الصورة: SEONGJOON CHO/BLOOMBERG, VIA GETTY MAGES
بدأت السياسات الصناعية، أي الإجراءات الحكومية الرامية إلى إحداث تغيير في تركيبة النشاط الاقتصادي، تعود بعد أن كان صناع السياسات الرئيسيون قد تخلوا عنها بوصفها إحدى الأفكار الاقتصادية المنبوذة. وفي الولايات المتحدة وحدها، تواجه السياسات الصناعية الرئيسية الجديدة عقبات ناتجة عن التحول إلى الطاقة الخضراء، والمنافسة السياسية الجغرافية، وقدرة سلسلة الإمداد على الصمود. ولا يقتصر الأمر على الولايات المتحدة؛ فهي جزء من نهضة عالمية تشهدها السياسات الصناعية.
فقد عادت السياسات الصناعية مرة أخرى إلى الاقتصادات المتقدمة، ولكن عادت أيضا معها تساؤلات بشأن مزاياها وعيوبها وقابلية تطبيقها عمليا. ومع ذلك، لا تتناول هذه المناقشات التباين الواسع في الممارسة العالمية، أو أسباب نجاح السياسات، أو فشلها، أو ماهية السياسات التي يمكن تطبيقها في العالم الحقيقي. وعلى الرغم من أن الدراسات الجديدة بدأت في تحديث فهمنا التجريبي لهذه السياسات، فإننا ندعي أن هذه "الاقتصاديات الجديدة للسياسات الصناعية" (دراسة يوهاسز ولين ورودريك، قيد الإصدار) تستلزم النظر بجدية ودقة في القوى السياسية التي تقف وراء صنع السياسات.
فالسياسة ترسخ عملية صنع السياسات الصناعية، وترسخها في بعض المجالات بدرجة أكبر من مجالات السياسات الاقتصادية الأخرى. وبما أن السياسات الصناعية أدت إلى تركز الفوائد وتوزيع التكاليف، فإن تخصيصها غالبا ما يكون محفوفا بالمخاطر السياسية. وقد تؤدي أيضا إلى الريع الاقتصادي الذي يخضع لضغوط أصحاب المصالح الخاصة. ويمكن أن تكون السياسات التحويلية مثيرة للجدل سياسيا وقد تهدد شاغلي المناصب الذين يعتمدون على الوضع الاقتصادي القائم.
ورغم أن إخفاقات السوق والقيود الاقتصادية يمكن أن تشكل الخيارات السياساتية، فإن الحوافز السياسية التي لدى صناع السياسات تقوم بنفس الشيء. وبالتالي لا يمكن للاقتصاديات وحدها أن تفسر الاختلافات الشاسعة في تجارب السياسات الصناعية. والسياسات الصناعية التي تدخل حيز التنفيذ هي تلك التي تتوافق مع عالمنا السياسي، ومع ذلك فإن التحليل الاقتصادي السياسي الحديث لهذا المجال ضئيل.
تُظهر الأعمال التجريبية الجديدة في مجال الاقتصاد والتي نطلق عليها، جنبا إلى جنب مع داني رودريك، اقتصاد السياسات الصناعية الجديد، أن بعض حلقات السياسات الصناعية حققت تأثيرات كبيرة وإيجابية، وفي بعض الأحيان تأثيرات تحويلية.
وكان هدف انطلاقة الصناعة الثقيلة والكيميائية في عهد الرئيس بارك تشونغ-هي في ستينات القرن الماضي هو تحويل كوريا الجنوبية إلى قوة صناعية كبرى - وهو اقتراح خيالي لدرجة أنه لم يكن هناك أي ممول خارجي، بما في ذلك البنك الدولي، على استعداد لتمويله. ودفعت هذه المبادرة إلى زيادة الإنتاج وتطوير الصادرات في القطاعات المستهدفة، وحولت الميزة النسبية نحو هذه القطاعات نفسها، وجعلت الاقتصاد أفضل حالا - تماما كما تصور صناع السياسات (دراسة Lane 2022).
