Cicatrices duraderas
En segundo lugar, los economistas no previeron la magnitud de las secuelas a largo plazo de la pérdida de puestos de trabajo en la industria manufacturera. La idealización de las manufacturas por parte de quienes apoyan el nacionalismo económico no es casualidad: el sector viene ofreciendo desde hace tiempo una prima salarial con respecto a lo que ganarían los trabajadores en otros sectores, en especial quienes no cuentan con un título universitario. Cuando las fábricas cerraron o despidieron a un gran número de empleados —como fue el caso en muchos países de ingreso alto durante el shock comercial de China—, los trabajadores industriales perdieron su prima salarial. La mayoría, ante la disyuntiva de aceptar un trabajo peor remunerado en el sector de los servicios o abandonar el empleo, nunca logró recuperar los ingresos perdidos.
Los economistas ya habían documentado las secuelas a largo plazo de la pérdida de empleo a comienzos de la década de 1990, pero no fue hasta más tarde que se dieron cuenta de que, cuando la pérdida de empleo se concentra en una región, las secuelas individuales son acumulativas y terminan provocando importantes shocks negativos en los ingresos a nivel local. Una vez desplazados, esos antiguos trabajadores de fábricas gastaban menos dinero en bienes y servicios no comerciados, pagaban menos por su vivienda y apoyaban menos servicios públicos locales con sus impuestos, lo cual deprimía los ingresos allí donde las manufacturas perdían fuerza.
Una vez más, como los modelos económicos se habían calibrado para tener en cuenta el ajuste de nivel nacional al comercio internacional, se preveía que los trabajadores desplazados de sectores que compiten con las importaciones (manufacturas) simplemente se incorporarían a sectores que estaban ampliando las exportaciones (servicios con uso intensivo de conocimientos). El desplazamiento de las importaciones y la absorción de las exportaciones efectivamente se produjo, pero entre grupos de personas en gran medida dispersos.
Falta de movilidad
En tercer lugar, los economistas pasaron por alto la falta de movilidad geográfica de la mano de obra en el grupo de trabajadores de más edad y menor formación. Los modelos económicos estándar presuponen una condición de equilibrio espacial: si los ingresos reales aumentan o disminuyen en una región, la migración interregional de la mano de obra eliminará gradualmente las diferencias espaciales en términos de ingresos. En teoría, la movilidad de la mano de obra transmite los shocks económicos localizados a otras regiones, disipando así sus efectos y garantizando que los picos de desempleo regionales sean transitorios. En la práctica, los efectos de la migración interregional son lentos, y pueden pasar décadas antes de que se alcance el equilibrio espacial tras un shock.
La lentitud de la migración regional ha sido una de las enseñanzas más difíciles de asimilar por parte de los economistas. De hecho, en economías grandes del tamaño de Estados Unidos y la UE, donde cada año se crean y destruyen millones de puestos de trabajo, la pérdida de empleo en un subconjunto de regiones industriales debería poderse compensar fácilmente. Este es un razonamiento inválido: primero, porque prevé frecuentes transiciones de trabajadores jóvenes a trabajadores de más edad, siendo estos últimos mucho menos ágiles, y segundo, porque da por sentado que las oportunidades de ascenso profesional a las que pueden acceder los trabajadores con más formación son igualmente accesibles a los trabajadores menos formados. No se puede negar que los mercados de trabajo modernos son dinámicos. Sin embargo, ese dinamismo ha sido menos evidente entre los trabajadores más expuestos a la desindustrialización.
Disparidades regionales
Ha sido penoso para los países descubrir el lado oscuro de la globalización, que comporta una agudización de las disparidades económicas regionales y una tendencia a que las antiguas ciudades industriales queden sumidas en un desempleo elevado y una oferta escasa de puestos de trabajo bien remunerados para los trabajadores con menor formación. Mientras la globalización provocaba la pérdida de empleo en el sector manufacturero, los países disponían de opciones de política económica viables para hacer frente a las perturbaciones, como las generosas ayudas inmediatas para trabajadores desplazados y los aranceles de salvaguardia, que habrían repartido el alza de las importaciones a lo largo de períodos de tiempo más prolongados.
Dos décadas después, esas políticas ya no están disponibles ni son relevantes. A los países les toca ahora decidir si abordan las dificultades económicas regionales causadas por la globalización durante tanto tiempo, y cómo hacerlo. Para elegir las políticas adecuadas se requiere comprender cabalmente los problemas económicos que los países están intentando resolver.
Una opción para ayudar a las regiones rezagadas es dejar que las fuerzas del mercado hagan su trabajo. En última instancia, la emigración de mano de obra y la jubilación de trabajadores desplazados permitirían a las regiones olvidadas reducir su tamaño para aumentar su eficiencia. Las empresas cerrarían, los centros de las ciudades sellarían edificios y los jóvenes que ingresan en el mercado laboral empezarían su carrera en otra parte. Si creemos que ninguna distorsión económica impide el ajuste del mercado de trabajo a los shocks adversos, o que los gobiernos no pueden aplicar medidas correctivas eficaces ante estas perturbaciones, la política no intervencionista tendría sentido. Sin embargo, es importante reconocer que, aunque las fuerzas del mercado puedan aliviar las diferencias espaciales en materia de bienestar económico, lo más probable es que lo hagan muy lentamente.
