle empêcha des faillites, mais, en parallèle, elle segmenta les marchés nationaux et réduisit les échanges et les investissements internationaux. Avec le temps, l’augmentation de l’engagement capitalistique de l’État donna plus d’autonomie aux pouvoirs publics et leur permit de façonner le nouvel ordre économique mondial à la fin de la Seconde Guerre mondiale.
Après la Seconde Guerre mondiale, l’Europe, l’Amérique latine et l’Asie connurent une nouvelle vague de nationalisations.
La coexistence d’investissements publics à grande échelle avec des mécanismes de marchés privés fit émerger un modèle d’économie mixte. Le système de changes fixes établi à Bretton Woods en 1944 stabilisa les finances internationales, ce qui facilita les nationalisations en diminuant le risque de fuite des capitaux. Dans de nombreux pays, une inflation élevée permit aux États de racheter les parts des actionnaires privés au moment opportun. De plus, comme les États finançaient les nationalisations par des émissions obligataires, l’inflation eut aussi pour effet d’abaisser le coût réel du service de la dette.
C’est ainsi que le Royaume-Uni nationalisa la Banque d’Angleterre, l’aéronautique, le charbon, la téléphonie, les transports, l’électricité, le gaz, le fer et la sidérurgie. L’État français prit le contrôle de la Banque de France, d’établissements financiers privés détenant 80 % des dépôts bancaires, du charbon, de l’électricité, de la téléphonie et d’autres secteurs majeurs. De semblables nationalisations intervinrent en Argentine, en Autriche, au Brésil, en Inde, en Indonésie, en Iran, en Italie, au Japon, en Tchécoslovaquie et dans des pays socialistes d’Europe de l’Est.
Cette deuxième vague de nationalisations toucha davantage de secteurs et s’effectua de manière plus systématique et progressive que les mesures précipitées des années 30, ce qui donna la possibilité aux investisseurs de réviser leurs anticipations, réduisit la volatilité économique et évita d’entraver la croissance rapide des trois premières décennies d’après-guerre.
Une différence de taille était que les États européens ramenèrent principalement dans leur giron des propriétés détenues par leurs propres citoyens, ce qui leur permit de réaliser cette prise de contrôle via leurs institutions politiques, et donc de lui conférer davantage de stabilité et de légitimité démocratique. En revanche, la prise de contrôle par les pays en développement de propriétés d’investisseurs occidentaux était plus risquée et pouvait entraîner des querelles diplomatiques, voire des conflits directs.
La vague de nationalisations d’après-guerre joua un rôle de catalyseur pour l’économie mondiale. Les entreprises publiques furent les premières à mobiliser de gros investissements et favorisèrent une croissance économique rapide dans les pays avancés. D’inévitables inefficiences dans l’affectation des ressources furent contrebalancées par une plus grande maîtrise politique des investissements prioritaires. Ce n’est qu’à partir des années 70 que les pays ayant beaucoup nationalisé obtinrent de moins bons résultats que les pays où les investissements privés étaient plus élevés.
Les première et deuxième vagues de nationalisations eurent lieu quand les pays occidentaux dominaient l’économie mondiale. Le démantèlement des empires européens qui intervint par la suite augmenta le nombre d’États souverains : le nombre de pays membres de l’ONU passa de 51 en 1945 à 127 en 1970. Ces nouvelles économies nationales cherchèrent à se faire une place dans la division mondiale du travail, mais beaucoup de pays exportateurs de produits de base d’Amérique latine, d’Afrique et d’Asie étaient toujours tributaires de capitaux étrangers.
Deux chocs entraînèrent une nouvelle vague de nationalisations. Le premier fut la fin du système de Bretton Woods. La dévaluation décidée par le Président Richard Nixon en août 1971 fut un choc pour les producteurs de produits de base dont les recettes d’exportations étaient libellées en dollars. Les pays producteurs de pétrole augmentèrent leur participation au capital de compagnies pétrolières étrangères pour capter une part plus importante de recettes libellées dans une monnaie en perte de valeur.
