Государственные структуры устанавливают контроль над частными предприятиями и ресурсами наиболее быстрыми темпами за последние 50 лет. Судя по опыту многочисленных волн национализации, прокатившихся в прошлом столетии, этот сдвиг изменит ландшафт мировой экономики.
С 2020 года государства на всех континентах национализируют имущество, принадлежащее как их собственным гражданам, так и иностранным инвесторам. Франция и Германия взяли под свой контроль коммунальные службы и энергетические компании. Франция перевела крупнейшую верфь Европы под контроль государства. Соединенное Королевство национализировало железные дороги и предприятия металлургической промышленности.
С момента вторжения в Украину в 2022 году Россия конфисковала активы в виде портов, заводов и предприятий по производству потребительских товаров и услуг на сумму более 48 млрд долларов США. США приобрели контрольный пакет акций единственной в стране компании, занимающейся добычей редкоземельных металлов. При этом все больше стран конфискуют ресурсы, принадлежащие иностранным компаниям, такие как литий, золото, уран, никель и даже пальмовое масло. Хотя эти оценки вызывают споры, только в период с 2016 по 2026 год были национализированы активы на сумму от 239 до 544 млрд долларов США.
Движущими силами такого установления государственного контроля являются геополитическая нестабильность, сбои на сырьевых рынках и развитие возобновляемой энергетики. И поскольку все больше правительств прибегают к интервенционистской экономической политике, не наблюдается никаких признаков того, что нынешняя волна национализаций пойдет на спад. Это установление государственного контроля изменит, но не замедлит процесс глобальной экономической и финансовой интеграции. Вместо этого оно может привести к переустройству сложившихся за долгие годы закономерностей в сфере международной торговли и инвестиций.
За последние 100 лет это уже четвертая крупная волна национализаций. Их темпы и сроки, как правило, определяются совокупностью таких факторов, как политическая необходимость, денежно-кредитные условия и мобильность капитала (см. таблицу 1).
Первая волна пришлась на 1930-е годы — период Великой депрессии. Вторая началась в конце 1940-х годов, когда после Второй мировой войны многие страны перешли к экономике смешанного типа. В 1970-е годы деколонизация, крах Бреттон-Вудской валютной системы, энергетические кризисы и инфляционное давление стали причиной третьей волны.
Формы и содержание процессов национализации весьма разнообразны. Не все из них представляют собой заявления об установлении прав собственности со стороны государства. Иногда роль государства заключается в содействии передаче активов от одного частного владельца другому в рамках принудительной продажи. В одних случаях установление контроля является прямой конфискацией, а в других представляет собой экспроприацию с выплатой компенсации. Однако во всех случаях используются политические и правовые инструменты перевода частной собственности под контроль государства и пересмотра отношений между государством и капиталом.
Чем отличается усиливающаяся волна национализаций, наблюдаемая в 2020-х годах? Рассмотрим историю трех предыдущих волн, каждая из которых была крупнее предыдущей.
Первая волна: 1930-е годы
Интегрированная мировая экономика 1870–1930-х годов зиждилась на двух столпах: относительно свободной торговле и международном золотом стандарте. Эти меры создали благоприятные условия для притока значительных объемов иностранных инвестиций. Богатые страны, такие как Германия, Соединенное Королевство и Франция, накопили за рубежом крупные запасы капитала, которые составляли от 50 до 160 процентов их собственного ВВП.
Хотя Первая мировая война привела к существенному сокращению этих трансграничных капиталовложений, этот конфликт не разрушил интеграцию мировых рынков. Вместо этого в 1920-е годы он переориентировал мировую экономику на рост вокруг США, когда в условиях возрожденного золотого стандарта вновь расширились международные инвестиции и торговля.
Великая депрессия положила конец свободной торговле и движению капитала, а также вызвала первую глобальную волну национализаций. Начиная с 1928–1929 годов произошла серия переходящих один в другой кризисов, которые сначала затронули цены на сырьевые товары, затем — фондовые рынки и мировую торговлю, а в конце концов — международный валютный порядок.
Чтобы предотвратить крах финансовой системы, несколько стран взяли под государственный контроль всю свою банковскую систему или ее часть. В период с 1931 по 1935 год в США было национализировано около трети финансового капитала, а в Германии в государственную собственность перешло более половины банковского капитала. В период с 1931 по 1933 год Италия национализировала 20 процентов частных промышленных и финансовых активов. Доля государственной собственности расширилась во Франции, где были национализированы авиационная промышленность и железные дороги; в Великобритании, где были национализированы угольные месторождения; а также в Боливии и Мексике, где под контроль государства перешли нефтяные компании, находившиеся в иностранной собственности.