واتبعت إيطاليا ما بعد الحرب سياسة صناعية ضخمة استمرت لعقود من الزمن، وكانت تهدف إلى دفع عجلة التنمية في المناطق الجنوبية المتأخرة. وأطلقت هذه السياسة مجموعات مستمرة من عمليات التنمية الاقتصادية في كل من وظائف التصنيع المستهدفة التي تتطلب مهارات عالية ووظائف الخدمات كثيفة المعرفة التي ظهرت لدعمها (دراسة Incoronato and Lattanzio 2023). وتشير التقديرات إلى أن هذه السياسة رفعت الإنتاج الصناعي الوطني، مما يشير إلى أنها فعلت أكثر من مجرد تحويل الإنتاج من المناطق غير المستهدفة إلى المناطق المستهدفة (دراسة Cerrato 2024).
ومع ذلك، لا تتمتع كل السياسات الصناعية بحجم ونطاق هذه الجهود. وتُظهر دراسات الحالة من أمريكا اللاتينية أن هناك سياسات صناعية أصغر نطاقا بكثير ساهمت في نجاح أسواق التصدير (دراسة I 2012). وتشمل الأمثلة رحلات شحن البضائع التي تقوم بها شركات الطيران المملوكة للدولة لنقل الزهور من كولومبيا إلى سوق التصدير في الولايات المتحدة، فضلا عن التعاون بين مزارعي القطاع الخاص وخدمات البحث والإرشاد في مجال الزراعة لجلب زراعة الصويا إلى السافانا الشمالية في البرازيل. وتُظهر مشاريع توضيحية مماثلة لإثبات المفهوم علامات نجاح في إفريقيا (دراسة Bienen and Ciuriak 2015). ومن الأمثلة على ذلك السياسات المتعددة الجوانب الرامية إلى تشجيع صادرات الزهور المقطوفة للزينة في إثيوبيا.
وقد كشفت الاقتصاديات الجديدة للسياسات الصناعية عن إمكاناتها، ولكن يشير المتشككون عن حق إلى الإخفاقات العديدة التي تخيم على اقتصاديات التنمية. وكان تدهور السياسات الصناعية في البلدان الإفريقية في مرحلة ما بعد الاستقلال والأداء المخيب للآمال لسياسات "الاتجاه إلى الشرق" في جنوب شرق آسيا سببا في إثراء التفكير المتعلق بإخفاقات الحكومات، أي التدخلات التي تؤدي إلى ظهور أوجه قصور وتشوهات أكثر مما تؤدي إلى حل المشاكل. وحيثما كانت إخفاقات السوق مبررا لتدخل السياسات الصناعية، فإن إخفاقات الحكومة تنكرت لها. واجتمعت الشواغل المحيطة بإخفاقات الحكومة والسياسات الصناعية في ذروة التنمية الكبيرة في سبعينات القرن الماضي. وبعد عقود من الحماس، وجدت الاقتصادات النامية نفسها، على حد تعبير آن كروغر، "غارقة في سياسات اقتصادية غير قابلة للتطبيق بشكل واضح."
والمخاطر والإخفاقات المحيطة بالسياسات الصناعية حقيقية. ومع ذلك، فقد تُرجمت شكوك الاقتصاديين إلى ادعاءات قوية وحتمية. فإذا كان فشل الحكومة سمة مستوطنة للسياسات الصناعية، فليس هناك سبب وجيه لاتباعها. ولا توجد أسباب للتشكيك في النجاح. ففي أقصى الاحتمالات، بلغ التشاؤم الاقتصادي ذروته منذ البداية في رفض الاستراتيجية الصناعية دون أساس على غرار نظرية الاستحالة. وزعم بعض الباحثين أن السياسات الصناعية مستحيلة - وأفضل مثال على ذلك هو تأكيد الخبير الاقتصادي غاري بيكر في عام 1985 أن "أفضل سياسة صناعية هي عدم وجود أي سياسة صناعية على الإطلاق."
ولعقود من الزمن، تبنت شريحة كبيرة من الاقتصاد السائد درجات متفاوتة من هذا الرأي. ولم تترك المناقشة بشأن ما إذا كان ينبغي اتباع سياسة صناعية مجالا كبيرا لفهم شروط النجاح، ناهيك عن الوسائل. وقد يكمن الاقتصاد السياسي في صميم نظرية الفشل التقليدية في الاقتصاديات السائدة، ولكن طبيعته الحتمية تستبعد تفسيرا متسقا للنجاح.
