الصورة: ARTWELL/ADOBE STOCK
في رقصة التوازن بين تدخل الدولة وقوى السوق، يجب أن تُعزف نغمة السياسة الصناعية بحرص
الآراء الواردة في هذه المقالات وغيرها من المواد المنشورة تعبر عن وجهة نظر مؤلفيها، ولا تعكس بالضرورة سياسة صندوق النقد الدولي.
تكتسب السياسة الصناعية زخما في كثير من البلدان؛ ويشير بعض الاقتصاديين إلى نموذج الصين باعتباره نموذجا ناجحا. وفي مواجهة تحديات مثل تداعيات جائحة كوفيد-19 وشعبوية اللقاحات وعدم استقرار سلاسل الإمداد العالمية وعمليات التحول إلى انبعاثات كربونية صفرية صافية والمنافسة الجغرافية-السياسية، تجدد النقاش حول دور السياسة الصناعية والدعم الحكومي للشركات وقطاعات الأنشطة التي تعتبر استراتيجية.
ويتساءل الناس عما إذا كان بإمكاننا الوثوق بالسوق الحرة وما إذا كنا نخشى أن تفقد البلدان مزاياها الإبتكارية. ويخشى صقور الأمن القومي من الاعتماد على خصومهم في الحصول على الموارد الضرورية مثل أشباه الموصلات والمستحضرات الطبية.
ففي الولايات المتحدة، لم تعد السياسة الصناعية من المحرمات وأصبحت سمة رئيسية من سمات السياسة الاقتصادية لإدارة بايدن (بايدنوميكس). وهناك دعم من الحزبين الجمهوري والديمقراطي لقانون إيجاد حوافز مساعدة لإنتاج أشباه الموصلات والعلوم (CHIPS Act)، والذي يهدف إلى تنشيط صناعة أشباه الموصلات في الولايات المتحدة. فأكثر من 90% من الشرائح المتطورة، البالغة الأهمية للدفاع والذكاء الاصطناعي، يأتي من مقاطعة تايوان الصينية – مما يثير مخاوف بشأن احتمال تعرض الصناعة الأمريكية للمخاطر في حالة وقوع هجوم. وعلى أثر ذلك، تخصص حكومة الولايات المتحدة 39 مليار دولار من الدعم البالغ 280 مليار دولار لتصنيع أشباه الموصلات المتطورة والمقدم بموجب قانون إيجاد حوافز مساعدة لإنتاج أشباه الموصلات والعلوم. وتتسم السياسة الصناعية التي تتبعها إدارة بايدن بأنها بعيدة الأثر، ومن المقرر إنشاء مجمعين على الأقل لتصنيع أشباه الموصلات بحلول عام 2030. ويواجه متلقو التمويل شروطا كثيرة، مثل فرض حظر مدته 10 سنوات على زيادة الطاقة الإنتاجية للشرائح المتطورة في الصين والالتزام بتوفير خدمات رعاية الطفل بتكلفة معقولة. وتشكل هذه السياسات جزءا من منهج أوسع نطاقا للسياسة الصناعية يشمل أيضا دعم الطاقة النظيفة بمبلغ 370 مليار دولار بموجب قانون خفض التضخم.
وفي الوقت نفسه، تقدم اليابان دعما تتجاوز قيمته 500 مليون دولار إلى 57 شركة بهدف تشجيع الاستثمار المحلي – في إطار جهود الحد من الاعتماد على الصين. ويعمل الاتحاد الأوروبي على توسيع نطاق سياسته الصناعية – بما في ذلك عن طريق تخصيص 160 مليار يورو من صندوق التعافي من جائحة كوفيد-19 للابتكارات الرقمية مثل الشرائح والبطاريات والتكيف المناخي. ونتيجة الدعم الهائل المقدم بموجب قانون خفض التضخم في الولايات المتحدة، دعا وزير الاقتصاد الإيطالي إلى اتباع منهج مشترك في الاتحاد الأوروبي لدعم القدرة التنافسية وحماية الإنتاج الاستراتيجي.
تشير "السياسة الصناعية" إلى الجهود الحكومية الرامية إلى تشكيل الاقتصاد عن طريق استهداف صناعات أو شركات أو أنشطة اقتصادية محددة من خلال الدعم، والحوافز الضريبية، وتطوير البنية التحتية، والقواعد التنظيمية الوقائية، ودعم البحوث والتطوير.
