Налогово-бюджетная политика всегда подразумевает компромиссы. Чьи приоритетные задачи будут финансироваться? Чье бремя будет отсрочено? При каких условиях? До недавнего времени правительства могли откладывать принятие этих решений с помощью получения займов на удобных условиях. Однако из-за беспрецедентных уровней долга и роста стоимости заимствований теперь ставки повысились. В то же время спрос на государственные средства растет даже в условиях нехватки ресурсов. Общество может успешно решать конкурирующие между собой приоритетные задачи при условии опоры на ресурс, который часто остается без внимания и которого в настоящее время недостает: общественное доверие.
Еще до пандемии COVID-19 уровни государственного долга неуклонно росли. Во многих демократических странах политические платформы поддерживали увеличение расходов и дефицитов, отсрочивая структурные реформы (Cao, Dabla-Norris, Di Grigorio, 2024). Невысокие темпы экономического роста, расходы на нужды быстрорастущего пожилого населения и нежелание повышать налоги лишь ухудшали ситуацию. Принятие трудных решений откладывалось, а долг накапливался, и его уровень поддерживался необычно низкими процентными ставками последних двух десятилетий.
Затем, в 2020 году, правительства перед лицом самого сильного краха экономики со времен Великой депрессии начали активно привлекать займы. Уровень долга стран с развитой экономикой подскочил на десятки процентных пунктов ВВП; в некоторых странах он превысил 120 процентов ВВП (см. рис. 1). Страны с формирующимся рынком и страны с низким доходом также осуществляли значительные заимствования, хотя и в более ограниченной степени. Такое реагирование на ситуацию помогло предотвратить более серьезную катастрофу, и, несмотря на то что с тех пор во многих случаях уровни долга стабилизировались, теперь страны имеют дело с миром без дешевого заимствования.
Сегодня директивные органы сталкиваются с версией постковидного синдрома в бюджетной сфере: более высокими процентными ставками и ростом стоимости долга. Глобальный государственный долг в 2025 году возрос до 93,9 процента ВВП и к 2028 году превысит отметку 100 процентов — беспрецедентного для мирного времени уровня, — ознаменовав поворотный момент для экономической политики и политических процессов. В то же время долгосрочные структурные факторы — старение населения, изменение климата, рост социальных потребностей, а в случае стран с низким доходом сокращение потоков помощи и сохраняющаяся высокая стоимость заимствований — продолжают влиять на бюджеты даже в условиях, когда возникающая геополитическая напряженность создает потребность в расходах на оборону и промышленную политику.
Бремя задолженности
Эпоха ультранизких процентных ставок закончилась, но тенденции экономического роста существенно не изменились. За короткий промежуток времени стоимость заимствований увеличилась в два-три раза. Процентные расходы повышают нагрузку на бюджет, вытесняя другие приоритетные задачи. Так, в США чистые процентные платежи возросли с примерно 2 процентов ВВП до пандемии до 4,2 процента в 2025 году, превысив расходы на оборону, и ожидается, что они будут и далее увеличиваться. В странах с низким доходом на покрытие процентных платежей требуется в среднем 21 процент налоговых доходов.
Высокий уровень долга сокращает возможности для реагирования на шоки, воздействует на общее функционирование экономики вследствие роста стоимости капитала и осложняет разработку и проведение денежно-кредитной политики, создавая при этом стимулы для сдерживания развития финансовой сферы. В случае повышения доходности в условиях, когда инвесторы начинают ставить под сомнение способность государства выполнять свои обязательства, высокий уровень долга также может поставить под угрозу финансовую стабильность, особенно в странах с формирующимся рынком. По мере того как условия финансирования ужесточаются, корректировки могут становиться более резкими и более внезапными. Здесь уместно вспомнить мысль немецкого экономиста XX века Руди Дорнбуша о том, что «кризис вызревает намного дольше, чем вы думаете, и происходит намного быстрее, чем вы могли бы предположить». Высокий уровень долга вызывает перераспределение национального дохода в пользу кредиторов в ущерб другим потребностям.
