El FMI debe usar su exclusivo enfoque para reafirmar su independencia ante el aumento de las divisiones geopolíticas
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En su 80.o aniversario, la misión principal del FMI centrada en la macroeconomía sigue mereciendo continuidad y prioridad. El actual desgaste de la globalización —que se ve reforzada por la fragmentación geopolítica y, a su vez, la refuerza— aumenta la vulnerabilidad de todas las economías, salvo las más grandes, a los shocks económicos externos, las fluctuaciones arbitrarias de las balanzas en cuenta corriente, las interrupciones del acceso a la liquidez en dólares y la acumulación de una deuda insostenible. Sin embargo, la creciente politización de las finanzas y el comercio internacionales por parte de China, Estados Unidos y la Unión Europea ha puesto en riesgo la capacidad del FMI para ayudar a los países miembros y limitar el comportamiento explotador de los gobiernos de las tres mayores economías. Por el bien de la estabilidad económica mundial, el FMI debe adelantarse a estos peligros.
Sin embargo, la estabilidad no se conseguirá ampliando las competencias de la institución en un esfuerzo por complacer los caprichos cambiantes de los mayores accionistas, aunque esta respuesta pueda ser comprensible como enfoque político a corto plazo. En su lugar, el FMI debe hacer hincapié en el papel único que desempeña como prestamista multilateral condicional y portavoz de la verdad en lo que respecta a la deuda internacional y las cuestiones monetarias. Esta función justifica una mayor independencia operativa, a semejanza de los bancos centrales.
En primer lugar, cuanto más amplio y discrecional sea el programa básico del FMI, mayor será la vulnerabilidad de los países miembros a las maquinaciones geopolíticas de los gobiernos de las grandes economías y los flujos de mercado sobre los que ejercen su influencia, que es precisamente la amenaza que está surgiendo.
En segundo lugar, para mantener la legitimidad de las decisiones del FMI, es fundamental que la institución adopte un enfoque coherente en las cuestiones de fondo y de procesos para con sus países miembros, en especial los más vulnerables. La imparcialidad tecnocrática es esencial para la aceptación de todos los países miembros a largo plazo, incluso a expensas de cierto apoyo local a corto plazo. Es probable que con el tiempo aumenten las incoherencias similares a las impuestas por Estados Unidos en sus sucesivos programas con Argentina o por el papel de la “troika” de la Unión Europea en la crisis de la zona euro.
En tercer lugar, aunque existen otros foros internacionales para abordar la desigualdad, el clima y otros problemas mundiales, solo el FMI puede ser cuasiprestamista de última instancia y portavoz de la verdad ante el poder económico en cuestiones monetarias y de deuda. El FMI no puede aportar grandes cantidades de fondos para el desarrollo a largo plazo y para los bienes públicos mundiales ni movilizar financiación privada de forma permanente, como hacen otros. Debería estar dispuesto a intercambiar su sitio en estos debates por una mayor independencia institucional (no solo de facto) en su misión principal.
Es probable que nos encontremos en la fase inicial de un ciclo de desconfianza transfronteriza entre las tres grandes economías que alimenta las demandas de autosuficiencia y obliga a las economías más pequeñas a elegir bando. Es posible que el FMI disponga únicamente de un breve margen para consolidar su fortaleza institucional antes de verse presionado de forma recurrente a elegir entre los principales accionistas.
La principal misión macroeconómica del FMI es hacer frente a las vulnerabilidades de las naciones miembros que surgen como consecuencia del comercio transfronterizo y los flujos financieros, y gestionar el sistema monetario internacional en el que se sustentan dichos flujos. En su reciente evaluación, Floating Exchange Rates at Fifty, Douglas Irwin y Maurice Obstfeld señalan que muchos de los problemas para los que se diseñaron el FMI y los acuerdos de Bretton Woods son inherentes a las finanzas internacionales. Estos problemas persisten, a pesar de que el sistema de tipos de cambio fijos de la posguerra se abandonó en favor del “sistema” actual:
En consecuencia, no se puede prescindir de los préstamos condicionados para crisis cuando las economías miembros pierden el acceso a los mercados financieros o sufren una fuga de capitales. Por lo tanto, la capacidad del FMI para proporcionar una financiación de ajuste condicional creíble, proteger a grupos de economías de shocks económicos comunes y restablecer el acceso a la liquidez del mercado al tiempo que reestructura las obligaciones de la deuda internacional es más importante que nunca, no menos.