ونظرا لأن السياسة الصناعية تشكل جزءا من استراتيجية النمو، تواجه البلدان أهدافا متنافسة، مثل النمو الاقتصادي المستدام، واستقرار القطاع المالي والمالية العامة، وإقامة "الشركات الوطنية الكبيرة" التي غالبا ما تكون هدفا بارزا من أهداف استراتيجية النمو. ويرتكز تحقيق هذا الهدف على تعزيز الأمن القومي من خلال الاكتفاء الذاتي في القطاعات الأساسية، والنمو الاحتوائي والغني بفرص العمل، وتنشيط المجتمعات المتأخرة عن الركب، ومنظور الناخبين حول تدابير تنشيط قطاع الصناعة التحويلية. وقد شجعت عدة بلدان شركات أو قطاعات أنشطة محددة باعتبارها شركات وطنية كبيرة – أشباه الموصلات في مقاطعة تايوان الصينية، والطاقة المتجددة في ألمانيا، والفضاء في فرنسا.
ورغم أن السياسة الصناعية نجحت أحيانا في إقامة شركات وطنية كبيرة، فإنها مثيرة للجدل. فالاقتصاديون يشعرون بالقلق من إمكانية أن يؤدي اختيار الأطراف الفائزة والخاسرة إلى تشوهات السوق وعدم الكفاءة في تخصيص الموارد. ومع ذلك، لا توجد أي بوادر تشير إلى تباطؤ عملية إعادة إحياء السياسة الصناعية.
وتصاعد القومية الاقتصادية والتوترات الجغرافية-السياسية يعني أن إقامة شركات وطنية كبيرة من المرجح أن تظل أحد أهداف سياسات الحكومات التي تسعى إلى تعزيز مصالحها الوطنية. وفي هذا السياق، فإن إطار المعضلة الثلاثية لاستراتيجية النمو المبين أدناه من شأنه أن يساعد صناع السياسات على تحقيق التوازن بين أهداف النمو الاقتصادي والاستقرار والشركات الوطنية الكبيرة على حد سواء.
يسلط الإطار الضوء على التحديات التي تواجه صناع السياسات عند تحقيق التوازن بين مطالب النمو الاقتصادي، واستقرار القطاع المالي والمالية العامة، وإقامة الشركات الوطنية الكبيرة. ويأتي تحقيق أي هدفين من هذه الأهداف على حساب التضحية جزئيا بالهدف الثالث، مما يجعل الأمر بمثابة معضلة ثلاثية (راجع الرسم البياني).
الحكومات التي تدعم الشركات الكبيرة الآمنة (الاستراتيجية ألف) تعطي الأولوية لاستقرار القطاع المالي والمالية العامة إلى جانب دعم الشركات الوطنية الكبيرة الآمنة. وتكون هذه الاستراتيجية أكثر تركيزا على الأمن القومي والحيطة والصلابة مقارنة بالمنافع التي يمكن جنيها من انتهاج استراتيجية أكثر صرامة.
ويركز دعم الشركات الكبيرة المخاطِرة (الاستراتيجية باء) على النمو الاقتصادي واختيار الشركات الوطنية الكبيرة التي تُقدِم على تحمل المخاطر. وقد يعني هذا المنهج اهتماما أقل بالاستقرار بسبب زيادة المخاطرة أو انخفاض التركيز على الكفاءة والحوكمة – مع احتمال إلحاق الضرر بالنظام المالي وما يترتب على ذلك من تكاليف على المالية العامة. غير أن الحكومات التي تنتهج هذه الاستراتيجية تكون على استعداد لمبادلة زيادة مخاطر عدم الاستقرار مقابل ارتفاع النمو.
أما منهج رأسمالية السوق العادلة (الاستراتيجية جيم) فيعطي الأولوية للاستقرار مع النمو الاقتصادي – دون التركيز على الشركات الوطنية الكبيرة. وينصب التركيز على اقتصاد السوق الديناميكي، وحرية الدخول إلى السوق، والشركات التي تعمل في سوق عادلة وتنافسية.
ويتيح منهج رأسمالية السوق العادلة مسارا مختلفا لبعض أهداف الأمن القومي مقارنة بمنهج السياسة الصناعية. فمنهج رأسمالية السوق العادلة يشجع على تنويع سلاسل الإمداد العالمية على أساس التجارة المفتوحة والعادلة، وليس على أساس سباق تسلح اقتصادي. ويمكن أن يؤدي إلى زيادة الكفاءة والابتكار على المدى الطويل، مع الحد من مخاطر الاضطرابات في سلاسل الإمداد.