В мире с низким уровнем долга и низкими процентными ставками правительства могут избегать принятия трудных решений за счет увеличения заимствований в надежде, что экономический рост обеспечит получение достаточных дополнительных налоговых доходов для обслуживания и в перспективе погашения этого долга. Но сегодня эпоха легких решений закончилась. Каждый доллар, заимствуемый государством при отсутствии соответствующих доходов, означает повышение налогов или уменьшение расходов в будущем, по крайней мере для покрытия дополнительных процентов, возникающих по новым долговым обязательствам. С определенного момента рост заимствований заставляет принимать болезненные решения — посредством мер жесткой экономии, инфляции, сдерживания развития финансовой сферы или даже дефолта. Неизбежным становится следующий вопрос: «Учитывая ограниченность бюджетных возможностей, какие потребуются компромиссы и кто будет нести связанные с ними издержки?»
Бюджетные трудности
Один из сохраняющихся вопросов, требующих компромисса, касается размера государственного сектора. Рост уровня жизни привел к тому, что у граждан сложились определенные ожидания в отношении надежности систем социальной защиты, доступной стоимости образования и здравоохранения, устойчивости государственных инвестиций и защиты от все более широкого спектра рисков, в частности, экстремальных погодных явлений и пандемий. Страны с развитой экономикой в значительной степени расширили свои системы государства всеобщего благосостояния после Второй мировой войны; многие сделали это вновь после мирового финансового кризиса 2008 года и в связи с пандемией COVID-19. Страны с формирующимся рынком испытывают значительную потребность в укреплении своих менее развитых систем социальной защиты в условиях, когда граждане требуют экономического роста на основе справедливости. Проблема заключается в том, что спрос на пособия, как правило, превышает готовность общества мобилизовать доходы. А решения о снижении налогов не всегда сопровождаются ограничением расходов. Правительства не могут обеспечить выплату пособий на уровне стран Северной Европы без введения налогообложения на уровне этих стран, и даже при наличии таких налогов старение населения и другие трудности ставят эту арифметику под сомнение.
Еще одна дилемма заключается в обеспечении баланса между доверием и гибкостью. Правительствам необходимо иметь бюджетные возможности для преодоления шоков, но при этом они также должны заверить рынки и граждан в том, что долговая ситуация останется под контролем. Жесткие бюджетные правила, например, чрезмерно ограничивающий предельный уровень задолженности, или слишком быстрое сокращение расходов и повышение налогов могут вызвать усиление рецессии, а игнорирование дефицитов может вызвать отрицательную реакцию рынка, как это произошло во время долгового кризиса зоны евро. Задача состоит в том, чтобы демонстрировать твердую приверженность долговой устойчивости без чрезмерного сковывания экономической политики. Для этого требуются заслуживающие доверия среднесрочные бюджетные якори с оговорками об исключениях в случае редких шоков, прозрачные планы, устанавливающие приоритетность инвестиций наряду с защитой уязвимого населения, и институциональные основы, которые укрепляют доверие, не подрывая способность правительства преодолевать серьезные спады в экономике. Сейчас обеспечить этот надлежащий баланс важно — и трудно — как никогда.
Третья сложность заключается в том, осуществлять ли инвестиции сейчас или сохранить ресурсы для использования в будущем. Неотложные потребности — в национальной безопасности, обеспечении устойчивости к шокам, переходе к экономике с меньшим воздействием на климат, социальной интеграции и развитии — требуют наличия ресурсов. Но расходование каждого доллара сегодня означает истощение «буфера», доступного для борьбы со следующим кризисом. В мире частых шоков это может быть серьезной потерей. Страны, исчерпывающие потенциал заимствования в благоприятные периоды, окажутся в опасной степени уязвимыми, когда наступит следующая рецессия или катастрофа. Вопрос не в планировании на основе оптимистических сценариев, а в том, чтобы разрабатывать бюджетные стратегии, которые будут работать при возникновении неожиданных ситуаций: имеет смысл приберечь часть ресурсов, когда следующий кризис может быть не за горами.