Solo el FMI puede proporcionar este apoyo de forma multilateral y casi universal. Cualquier otra institución o acuerdo intergubernamental bilateral que ofrezca financiación de emergencia otorgará a ese prestamista una influencia perjudicial sobre el país prestatario.
La supervisión de los efectos indirectos de las políticas de autoseguro excesivas y mal orientadas de las economías más grandes, si se lleva a cabo de forma coherente, es muy probable que beneficie a la economía mundial. La introducción de pequeños cambios factibles en las políticas de esas economías puede ayudar a muchas de ellas de forma significativa, aumentar la credibilidad del FMI y reducir el riesgo. Del mismo modo, al tratar de coordinar la deuda transfronteriza y las cuestiones monetarias, el FMI puede generar beneficios al influir en la adopción de pequeños cambios en el comportamiento de los prestamistas y los emisores de divisas de reserva (o compensándolo). Cuanto más independiente sea el FMI, mayor será su legitimidad a la hora de interactuar con los miembros.
El FMI también debe pedir cuentas a China, Estados Unidos y la Unión Europea mediante la supervisión de su control cada vez más político e intimidatorio del acceso a sus mercados y sus repercusiones en el resto del mundo. Cuando China o Estados Unidos condicionan el acceso a sus sistemas de pago o las exportaciones de combustibles fósiles a objetivos de seguridad nacional, la incertidumbre reverbera en el resto del mundo. Las perspectivas de crecimiento de los mercados emergentes suben y bajan cuando las tres grandes economías determinan arbitrariamente quién puede producir sus importaciones y quién no.
Dejemos que las demás instituciones económicas y financieras internacionales —el Banco Mundial, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, el Grupo de los Veinte, etc.— ocupen sus posiciones en todas las mesas sin duda relevantes y maximicen su financiación. El FMI es la única institución multilateral que se ocupa directamente de los efectos transfronterizos y la volatilidad macroeconómica y la única institución multilateral que puede aplicar la condicionalidad macroeconómica con cierta esperanza de legitimidad y de poder cambiar las políticas de los prestatarios. Además, es la única entidad internacional que puede lograr negociaciones, aunque no necesariamente reestructuraciones rápidas, por parte de los inversionistas del sector privado. El FMI es asimismo la única organización internacional que puede reprender a las tres grandes economías en términos precisos con respecto a sus políticas y no limitarse a pedir más contribuciones a los bienes públicos.
Tanto en la supervisión como en la concesión de préstamos y otras decisiones políticas, la Unión Europea, Estados Unidos y China tienen un interés común en asegurarse de que cada uno sea calificado según los mismos criterios, con la misma frecuencia y a través de los mismos canales públicos. El FMI debería apostar por una sinceridad independiente en lugar de por un pacto de no agresión mutua con respecto a los déficits fiscales de Estados Unidos, los tipos de cambio chinos y la inoportuna austeridad de la Unión Europea, que tan flaco favor hicieron al mundo en las décadas de 2000 y 2010.
Para cumplir mejor los objetivos de su mandato y apuntalar su legitimidad, el FMI debería aspirar a gozar de una mayor independencia operativa, similar a la de la mayoría de los bancos centrales, sin renunciar por ello a la evaluación externa de su competencia por parte de sus miembros y a que estos fijen sus objetivos generales. Esto ya está ocurriendo en cierta medida, por ejemplo, con la aprobación de las decisiones sobre programas específicos por parte del Directorio Ejecutivo. Para seguir avanzando, probablemente habrá que limitar el mandato del FMI a sus funciones principales a cambio de una mayor autonomía en decisiones políticas concretas. El Fondo debe ceder algo de terreno en términos de acuerdos de gobernanza sin comprometer su trato imparcial a los miembros.
Dada la creciente desconfianza entre Estados Unidos, la Unión Europea y China, debería haber una forma de llegar a un acuerdo mutuo para dotar al FMI de ese aislamiento operativo. Lograr tal acuerdo, con límites claros sobre lo que el FMI puede abordar, aseguraría a cada una de las tres grandes economías que las otras dos no podrán ejercer el control en situaciones de real importancia para ellas. Todas las instituciones macroeconómicas dependen de ese reconocimiento mutuo, de que es mejor ceder el control para tener la seguridad de que no habrá abusos de poder. La ausencia de un aislamiento adecuado de las operaciones del FMI probablemente fragmentará la red de seguridad financiera mundial con una condicionalidad politizada divergente; asignará el acceso a la financiación de forma desigual, si no injusta, y disminuirá la estabilidad del sistema monetario internacional.