ولا تهدف هذه المفاضلات إلى مجرد اختيار هدف بدلا من الآخر، بل تحقيق توازن (مستمر) بين الأهداف الثلاثة. ويعتمد المنهج الأمثل على العوامل السياقية، بما في ذلك حالة الاقتصاد، وصحة النظام المالي، والضغوط الانتخابية، والبيئة الجغرافية-السياسية.
وقد تكون مكاسب الكفاءة في صالح استراتيجية رأسمالية السوق العادلة. ومع ذلك، غالبا ما تستسلم الحكومات إلى الميل نحو إقامة شركات وطنية كبيرة. لماذا؟ قد يكون السبب هو سيكولوجية القيادة الوطنية والضغوط على قادة الحكومات.
تخيل حياة قائد بلد ما. إذا تم انتخابك لقيادة بلدك، تصبح مسؤولا عن القرارات التي تؤثر على رفاهية ملايين الأشخاص. وعليك أن توازن بين مطالب النمو الاقتصادي، والأمن القومي، واستقرار القطاع المالي والمالية العامة، والشواغل الاجتماعية والبيئية. إن المخاطر كبيرة، والضغوط قد تكون هائلة.
إنك تواجه الحاجة إلى تحقيق النمو الاقتصادي. وقد يتعين تحقيق نمو كاف للحفاظ على سلطتك السياسية، وكذلك توفير فرص العمل، وضمان الاستقرار في مجتمعك. فبدون استمرار النمو، قد تواجه بطالة متزايدة وحالة من الاستياء الاجتماعي، مما يعرض منصبك السياسي للخطر.
ويمكن أن تظهر هذه الضغوط على شكل قلق بشأن النمو. فدراسات علم النفس السريري توضح أن القلق يجعل الناس يركزون على مصادر القلق العاجلة، وهو ما يكون غالبا على حساب الأهداف طويلة المدى. وفي سياق النمو الاقتصادي، قد يواجه القادة مخاوف مماثلة مما يجعلهم يعطون الأولوية للأداء على المدى القصير وتحقيق المكاسب السريعة لتخفيف قلقهم وإظهار التقدم. ويمكن أن يؤدي ذلك إلى التركيز الضيق على قطاعات أنشطة أو شركات معينة يُنظر إليها باعتبارها تحقق النمو العاجل – وتجاهل المخاطر المحتملة على الاستقرار والجوانب السلبية المحتملة.
وتمثل السياسة الصناعية أداة رئيسية تحت تصرفك – ترسية العقود، أو تقديم الدعم، أو التخفيضات الضريبية، أو الاستثمار في مشروعات البنية التحتية لإقامة الشركات الوطنية الكبيرة. ومع ذلك، يمكن أن ينشأ عن تشجيع الشركات الوطنية الكبيرة عواقب سلبية: تركز القوة الاقتصادية، وسوء تخصيص الموارد، وإهمال الاعتبارات طويلة الأجل. ويمكن أيضا أن يقوض المنافسة والابتكار في الأسواق، مما يلحق الضرر بالنمو والرفاهية الاجتماعية.
ومع ذلك، قد تضطر إلى تشجيع الشركات الكبيرة المخاطرة (الاستراتيجية باء) إذا تعرضت إلى ضغوط لتحقيق مكاسب سريعة، أو الحفاظ على السلطة السياسية، أو توفير فرص العمل. ويمكن للسياسة الصناعية أن تبث شعورا بالسيطرة على النتائج الاقتصادية، وتحد من القلق بشأن النمو، وتبث شعورا بالأمان.
وبوصفك قائدا، قد تواجه ضغوطا بشأن الأمن القومي واستقرار القطاع المالي والمالية العامة، مما قد يؤدي إلى الخوف من عدم الاستقرار المدفوع ببواعث قلق مثل الاعتماد على بلدان أخرى للحصول على الموارد الضرورية أو الرغبة في تجنب حالات الإخفاق أو التخلف عن السداد أو الفضائح.