Теперь каждое решение о бюджете имеет явных победителей, проигравших и сроки, а политическая экономия этих решений стала более сложной. Кому или чему будет уделяться приоритетное внимание? Какие налоги будут обеспечивать финансирование и какие программы должны отойти на второй план? Эти вопросы больше нельзя сгладить за счет новых долговых обязательств. На них должны быть даны четкие ответы, и это оказывается чрезвычайно непростой задачей.
Проблемы распределения ресурсов между поколениями
Высокий уровень государственного долга — это не только макроэкономическая проблема; это также вопрос справедливого распределения ресурсов между поколениями. По словам государственного деятеля XVIII века Эдмунда Бёрка, «общество — это партнерство… между живыми, умершими и еще не родившимися». Займы позволяют финансировать способствующие росту проекты, смягчать воздействие шоков и более равномерно распределять издержки с течением времени. Но стойкие дефициты финансируются за счет долга, который придется обслуживать завтрашним работникам и налогоплательщикам. В условиях высокой задолженности и роста процентных ставок больше государственных ресурсов направляется на выплаты держателям облигаций, чем на обеспечение общественных благ. Такое перераспределение ресурсов будет сохраняться, пока существует долг, и усиливаться в случае продолжения привлечения займов.
Демографические факторы обостряют эту проблему по двум причинам. В условиях старения общества стоимость обеспечения пенсий и медицинского обслуживания начинает расти более быстрыми темпами, чем налоговые доходы. При падении рождаемости эти издержки несет сокращающаяся рабочая сила. В настоящее время в странах с развитой экономикой насчитывается приблизительно три работника на одного пенсионера по сравнению с примерно четырьмя работниками в 2000 году; при этом существует тенденция к сокращению до двух работников на одного пенсионера к 2050 году (OECD, 2025). Кроме того, многие обязательства по выплате пенсий и медицинскому обслуживанию остаются вне баланса органов государственного управления, и в условиях старения населения эти неявные обязательства становятся заметны в бюджетах, нередко с дестабилизирующими последствиями. Это сопряжено с трудным выбором — повысить налоги, сократить пособия или же продолжать заимствования, просто откладывая срок расплаты.
Чем дольше трудные решения будут откладываться, тем более внезапной и обременительной будет корректировка, когда кредиторы или реальная ситуация в налогово-бюджетной сфере наконец заставят принимать меры. Что еще хуже, бремя расходов по этим счетам ложится на меньшее число людей. При этом трансферты и прочие текущие расходы, а также обслуживание долга могут вытеснять инвестиции в образование, технологии и инфраструктуру, ухудшая благосостояние следующего поколения. Политическая экономия усиливает эту проблему. Сегодняшние избиратели выступают против сокращения заработанных или обещанных пособий, при этом избиратели старшего возраста могут составлять особенно влиятельный избирательный блок.
Политики, склоняющиеся к тому, чтобы избегать непопулярных мер, таких как повышение пенсионного возраста, урезание пособий или расширение налоговой базы, снимают напряженность ценой заимствований. Это смещение в пользу текущего периода вызывает серьезные проблемы справедливого распределения ресурсов. Молодые люди наблюдают увеличение долга государством и задумываются о том, что при выходе на пенсию им предъявят счета в форме повышения налогов и сведения государственных услуг к минимуму. Это подрывает доверие, и общественный договор между поколениями распадается. Финансовые рынки также реагируют на ситуацию, что проявляется в требовании более высоких премий за риск или сокращении инвестиций, если складывается впечатление, что бюджетная корректировка откладывается на неограниченно долгий срок.
Но заимствование само по себе не несет угрозы для молодежи. Займы могут помочь создать лучшее будущее, если они будут способствуют росту или помогают предотвратить глубокую рецессию. Финансируемые за счет займов инвестиции в инфраструктуру, сферу образования и устойчивость к изменению климата могут принести выгоды будущим поколениям граждан. Что вызывает тревогу — это то, что в последнее время слишком большая доля долга финансирует текущее потребление и отказ от принятия трудных решений, что фактически перекладывает большую часть бремени на будущих налогоплательщиков, а не на тех, кто получает выгоды сегодня. Ключевой вопрос состоит в том, оставим ли мы следующему поколению лучший и более процветающий мир или же мы оставим ему лишь счета.