Зачастую эти меры принимались в ответ на острую кризисную ситуацию, и некоторые из них впоследствии были отменены. Однако поскольку они принимались в странах с наиболее развитой экономикой того времени, это создало значительные возможности для проведения аналогичных мер в развивающихся странах. Кроме того, объем мировой торговли и трансграничного кредитования резко сократился, и многие правительства ввели меры контроля за операциями с капиталом. Эти изменения позволили провести национализацию с относительно небольшими издержками, без опасений вызвать отток капитала или негативную реакцию со стороны международных рынков.
Волна национализаций 1930-х годов стала симптомом глобальной экономической и финансовой дезинтеграции. В краткосрочной перспективе она позволила предотвратить банкротства, но также привела к сегментации национальных рынков и сокращению объемов международной торговли и инвестиций. Со временем увеличение доли государственной собственности дало правительствам большую автономию в выработке экономической политики и позволило им внести свой вклад в формирование нового международного экономического порядка по окончании Второй мировой войны.
Вторая волна: конец 1940-х годов
После Второй мировой войны в странах Европы, Латинской Америки и Азии прошла новая волна национализаций.
Появилась смешанная экономическая модель, в которой крупномасштабные государственные инвестиции сосуществовали с механизмами частного рынка. Система фиксированного обменного курса, установленная в Бреттон-Вудсе в 1944 году, принесла международную финансовую стабильность, которая способствовала национализации посредством снижения риска оттока капитала. Во многих странах высокий уровень инфляции позволил правительствам выбрать наиболее подходящий момент для выкупа акций у частных акционеров. Поскольку правительства финансировали национализацию за счет выпуска облигаций, инфляция также способствовала снижению реальной стоимости обслуживания долга.
Таким образом, Соединенное Королевство национализировало Банк Англии, а также авиационную, угольную, телефонную, транспортную, электроэнергетическую, газовую и металлургическую отрасли. Франция взяла под свой контроль Банк Франции; частные финансовые учреждения, на которые приходилось 80 процентов банковских вкладов; угольную, электроэнергетическую и телефонную отрасли; а также ряд крупных промышленных предприятий. Аналогичные процессы национализации имели место в Австрии, Аргентине, Бразилии, Индии, Индонезии, Иране, Италии, Чехословакии, Японии, а также в социалистических государствах Восточной Европы.
Эта вторая волна национализаций отличалась более широким охватом отраслей, более систематическим характером и осуществлялась более плавными темпами, чем поспешные меры, принятые в 1930-х годах. Это позволило частным инвесторам скорректировать свои ожидания, снизило экономическую волатильность и не дало национализации помешать стремительному росту в первые три послевоенных десятилетия.
Одним из факторов, сыгравших решающую роль, стало то, что европейские государства в основном устанавливали контроль над собственностью, принадлежавшей их же гражданам. Это означало, что они могли управлять этим процессом через политические институты, обеспечивая тем самым более высокую стабильность и демократическую легитимность. Однако в ситуации, когда развивающиеся страны устанавливали контроль над собственностью западных инвесторов, риски были выше, а дипломатические споры и даже прямые конфликты представляли собой вполне реальную угрозу.
Послевоенная волна национализаций выступила важным катализатором для мировой экономики. Государственные предприятия сыграли ведущую роль в привлечении значительных инвестиций и способствовали быстрому экономическому росту в странах с развитой экономикой. Несмотря на неизбежные случаи неэффективности распределения ресурсов, это сопровождалось соизмеримым усилением политического контроля за приоритетными направлениями инвестиций. До 1970-х годов страны со значительными объемами национализированной собственности не отставали по экономическим показателям от стран с более значительными инвестициями в частный сектор.
Третья волна: 1970-е годы
Первая и вторая волны национализаций пришлись на период, когда в мировой экономике доминировали страны Запада и Северной Атлантики. Вследствие распада европейских империй число суверенных государств увеличилось: количество членов ООН выросло с 51 страны в 1945 году до 127 к 1970 году. Эти новые национальные экономики стремились занять свою нишу в глобальном разделении труда. Однако многие латиноамериканские, африканские и азиатские страны — экспортеры сырьевых товаров по-прежнему полагались на иностранный капитал.
Два потрясения вызвали всплеск национализаций. Первым был крах Бреттон-Вудской системы. Девальвация американской валюты, проведенная президентом Ричардом Никсоном в августе 1971 года, стала шоком для производителей сырьевых товаров, получавших экспортную выручку в долларах. Нефтедобывающие страны увеличили свою долю участия в иностранных нефтяных компаниях, чтобы обеспечить себе большую долю доходов в ослабевающей валюте.