El caso de Pittsburgh
Fijémonos en el caso de Pittsburgh, que muchos señalan como un ejemplo exitoso de adaptación a la desindustrialización. Durante la primera mitad del siglo XX, la ciudad fue centro mundial de la industria del acero. A partir de 1970, la competencia con las importaciones, el cambio tecnológico y otros factores contribuyeron a un declive industrial prolongado, durante el cual el desempleo y la penuria económica fueron endémicos. Aunque, a día de hoy, Pittsburgh es un centro neurálgico de la atención de salud, las ciencias de la vida y la robótica, su transformación llevó más de una generación. Durante ese período, las oportunidades económicas de sus habitantes estuvieron marcadas por la angustia. Por cada Pittsburgh hay varias antiguas ciudades industriales que no lograron encontrar el camino de vuelta hacia la prosperidad. El ajuste de larga duración implicó una merma de los ingresos, los precios de la vivienda y los servicios urbanos.
Otra opción para ayudar a las regiones rezagadas es centrarse en las personas afectadas, a través de programas de prestaciones sociales sujetas a condiciones de recursos. El seguro de desempleo, el apoyo a la renta para los hogares de ingreso bajo, los subsidios a la vivienda y la energía, y la atención sanitaria subvencionada son formas habituales de ayudar a las personas con dificultades económicas. Si no estamos convencidos de que los mercados de crédito y de seguros puedan proteger a los ciudadanos de los shocks adversos, quizá tenga sentido crear amplios programas de seguro social.
De todos modos, estos programas supeditan la asistencia al bienestar de las personas u hogares, no a las condiciones del mercado de trabajo local. El seguro social puede ayudar a las personas a evitar una fuerte caída del consumo durante períodos difíciles, pero no aborda las causas de las dificultades económicas regionales. Puede que esta clase de programas hagan que el proceso de ajuste económico sea menos doloroso, pero es poco probable que lo aceleren.
Aranceles comerciales
Una tercera opción para ayudar a las regiones rezagadas es centrarse en las industrias cuyo declive haya provocado dificultades económicas. Estados Unidos, por ejemplo, justifica en parte la reciente aplicación de aranceles a la importación afirmando que eso ayudará a recuperar puestos de trabajo en el sector industrial en comunidades devastadas por la globalización. A simple vista, corregir las consecuencias negativas del comercio sobre el mercado de trabajo mediante el bloqueo de importaciones puede parecer sensato. Sin embargo, el origen de los problemas regionales no es la competencia con las importaciones por sí misma, sino las secuelas a largo plazo de la pérdida de empleo y la imposibilidad de que las regiones se adapten al declive de una industria clave.
Los aranceles a la importación no evitarían la pérdida de puestos de trabajo derivada de los cambios tecnológicos, la inteligencia artificial u otros shocks que puedan ser disruptivos en el futuro. El proteccionismo comercial tiene un efecto indirecto y, por tanto, débil, sobre las dificultades económicas. No es de extrañar que los aranceles estadounidenses hayan contribuido tan poco a restablecer el empleo manufacturero o el crecimiento salarial en regiones perjudicadas por el shock comercial de China.
Una última opción es centrarse en las regiones rezagadas mediante políticas que promuevan el desarrollo económico local. Las políticas con enfoque regional subvencionan la inversión en capital humano y físico con el objetivo de poner al día la productividad de la mano de obra, los ingresos y las estructuras económicas en las regiones afectadas. En teoría, estas políticas están justificadas cuando el rendimiento social de la inversión es relativamente alto en comunidades con desempleo elevado y salarios bajos. En la práctica, las políticas con enfoque regional no han dejado de ser controvertidas entre los economistas desde hace tiempo, al existir preocupación por la captura de la renta económica por parte de intereses particulares y las dificultades informativas que entraña el diseño de los programas.
Políticas eficaces
Estudios empíricos recientes aclaran en qué contextos funcionan bien las políticas con enfoque regional y en cuáles no. Entre las políticas menos eficaces —que además son las de mayor visibilidad— destacan el uso de subsidios fiscales para lograr atraer grandes inversiones por parte de empresas importantes. Este tipo de competencia a través de subsidios suele transferir el grueso del superávit económico de la nueva inversión a los mismos inversionistas, lo que deja a las regiones “ganadoras” con el peso de un elevado gasto tributario por puesto de trabajo creado.
Las políticas con enfoque regional que son más eficaces condicionan los subsidios a las dificultades locales, realizan un seguimiento para que se cumplan los objetivos del programa y diseñan los programas según el contexto, experimentando constantemente. Entre ellas se cuentan los incentivos fiscales a la inversión en comunidades de ingreso bajo (como programas en zonas empresariales con una rigurosa selección y auditoría de las empresas participantes) y las iniciativas sectoriales de capacitación de trabajadores (programas activos del mercado laboral, que se han aplicado en muchos países de ingreso mediano y alto).
De estas cuatro opciones, solo las políticas con enfoque regional pueden obtener resultados que alivien los problemas de las zonas afectadas: integrar a los adultos sin trabajo en el mercado laboral, crear más puestos de trabajo bien remunerados allí donde escasean, y lograr que las regiones puedan atraer más inversiones en el futuro.
En los países de ingreso alto, la opinión pública ha dado la espalda a la globalización porque muchos trabajadores poco o medianamente remunerados terminaron siendo los grandes perjudicados de la apertura económica. Para ellos nunca llegó el futuro próspero que se les había prometido. A fin de restaurar la fe en la integración económica mundial, debemos corregir los errores del pasado y ofrecer una alternativa viable al nacionalismo económico.