لذلك، يمكنك تشجيع الشركات الكبيرة الآمنة لتحقيق الأمن والاستقرار. وقد تعتقد أن هذا يحمي مصالح بلدك، ويؤمن الموارد الضرورية، ويحافظ على الاستقرار – مما يبث شعورا بالسيطرة على النتائج (الاستراتيجية ألف). ومع ذلك، لا يمكن تجاهل الجوانب السلبية المحتملة لهذا المنهج، مثل مخاطر تشويه المنافسة وعرقلة الابتكار.
ومن شأن القلق بشأن النمو والخوف من عدم الاستقرار أن يدفع قادة البلدان إلى اختيار الشركات الوطنية الكبيرة. وغالبا ما تشكل هذه العوامل السياسية والنفسية استراتيجية النمو في بلد ما، رغم أن معظم القادة يدركون التكاليف الاقتصادية المحتملة على المدى الطويل.
غالبا ما تتم الإشادة بحالة إيرباص باعتبارها نموذجا للتدخل الحكومي الناجح في الاقتصاد. فقد أمكن إنشاء تحالف شركات إيرباص في أوروبا في أواخر ستينات القرن الماضي – بغرض التصدي لهيمنة شركة بوينغ في الأسواق العالمية - من خلال الدعم الحكومي، والالتزام باستيعاب الخسائر، وتمويل تكاليف التطوير الثابتة. ونتيجة لذلك، أصبحت إيرباص منافسا قويا.
غير أن تجربة الصين الأخيرة مع طائرة كوماك سي 919 توضح أن السياسة الصناعية ليست حلا سحريا. واقتناعا منها بأن الدولة العظيمة ينبغي أن تمتلك طائرات خاصة بها، استثمرت الصين بكثافة في تطوير طائراتها التجارية للتصدي لهيمنة شركتي بوينغ وإيرباص. ورغم استثمار ما يصل إلى 70 مليار دولار في شركة الطائرات التجارية الصينية (كوماك)، الشركة المصنعة المملوكة للدولة في الصين، فقد تأخر المشروع لأكثر من 5 سنوات نتيجة للعقبات التنظيمية والتكنولوجية وعقبات سلاسل الإمداد. وقد زادت فترات التأخير بسبب شروط الترخيص الخاصة اللازمة لتصدير أجزاء التكنولوجيا إلى الصين والتي فرضتها إدارة ترامب في عام 2020. ولم يتم اعتماد سي 919 حتى الآن من أي هيئة طيران كبرى خارج الصين، وهو ما يرجع جزئيا إلى قضايا السلامة. وبالتالي، رغم نجاح السياسة الصناعية مع شبكة السكك الحديدية المحلية عالية السرعة أو المركبات الكهربائية، لم تتمكن الصين من تكرار هذا الإنجاز في قطاع الطيران العالمي التنافسي.
والدرس المستفاد من ذلك هو أن تشجيع الشركات الوطنية الكبيرة يمكن أن يكون فعالا، لكنه لا يعد وصفة مضمونة للنجاح. وحتى في حالات إخفاق السوق الأخرى، قد يصعب على الحكومة معالجة المشكلة دون التسبب في تشوهات أو تحمُّل المالية العامة تكاليف كبيرة. وعندما تنخرط عدة بلدان في السياسة الصناعية لتشجيع شركاتها الوطنية الكبيرة، فقد يعني ذلك سباقا نحو أدنى مستويات الدعم والحماية. فهذه الديناميكية تحد من فرص النجاح أمام البلدان المنفردة، ويمكن أن تزعزع استقرار البيئة الاقتصادية العالمية.
وقد قال وزير الخزانة الأمريكي السابق، لورانس سامرز، مؤخرا إنه يعتز بمستشاريه في مجال السياسة الصناعية مثلما يعتز بالجنرالات. إن "أفضل الجنرالات هم أكثرهم كراهية للحروب، غير أنهم على استعداد للقتال عند الحاجة. وما يقلقني هو أن الأشخاص الذين يضعون السياسة الصناعية يحبون السياسة الصناعية". وفي هذا السياق، فإن المعضلة الثلاثية تُذكِّر صناع السياسات بضرورة توخي الحذر بشأن السياسة الصناعية – مع التركيز على النمو والاستقرار والتعاون الدولي على المدى الطويل.
تماما مثل الملح في الطهي، فإن قدرا يسيرا من السياسة الصناعية قد يكون مفيدا، لكن الإفراط في استخدامها قد يجعلها غير فعالة، واستخدامها لفترة طويلة للغاية قد يكون مضرا.
@ International Monetary Fund. All rights reserved.