Нефтяной кризис 1973 года вызвал резкий скачок цен на энергоносители и полезные ископаемые, в связи с чем страны, обладающие природными ресурсами, поспешили воспользоваться сырьевым бумом. Исследование Стивена Кобрина показывает, что темпы отчуждения собственности в пользу государства ускорились; их пик пришелся на 1975 год, когда в 28 странах было проведено 83 экспроприации — в среднем по одной каждые четыре дня. В период с 1971 по 1980 год развивающиеся страны национализировали имущество, находившееся в иностранной собственности, на сумму не менее 26 млрд долларов США, что в 1980 году составляло 11 процентов от общего объема прямых иностранных инвестиций в развивающиеся страны.
Третья волна национализаций была более масштабной, продолжительной и затрагивала более ценные ресурсы, чем все предыдущие. Успех ранних национализаций побудил другие страны прибегнуть к аналогичным мерам. Кроме того, инфляция, вызванная потрясениями в денежно-кредитной и энергетической сфере, облегчила процесс национализаций, поскольку выплаты собственникам стали обходиться дешевле в реальном выражении.
Таким образом, в 1970-е годы страны Латинской Америки, Африки и Ближнего Востока смогли национализировать значительную часть своей ресурсной базы. Однако крупнейшей в истории волне национализаций был положен конец за счет ограничительной денежно-кредитной политики, которую Федеральная резервная система начала проводить с 1979 года и которая привела к снижению инфляции и замедлению роста мировой экономики.
Наиболее значительным международным экономическим последствием волны национализаций 1970-х годов стал образовавшийся в результате нее переизбыток суверенного долга. Поскольку большинство развивающихся стран выплачивали компенсацию инвесторам, их внешние обязательства увеличились. Когда в начале 1980-х годов процентные ставки резко выросли, это подвергло их серьезному риску рефинансирования и вызвало долговые кризисы от Ямайки до Заира. В последующие годы многие национализированные активы были приватизированы по мере углубления интеграции рынков капитала и поиска правительствами путей сокращения государственного долга.
Четвертая волна: 2020-е годы
Нынешняя волна национализаций началась после глобального финансового кризиса 2008 года и экстренного установления государственного контроля над рядом крупных финансовых учреждений. В большинстве случаев эти меры были отменены в связи с обратной продажей компаний частному сектору, однако с конца 2010-х годов наблюдается рост числа национализаций на более постоянной основе. Некоторые из них стали реакцией на серьезные глобальные шоки спроса и предложения, такие как пандемия COVID-19 в 2020 году и резкий скачок цен на сырьевые товары в 2022 году в связи с вторжением России в Украину.
Другие случаи установления государственного контроля направлены на решение более широких проблем, таких как изменение климата. Например, национализация добычи полезных ископаемых для нужд технологий на основе возобновляемых источников энергии может позволить странам — экспортерам таких ресурсов выиграть от роста цен на них. Еще одна сторона установления государственного контроля связана с соображениями национальной безопасности и стремлением правительств контролировать ресурсы, считающиеся жизненно важными для стратегической конкуренции.
Случаи национализации по геополитическим мотивам приведут к тому, что прямые иностранные инвестиции между стратегическими противниками станут более рискованными. Однако это не обязательно приведет к снижению общего уровня глобальной экономической и финансовой интеграции. Вместо этого объем торговли, кредитования и инвестиций может увеличиться в рамках блоков стран со схожими геополитическими целями, а нейтральные государства смогут привлекать иностранный капитал, позиционируя себя в качестве надежных посредников и безопасных направлений для инвестиций.
Национализация часто происходит волнами, поскольку она обусловлена целым рядом внешних и внутренних факторов. Когда цены на сырьевые товары растут, перспектива получить более высокую долю экспортной выручки становится весьма привлекательной. Успешные случаи национализации сигнализируют другим странам, насколько легко и выгодно проводить такую политику. Этот «демонстрационный эффект» помогает объяснить, почему национализации исторически происходили волнами, следуя проциклической динамике.
Правительствам легче проводить национализацию в периоды инфляции, когда реальные затраты на выкуп с выплатой компенсации ниже. Однако повышение мобильности капитала, как правило, сдерживает национализацию, предоставляя инвесторам больше возможностей для отчуждения активов и ускоряя реакцию рынка, которая ограничивает действия правительств. Рост числа случаев национализации в наши дни, несмотря на исторически высокую степень интеграции рынков капитала, свидетельствует о действии мощных макроэкономических и геополитических сил, способствующих установлению государственного контроля, а также о растущем политическом убеждении в том, что в эпоху геоэкономической фрагментации национализация является важнейшим инструментом экономической политики.