لكن أخذ السياسة على محمل الجد يساعدنا على فهم الاختلافات الواسعة في نجاحات وإخفاقات السياسات الصناعية. فمن ناحية، كانت النجاحات مدعومة بالبيئة السياسية الداخلية. وكانت السياسات السليمة قابلة للتنفيذ من الناحية السياسية، ويفضلها من هم في السلطة، وكانت تعمل ضمن معلمات القدرة الإدارية للدولة. ومن ناحية أخرى، فشلت السياسات التي كانت تتعارض مع العالم السياسي في ذلك الوقت. وبعبارات الاقتصاد السياسي الحديث، تزيد احتمالات فشل الحكومة عندما تكون خيارات السياسات الصناعية متعارضة مع قيود الاقتصاد السياسي.
وفي الممارسة العملية، فإن السياسات الصناعية مقيدة بكل من السياسة وقدرة الدولة على حد سواء. وتتشكل قرارات السياسات من خلال المؤسسات السياسية وبمن يتمتعون بالسلطة السياسية ووفقا لحوافزها الأساسية. والصراع المجتمعي يعني أن السياسات المطبقة غالبا ما تكون بعيدة عن المثالية في نظر الاقتصاديين. وحتى السياسات التي تعزز النمو قد لا تكون مجدية سياسيا. وعلى سبيل المثال، يمكن للسياسات الجديدة التي تشجع الصادرات أن تهدد كل من الصناعات القائمة التي تعتمد على الحماية من الواردات والمستفيدين السياسيين منها. وقد تكون السياسات الأكثر فعالية هي تلك التي تواجه أشد مقاومة سياسية.
وتتجلى قدرة الدولة في قدرة مسؤولي الدولة على تنفيذ السياسات في العالم الحقيقي. وحتى لو كانت السياسات غير المتوقعة تعمل على تشجيع تبني سياسة صناعية جيدة، فلابد وأن تظل الحكومة قادرة على تنفيذها. وعلى سبيل المثال، قد تتطلب سياسات التصدير الناجحة في إحدى البيئات شريحة من الإداريين المهرة، وبيانات تفصيلية عن أداء التصدير، وأكثر من ذلك. وقد يكون تنفيذ مثل هذه السياسات في بيئة منخفضة القدرات غير عملي على الإطلاق دون المزيد من الاستثمار في القدرات الإدارية.
ومن خلال عدسة قيود الحوكمة هذه، كانت معجزة شرق آسيا تتعلق بالبيئة السياسية بنفس قدر تعلقها بمزيج السياسات. ودعمت البيئة السياسية لكوريا الجنوبية في ستينات وسبعينات القرن الماضي السياسات الصناعية المنفتحة على الخارج والإصلاحات المثيرة للجدل التي تطلبتها. وقد صيغت السياسات الصناعية الشاملة للبلد القائمة على التصدير القوي تحت ضغط خارجي، وتهديدات عسكرية مستمرة من جانب النخب السياسية والصناعية المتحالفة في كوريا الشمالية، وأدت المشاكل المتكررة في ميزان المدفوعات إلى أن تصبح السياسات الصناعية المبكرة لإحلال الواردات غير قابلة للاستمرار.
وغذت هذه الظروف المطالب السياسية بوضع سياسات جديدة لتحفيز التصنيع وتوفير مصدر مستمر لإيرادات التصدير. وسمح المناخ السياسي في كوريا الجنوبية لها بمواصلة النزعة التصديرية الشاملة التي استلزمت خفض قيمة العملة والاستثمار في البيروقراطيات التنافسية.
وبالتالي، فإن معجزة شرق آسيا لم تكن معجزة بسبب الاستراتيجية الصناعية الموجهة نحو التصدير في حد ذاتها، بل بسبب البيئة السياسية غير المتوقعة التي سمحت لها بالظهور. ويمكن أن تكون القيود التي يفرضها الاقتصاد السياسي على السياسات الشاملة واسعة النطاق - مثل تلك التي كانت وراء معجزة النمو في شرق آسيا - مقيدة في كثير من الحالات. وتكرار السياسات دون فهم مدى توافقها مع القيود السياسية المحلية يؤدي في كثير من الأحيان إلى الفشل. ويُعد تبني السياسات الصناعية لشرق آسيا في ماليزيا وتايلند بشكل غير كامل مثالا واضحا على ذلك.