Al centrarse en su misión principal, el FMI puede adaptarse a los nuevos retos económicos mundiales derivados de la fragmentación de la geopolítica y el desgaste de la globalización. Es especialmente preocupante la creciente tendencia de las mayores economías a vincular el acceso a sus mercados a diversas pruebas de lealtad política o pagos adicionales. Todos los tipos de acceso se ven afectados: las exportaciones a esos países, el empleo y los conocimientos técnicos en alta tecnología y otras industrias consideradas “críticas”, los servicios financieros y la liquidez, la inversión extranjera directa hacia esos países y desde ellos, y la ayuda y los préstamos transfronterizos. Intencionada o no, esta es la clase de fragmentación impulsada por la seguridad nacional que se pretendía evitar con la creación de las instituciones de Bretton Woods hace 80 años.
Existen, por supuesto, otros retos mundiales inminentes: el cambio climático en primer lugar, pero también las pandemias, la seguridad alimentaria, la competencia tecnológica, las guerras comerciales, las guerras reales y las migraciones masivas que todo ello induce. Para los países miembros que no sean los tres mayores, es probable que estos retos se experimenten como perturbaciones macroeconómicas recurrentes y cada vez más frecuentes. En la medida en que se trate de perturbaciones simultáneas en muchos países miembros, el FMI debería proporcionar mecanismos de financiamiento especiales o préstamos a esos miembros en condiciones similares e insistir en que las tres grandes economías cambien su comportamiento o contrarresten las perturbaciones.
Para la mayoría de sus miembros, por tanto, es esencial que el asesoramiento del FMI sobre políticas macroeconómicas para gestionar las perturbaciones y las vulnerabilidades que ponen de manifiesto siga las mejores prácticas y sea uniforme para todos los miembros, sea cual sea el origen de la perturbación. Esto también beneficia a las tres grandes economías a largo plazo. No obstante, sus gobiernos se ven cada vez más tentados a introducir sus preferencias geopolíticas en las decisiones del FMI o a resguardar sus propias operaciones proteccionistas de la supervisión, a pesar del gran impacto que tienen en los demás.
De este modo, el FMI puede servir mejor a sus miembros —incluidas las tres mayores economías— como baluarte del multilateralismo tecnocrático frente a la intimidación politizada en el acceso a los mercados financieros y de otro tipo. Un paso significativo en esta dirección consistiría en aumentar la capacidad del Directorio Ejecutivo del FMI para adoptar decisiones por mayoría cualificada —lo que significa restringir la capacidad de veto del accionista mayoritario— excepto en cuestiones a largo plazo o cuasiconstitucionales. Este intercambio de limitación por independencia operativa sería útil porque el FMI no estaría arriesgando más fondos de los contribuyentes estadounidenses ni utilizándolos para ampliar la misión.
Otro paso adelante consistiría en adoptar normas más estrictas y coherentes que limitasen los préstamos del FMI a las economías en guerra, por ejemplo, con respecto a Israel, la Ribera Occidental y Gaza, y Ucrania en la actualidad. Por supuesto, es necesario prestar apoyo y, en su caso, ayuda a la reconstrucción, pero si se considera que el FMI toma partido mientras hay un conflicto en curso, puede dividir aún más la economía mundial. Por primera vez desde la década de 1980 se están produciendo conflictos militares que implican directamente a los aliados de las grandes potencias en bandos opuestos, y es probable que continúen. El FMI debería evitar caer en esa trampa.
Más allá de China, Estados Unidos y las economías sobrerrepresentadas de la Unión Europea, los miembros del FMI, especialmente los países de ingreso mediano bajo, deberían ver estos retos como una oportunidad para tener más voz en asuntos que les afectan profundamente. Una mayor independencia operativa iría de la mano de una continua rendición de cuentas del FMI ante su Directorio Ejecutivo para la evaluación de la ejecución de sus políticas y la fijación de objetivos.
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