La politique industrielle et le trilemme de la stratégie de croissance

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La politique industrielle et le trilemme de la stratégie de croissance

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• Authors: RUCHIR AGARWAL
• Published: September 29, 2023

Contexte et recentrage de la politique industrielle

• La politique industrielle retrouve de l’importance face à des défis tels que l’après-COVID-19, le nationalisme vaccinal, l’instabilité de la chaîne logistique mondiale, la transition vers un monde à zéro émission nette et la concurrence géopolitique.
• Aux États-Unis, la politique industrielle est au cœur de la doctrine économique de l’administration Biden (Bidenomics).
  • La loi CHIPS (Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors and Science Act) prévoit 280 milliards de dollars au total.
  • Le gouvernement a affecté 39 milliards des 280 milliards de dollars prévus par la loi CHIPS à la fabrication de semi-conducteurs perfectionnés.
  • L’objectif comprend la création d’au moins deux pôles de fabrication de semi-conducteurs d’ici à 2030.
  • Les bénéficiaires doivent respecter des conditions telles que l’interdiction pendant 10 ans d’accroître la capacité de production de puces de pointe en Chine et des engagements en faveur de la prestation de services de garde d’enfants à prix abordable.
  • La stratégie s’inscrit dans une approche industrielle globale incluant des subventions totalisant 370 milliards de dollars pour les énergies propres au titre de la loi sur la réduction de l’inflation.
• Autres mesures internationales mentionnées :
  • Le Japon a accordé plus de 500 millions de dollars de subventions à 57 sociétés pour stimuler l’investissement intérieur.
  • L’Union européenne a investi 160 milliards d’euros issus du fonds de relance post-COVID-19 dans des innovations numériques telles que les puces, les batteries et l’adaptation aux changements climatiques.
  • Des appels ont été lancés (ex. ministre italien de l’Économie) pour une approche uniforme à l’échelle de l’Union européenne en réponse aux subventions massives prévues par les lois américaines.

Définition et objectifs de la politique industrielle

• La « politique industrielle » englobe :
  • subventions, incitations fiscales,
  • développement d’infrastructures,
  • réglementations protectrices,
  • soutien à la recherche–développement,
  • passation de marchés publics.
• Objectifs souvent poursuivis :
  • sécurité nationale par autosuffisance dans des secteurs clés,
  • croissance génératrice d’emplois et inclusive,
  • redynamisation des communautés laissées pour compte,
  • relance du secteur manufacturier vue par les électeurs,
  • établissement de « champions nationaux » (exemples : semi-conducteurs dans la province chinoise de Taiwan, énergies renouvelables en Allemagne, aérospatiale en France).

Le trilemme de la stratégie de croissance : cadre analytique

• Trois objectifs concurrents à concilier : croissance économique, stabilité financière et budgétaire, établissement de champions nationaux.
• Pour réaliser deux de ces objectifs, il faut renoncer en partie au troisième (d’où le trilemme).
• Trois stratégies-types décrites :
  • Stratégie A : priorité au soutien aux champions nationaux qui constituent une valeur sûre et à la stabilité financière et budgétaire.
  • Met l’accent sur la sécurité nationale, la prudence et la résilience plutôt que sur des stratégies risquées.
  • Stratégie B : axée sur la croissance économique et le soutien aux champions nationaux comme un pari audacieux.
  • Acceptation d’un risque accru d’instabilité en contrepartie d’une croissance plus forte ; possible relégation de la stabilité, de l’efficacité et de la gouvernance.
  • Stratégie C : capitalisme de marché équitable — priorité à la stabilité et à la croissance économique, sans sélection de champions nationaux.
  • Favorise un marché concurrentiel, libre accès, et une chaîne logistique mondiale diversifiée basée sur le commerce ouvert et équitable.
• Arbitrages :
  • Il s’agit d’équilibrer les trois objectifs sur un continuum en fonction du contexte (état de l’économie, santé du système financier, pressions électorales, environnement géopolitique).
  • Les gains d’efficacité peuvent favoriser l’approche C, mais la tentation politique peut pousser vers A ou B.

Facteurs politiques et psychologiques favorisant les champions nationaux

• Pression politique pour la croissance :
  • Besoin de créer des emplois et d’assurer la stabilité sociale pour rester au pouvoir.
  • « Anxiété de croissance » : tendance à privilégier les gains à court terme pour réduire l’anxiété et démontrer des progrès rapides.
• Mécanismes politiques utilisés :
  • passation de marchés,
  • subventions,
  • allégements fiscaux,
  • investissements d’infrastructure.
• Conséquences potentielles :
  • concentration du pouvoir économique,
  • mauvaise répartition des ressources,
  • atteinte à la concurrence et à l’innovation,
  • coûts budgétaires élevés.
• Les dirigeants peuvent choisir :
  • les champions sûrs pour sécurité et stabilité (stratégie A),
  • les champions audacieux pour résultats rapides et emplois (stratégie B).

Cas illustratifs et limites de la politique industrielle

• Airbus :
  • Exemple souvent cité de réussite grâce à subventions publiques, engagement à absorber les pertes et financement des coûts de développement fixes.
• COMAC et le C919 (Chine) :
  • Investissements de 70 milliards de dollars dans la COMAC, le constructeur public chinois.
  • Le projet C919 a été retardé de plus de cinq ans en raison d’obstacles réglementaires, technologiques et liés à la chaîne d’approvisionnement.
  • Retards prolongés par des exigences spéciales en matière de licences pour les exportations de pièces de haute technologie vers la Chine imposées par l’administration Trump en 2020.
  • Aucune autorité aéronautique étrangère de premier plan n’a encore certifié le C919, en partie en raison de problèmes de sécurité.
  • Conclusion : la politique industrielle n’est pas une solution miracle; succès non garanti même après d’importants investissements.
• Risques mondiaux :
  • Multiples politiques industrielles concurrentes peuvent conduire à un nivellement par le bas en matière de subventions et de protections, réduisant les chances de réussite et déstabilisant l’environnement économique mondial.

Principes et recommandations de politique

• Prudence et équilibre : le trilemme rappelle que la prudence est de mise; il faut mettre l’accent sur la croissance à long terme, la stabilité et la coopération internationale.
• Utilisation mesurée : « une pincée » de politique industrielle peut être salutaire, un excès peut provoquer un déséquilibre et un excès prolongé peut être nocif.
• Alternatives : le capitalisme de marché équitable offre une voie fondée sur la diversification des chaînes logistiques et le commerce ouvert plutôt que sur la course aux armements économiques.
• Gouvernance et attentes réalistes :
  • Tenir compte des risques de distorsion de marché, des coûts budgétaires et des effets potentiels sur l’innovation.
  • Reconnaître la psychologie politique des dirigeants (anxiété de croissance, pressions pour des résultats rapides) dans l’élaboration des politiques.

Fonds monétaire international — FINANCES & DÉVELOPPEMENT, « La politique industrielle et le trilemme de la stratégie de croissance », RUCHIR AGARWAL, Septembre 2023.