وبالتالي، ينبغي النظر إلى السياسات الصناعية في إطار القيود التي يفرضها العالم السياسي. ويمكن استخلاص أفضل الممارسات من الآخرين، ولكن يعد فهم الأوضاع السياسية السائدة بالغ الأهمية.
في ضوء هذا السياق، نبرز ثلاثة دروس رئيسية لنجاح السياسة الصناعية. أولا، ينبغي لصناع السياسات أن يقيّموا بعناية مدى توافق السياسات الصناعية مع البيئة السياسية المحلية. وعليهم أن يفكروا فيمن سيستفيد، ومن سيخسر، وكيف تعمل الحوافز السياسية على دعم السياسات الجيدة. ومن المهم النظر إلى الطريقة التي ستغير بها السياسات المطبقة اليوم البيئة السياسية في المستقبل، وأي منها من المرجح أن تصمد عبر الدورات السياسية.
وثانيا، تتباين قدرة البلدان على تنفيذ السياسات الصناعية المختلفة تباينا كبيرا، بطرق تتجاوز القيود السياسية المباشرة. فيجب أن تكون هذه السياسات مصممة بما يتناسب مع القدرات الإدارية والمالية. وعلى سبيل المثال، قد لا تتمتع الاقتصادات النامية اليوم بالقدرة المالية اللازمة لتنفيذ السياسات الصناعية الخضراء بالأدوات المستخدمة حاليا في الاقتصادات المتقدمة. وبما أنه لا يوجد نهج واحد يناسب الجميع، فينبغي أن نتوقع أن تختلف السياسات الصناعية من بلد إلى آخر.
وثالثا، تتطلب السياسات الصناعية في كل الأحوال تقريبا الاستثمار في القدرات الإدارية. وكان هذا صحيحا في كوريا الجنوبية في ستينات وسبعينات القرن الماضي، عندما قامت الحكومة بإضفاء الطابع المركزي على البيروقراطيات واستثمرت في القدرة الإدارية، وهذا صحيح اليوم. وعلى سبيل المثال، توسع مكتب برامج القروض التابع لوزارة الطاقة الأميركية ليصرف عشرة أضعاف التمويل الذي صرفه منذ سن قانون خفض التضخم. (يزعم المكتب أيضا أن عملياته الإدارية وضماناته المؤسسية قد تحسنت كثيرا منذ القرار المشؤوم بتمويل شركة سوليندرا للطاقة الشمسية قبل أكثر من عقد من الزمن).
وإجمالا، نحن نتفق مع منتقدي السياسة الصناعية الذين يقولون إن تجاهل السياسة أمر محفوف بالمخاطر. والقراءة المتشائمة لهذا النقد هي أن النجوم السياسيين يجب أن يكونوا منحازين إليها، ومثل هذه الحالات نادرة. وقد تكون البيئة السياسية المواتية بشكل استثنائي ضرورية لاتباع سياسات بنفس حجم ونطاق السياسات المستخدمة في مختلف أنحاء شرق آسيا ما بعد الحرب، ولكن ليس ذلك هو المقصود. فالنسخ الكربونية لهذه السياسات ليست ضرورية؛ وتشهد النجاحات على نطاق أصغر في جميع أنحاء العالم على ذلك.
وبالنسبة لنا، فإن هذا يشير إلى أنه كان من الممكن التغلب على مخاطر فشل الحكومة في الماضي وقد تم التغلب عليها بالفعل. فعندما يتم اختيار السياسات الصناعية للعمل ضمن القيود السياسية وقيود الحوكمة المحلية، وعندما تستثمر الدولة بقوة في بناء القدرة الإدارية المطلوبة لنشر السياسات الصناعية ومراقبتها، فإن احتمالات النجاح تصبح كبيرة.
ولا يزال هناك الكثير لنتعلمه عن "كيف تعمل" السياسات الصناعية. وقد بدأت الدراسات للتو في استكشاف التجارب المتنوعة والغنية للسياسات الصناعية؛ ولا بد من إجراء المزيد من القياسات والتقييمات. ويتعين على خبراء الاقتصاد وصناع السياسات ألا يركزوا على إخفاقات السوق ومزيج السياسات فحسب، بل أن يركزوا أيضا على السياسة.
© 1447 International Monetary Fund. All rights reserved.