Если суть налогово-бюджетной политики в распределении издержек между периодами времени и социальными группами, то доверие — это валюта, делающая это распределение политически осуществимым. При отсутствии доверия даже самые разумные и хорошо спланированные реформы могут застопориться в условиях, когда граждане ставят под сомнение их мотивы и результаты. При наличии доверия общество с большей готовностью принимает трудные компромиссы и поддерживает их с течением времени.
Опасения граждан
Доверие — это вера в то, что нечто является безопасным и надежным или некто — хорошим и честным. У каждого из этих элементов есть бюджетный эквивалент: механизмы должны быть понятными, справедливыми, прозрачными и качественно проработанными, иначе они не будут пользоваться доверием.
Общество многих стран страдает от дефицита доверия (рис. 3). Недавнее исследование, основанное на проведенном в 2024 году обследовании 27 000 человек в тринадцати странах, выявило пробелы в представлениях, усиливающие это недоверие (Bianchi, Dabla-Norris, Khalid, 2025). Как в странах с развитой экономикой, так и в странах с формирующимся рынком многие не понимают базовых бюджетных вопросов. Так, лишь примерно 42 процента респондентов обследования понимали, что повышение налогов или сокращение расходов приведет к уменьшению государственного дефицита. Аналогичным образом, более 60 процентов респондентов недооценивали отношение долга к ВВП своей страны, особенно в странах с высоким уровнем долга. Если люди будут полагать, что задолженность не так уж и высока и пагубна, они будут естественным образом рассматривать призывы к проведению бюджетной реформы как раздутые или политически мотивированные. Такие ошибочные представления притупляют осознание безотлагательности действий и затрудняют обеспечение поддержки своевременных коррективных мер.
При отсутствии доверия возрастает пессимизм в отношении государственной политики. Среди респондентов, отметивших более высокое доверие к своим государственным органам, на 20 процентов больше тех, кто верит, что государственная политика поможет стабилизировать или сократить государственный долг. При том что респонденты в целом, как правило, сомневаются в том, что они получат выгоду от текущих мер политики по сокращению долга, среди респондентов, в большей степени доверяющих государственным органам, на 17 процентов больше тех, кто ожидает положительного воздействия на их собственное благосостояние.
Это обследование также выявило опасения, присущие респондентам всех групп по доходам и демографических групп. Многие люди опасаются, что они лишатся пенсий или важнейших услуг, на которые они полагаются. Они также сомневаются, будет ли справедливо распределено бремя решения бюджетных проблем. Эта тревожность определяет то, как граждане голосуют и участвуют ли они в протестах. Граждане, предполагающие, что они пострадают от бюджетных реформ, с гораздо меньшей вероятностью поддержат соответствующие реформы, независимо от их экономического обоснования. Например, если работники — представители среднего класса будут предполагать, что сокращение дефицита означает повышение пенсионного возраста или уменьшение размера пенсии, они будут возражать против сокращения дефицита. Если состоятельные налогоплательщики будут считать, что реформа подразумевает взимание нацеленного на них налога на имущество, они тоже дадут ей отпор. Если общественность будет полагать, что новые налоги будут растрачены из-за коррупции или нерационального управления, они не будут видеть оснований для их уплаты.