Le choc pétrolier de 1973 entraîna une flambée des cours de l’énergie et des minéraux, et les pays riches en ressources naturelles cherchèrent à profiter de cette manne. Les travaux de Stephen Kobrin montrent que le rythme des nationalisations accéléra alors pour culminer en 1975, année où 28 pays procédèrent à 83 expropriations — une tous les quatre jours en moyenne. Entre 1971 et 1980, les pays en développement nationalisèrent pour au moins 26 milliards de dollars d’actifs sous contrôle étranger, soit 11 % du total des investissements directs étrangers à destination des pays en développement en 1980.
La troisième vague de nationalisations fut plus large et plus longue, et les ressources concernées plus précieuses qu’auparavant. Le succès des premières nationalisations encouragea d’autres pays à suivre. En outre, l’inflation générée par les chocs monétaire et énergétique leur facilita la tâche, dans la mesure où les paiements aux anciens propriétaires étaient moins onéreux en termes réels.
Des pays d’Amérique latine, d’Afrique et du Moyen-Orient purent ainsi nationaliser de vastes pans de leurs ressources au cours des années 70. Mais la plus grande vague de nationalisations de l’histoire prit fin sous l’effet des politiques monétaires restrictives de la Réserve fédérale à partir de 1979, qui ralentirent l’inflation et la croissance mondiale.
L’effet le plus significatif des nationalisations des années 70 sur l’économie mondiale fut le surcroît de dette souveraine qu’elles engendrèrent. Puisque la plupart des pays en développement eurent à indemniser les investisseurs, leurs obligations vis-à-vis de l’étranger s’alourdirent. La forte hausse des taux d’intérêt au début des années 80 les exposa à de sérieux risques de refinancement et déclencha des crises de la dette, de la Jamaïque au Zaïre. Dans les années qui suivirent, de nombreux actifs nationalisés furent privatisés à mesure que les marchés des capitaux devenaient plus intégrés et que les États cherchaient à réduire la dette publique.
La vague actuelle émane des prises de contrôle en urgence de plusieurs grands établissements financiers au lendemain de la crise financière mondiale de 2008. La plupart de ces derniers ont ensuite quitté le giron de l’État, mais l’on observe des nationalisations plus pérennes depuis la fin des années 2010. Certaines ont été décidées en réponse à d’importants chocs de demande ou d’offre, comme la pandémie de COVID-19 en 2020 et la flambée des cours des produits de base déclenchée par l’invasion de l’Ukraine par la Russie en 2022.
D’autres opérations visent à répondre à des enjeux plus larges, comme le changement climatique. Ainsi, la nationalisation des minéraux nécessaires au développement des énergies renouvelables peut permettre aux pays exportateurs de tirer parti de la hausse des prix. D’autres encore s’expliquent par un souci de sécurité nationale et par la volonté des États de maîtriser les ressources qu’ils jugent vitales ou stratégiques.
Ces nationalisations géopolitiques rendront plus risqués les investissements directs entre adversaires stratégiques. Pour autant, cela ne réduira pas forcément l’intégration économique et financière mondiale dans son ensemble. Il se peut en effet que davantage de flux d’échanges, de prêts et d’investissements circulent au sein des blocs alignés sur le plan géopolitique, et que des pays neutres attirent des capitaux étrangers en se présentant comme des intermédiaires fiables et des destinations sûres pour les investissements.
Les nationalisations prennent souvent la forme de vagues, car elles répondent à des facteurs globaux, extérieurs et intérieurs. Lorsque les cours des produits de base augmentent, la possibilité de capter une plus grande part de recettes d’exportation a de quoi séduire. Une nationalisation réussie dans un pays montre aux autres qu’une telle opération est à la fois aisée et souhaitable. Cet effet d’émulation explique pourquoi l’histoire des nationalisations est celle de mouvements ondulatoires et procycliques.
Il est plus facile pour les États de nationaliser en période d’inflation, car alors les coûts réels des prises de participation sont plus bas. Une plus grande mobilité des capitaux produit le résultat inverse, car elle donne aux investisseurs plus de portes de sortie et accélère les réactions des marchés qui limitent l’action des États. L’essor actuel des nationalisations, en dépit de l’intégration historiquement élevée des marchés de capitaux, tient à de puissants facteurs macroéconomiques et géopolitiques favorables et à la conviction politique de plus en plus ancrée qu’elles sont un instrument vital de politique économique dans une période de fragmentation géoéconomique.
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