Доверие также определяется опытом. В странах, переживших не один раунд мер жесткой экономии, пользы от которых было немного, люди начинают цинично относиться к любому новому бюджетному плану. Если резкие сокращения расходов не ведут к уменьшению объема долга, граждане справедливо задаются вопросом: «Почему мы должны верить тому, что этот следующий раунд сокращения расходов или повышения налогов что-либо решит?» Аналогичным образом, коррупция и использование не по назначению средств, предназначенных для бюджетных стимулов, подрывают общественное доверие к компетентности государственных органов. В таких условиях даже умеренные предложения о проведении реформ могут вызвать гнев, поскольку люди предполагают наличие скрытых мотивов или несправедливых последствий. При упоминании пенсионной реформы вспыхивают протесты, когда люди опасаются, что их с трудом достигнутая защищенность исчезнет. При обсуждениях налоговой реформы у многих немедленно возникают подозрения, что их с трудом заработанный доход будет использован не по назначению. Ярким примером служит опыт реформ топливных субсидий: присущие этим субсидиям бюджетные издержки, низкая адресность и экономические искажения хорошо изучены, но реализация реформ неоднократно оказывалась политически и социально сложной задачей.
Недоверие может порождать порочный цикл. Руководство, опасаясь отрицательной реакции, откладывает принятие трудных мер; проблемы долга усугубляются, еще больше подрывая доверие. Но когда граждане верят, что бремя будет распределяться справедливо и приведет к лучшему будущему, они оказываются готовы принять даже болезненные реформы, такие как корректировки в пенсионных системах (IMF, 2024, 2025). Только доверие убедит избирателей пойти на жертвы в ближайшей перспективе ради более долгосрочной стабильности.
Укрепление доверия
Сегодняшний высокий уровень государственного долга является беспрецедентным испытанием для правительств и общества, и неотложная необходимость принятия мер очевидна. Каждый год колебаний делает страны более подверженными воздействию шоков процентных ставок и изменений уровня доверия на рынках. Но исправление ситуации в сфере государственных финансов означает не бездумные меры жесткой экономии. Оно означает постепенные, тщательно выверенные шаги по выводу долга на устойчивую траекторию при дальнейшем инвестировании в будущее. Это требует честности относительно необходимости выбора и готовности идти на компромисс: директивные органы должны откровенно говорить гражданам о трудных решениях, а граждане должны признавать, что некоторые программы, которые они высоко ценят, невозможно продолжать финансировать в отсутствие дополнительных ресурсов или реформ.
Доверие — ключевой элемент этого уравнения. Люди должны верить, что бремя будет распределяться справедливо и что реформы приведут к ощутимым выгодам. Люди с большей вероятностью будут поддерживать трудные меры, если они будут считать налогово-бюджетную политику продуманной, прозрачной и справедливой. Но доверием невозможно заручиться в одночасье. Его необходимо заслужить и поддерживать.
Нет какого-либо единого способа укрепления доверия, но определенные институты и методы могут помочь в этом процессе. Прозрачность бюджета и хорошо организованное управление государственными финансами закладывают основу. Независимые бюджетные советы с четкими мандатами, реальной автономией и высоким уровнем технических знаний, как, например, в Нидерландах, проводят беспристрастные оценки и обеспечивают ответственность правительств за их бюджетные планы. Оценки расходов, отчеты о налоговых расходах и оценки воздействия, представляемые государственными органами и независимыми организациями, помогают как директивным органам, так и общественности понять, куда направляются денежные средства и какую пользу они приносят. Осмотрительное управление фондом заработной платы в государственном секторе и эффективность государственных закупок могут уменьшить представление о том, что ресурсы пропадают даром. Сокращение специальных налоговых режимов и пенсионных льгот повышает справедливость, а действенный надзор за государственными предприятиями демонстрирует ответственность и компетентность. Такие меры не панацея, но они помогают устранить разрыв между тем, что технически возможно, и тем, что политически осуществимо. Они создают возможности для реформ за счет укрепления доверия к налогово-бюджетной политике и демонстрации того, что государственные органы серьезно подходят к обеспечению эффективного расходования средств.
Важно обеспечить баланс между реалистичным пониманием ограничений и целями в отношении изменений. Если мы будем продуманно решать проблему долга, мы сможем обеспечить стабильный фундамент долгосрочного процветания и сохранить общественный договор между поколениями. Если нам это не удастся или мы будем слишком долго медлить, возникнет риск потрясений в экономике и дальнейшего подрыва доверия к институтам. Бюджетная траектория, которую мы выберем сегодня, определит процветание и справедливое распределение ресурсов на будущее.
