Des séquelles durables
Deuxièmement, les économistes n’ont pas anticipé l’ampleur des séquelles résultant des pertes d’emplois dans le secteur manufacturier. La fétichisation de l’industrie manufacturière par ceux qui épousent le nationalisme économique n’est pas dénuée de fondement : le secteur a longtemps offert des salaires plus élevés que dans d’autres domaines d’activité, en particulier pour les non-diplômés de l’enseignement supérieur. Lorsque des usines ont fermé ou licencié un grand nombre d’employés, comme dans de nombreux pays à revenu élevé pendant le choc commercial chinois, les ouvriers ont perdu leur avantage salarial. La plupart d’entre eux, confrontés à un choix entre des emplois moins bien rémunérés dans les services ou une sortie du marché du travail, ne sont jamais parvenus à remplacer leurs revenus perdus.
Les économistes ont commencé à documenter les séquelles liées aux pertes d’emplois dès le début des années 90, mais ils n’ont compris que plus tard que, lorsque ces pertes d’emplois sont concentrées sur le plan géographique, les séquelles individuelles se cumulent pour former un choc négatif de grande ampleur sur le revenu local. Une fois licenciés, les anciens ouvriers dépensaient moins pour des biens et services ne faisant pas l’objet d’échanges internationaux, payaient moins pour leur logement et contribuaient moins, par l’impôt, au financement des services publics locaux — autant de facteurs qui ont pesé sur le revenu dans les régions où l’industrie manufacturière déclinait.
Une fois encore, puisque les modèles économiques étaient calibrés pour rendre compte des ajustements intervenus au niveau national pour faire face à l’évolution du commerce international, ils projetaient que les ouvriers licenciés dans des secteurs en concurrence avec les importations (industrie manufacturière) basculeraient simplement vers des secteurs dans lesquels les exportations s’intensifiaient (services à forte intensité de connaissances). Les pertes d’emplois dues aux importations et les créations d’emplois liées aux exportations se sont bien produites, mais elles ont concerné deux groupes de population assez distincts l’un de l’autre.
Manque de mobilité
Troisièmement, les économistes ont sous-estimé le manque de mobilité géographique des travailleurs les moins éduqués et les plus âgés face à l’évolution des conditions économiques. Les modèles standard postulent une condition d’équilibre spatial : si les revenus réels baissent ou augmentent dans une région, les déplacements de la main-d’œuvre entre les régions lisseront progressivement les écarts de rémunération entre les territoires. En théorie, la mobilité de la main-d’œuvre transmet les chocs économiques localisés aux autres régions, ce qui répartit les incidences de ces chocs et garantit que les flambées régionales de chômage ne durent pas. Dans la pratique, les migrations interrégionales fonctionnent avec lenteur : l’équilibrage spatial face aux chocs peut prendre des dizaines d’années.
La lenteur de la migration régionale est l’un des enseignements que les économistes ont eu le plus de mal à intégrer. Il leur semblait évident que, dans des économies aussi grandes que celles des États-Unis et de l’Union européenne, où des millions d’emplois sont créés et détruits tous les ans, contrebalancer des pertes d’emplois dans un sous-ensemble de régions devait être aisé. Cette logique est erronée : premièrement, parce qu’elle transpose aux travailleurs plus âgés, qui sont nettement moins agiles, les changements de poste fréquents observés chez les jeunes travailleurs ; et deuxièmement, parce qu’elle part du principe que les carrières ascendantes accessibles aux travailleurs diplômés le sont tout autant aux travailleurs non diplômés. Les marchés du travail modernes sont indéniablement dynamiques. Cependant, ce dynamisme se manifeste le moins parmi les travailleurs le plus exposés à la désindustrialisation.
Disparités régionales
L’apprentissage des revers de la mondialisation s’est révélé douloureux : creusement des disparités économiques régionales et tendance à la persistance, dans les anciennes villes industrielles, d’un chômage élevé et d’un déficit d’emplois bien rémunérés pour les travailleurs moins qualifiés. Au moment où la mondialisation causait des pertes d’emplois dans l’industrie manufacturière, les pays disposaient d’options politiques viables pour faire face aux perturbations. Ils auraient notamment pu mettre en place des aides immédiates et généreuses aux travailleurs licenciés et des droits de douane de sauvegarde qui auraient étalé la montée des importations sur une période plus longue.
Deux décennies plus tard, ces politiques ne sont plus possibles ni pertinentes. Les pays se retrouvent à devoir décider si et comment ils doivent intervenir pour remédier aux difficultés économiques régionales engendrées par la mondialisation, bien après que celles-ci se sont matérialisées. Le choix des politiques appropriées nécessite une compréhension fine des problèmes économiques que les pays concernés tentent de régler.
Une option permettant d’aider les régions laissées pour compte consiste simplement à laisser les forces du marché faire leur œuvre. L’exode de la main-d’œuvre et le départ à la retraite des travailleurs licenciés finiraient par aider les régions en déclin à opérer une contraction leur conférant une taille plus petite et plus efficiente. Des entreprises cesseraient leur activité, des bâtiments seraient murés dans les centres-villes et les nouveaux entrants sur le marché du travail démarreraient leur carrière ailleurs. Si l’on estime qu’il n’y a aucune distorsion économique qui empêche l’ajustement du marché du travail aux chocs défavorables, ou que les autorités ne sont pas en mesure de mettre en œuvre des mesures efficaces contre de telles distorsions, alors le laissez‑faire peut apparaître comme une option pertinente. Il importe toutefois de prendre acte du fait que, si les forces du marché peuvent atténuer les disparités géographiques dans le bien-être économique, leur action ne sera probablement qu’extrêmement lente.
Le cas de Pittsburgh
Examinons le cas de Pittsburgh, que beaucoup citent comme un exemple d’ajustement réussi face à la désindustrialisation. Pendant toute la première moitié du XXe siècle, la ville était un pôle de production d’acier d’envergure mondiale. Après les années 70, la concurrence des importations, l’évolution technologique et d’autres forces ont contribué à un long déclin industriel, pendant lequel le chômage et les difficultés économiques sont devenus endémiques. Aujourd’hui, Pittsburgh accueille des activités dans les domaines de la santé, des sciences de la vie et de la robotique, mais sa transformation s’est opérée sur plus d’une génération. Au cours de cette période, les débouchés économiques qui s’offraient à la population locale étaient fortement réduits du fait de la misère qui régnait. Pour chaque Pittsburgh, il existe plusieurs autres anciennes villes industrielles qui ne sont pas parvenues à trouver un chemin de retour à la prospérité. L’ajustement à long terme s’est traduit par une réduction des revenus, des prix de l’immobilier et des équipements urbains.
Une seconde option pour aider les régions à la peine consiste à cibler les personnes touchées au moyen de programmes de protection sociale sous conditions de ressources. L’assurance chômage, les dispositifs de soutien aux revenus des ménages à faibles revenus, les aides au logement et à l’énergie, ainsi que les soins de santé subventionnés sont des moyens couramment utilisés pour venir en aide aux populations lors des périodes de difficulté. Si l’on n’est pas convaincu que les marchés de l’assurance et du crédit ont la capacité de protéger la population contre les chocs négatifs, de vastes programmes d’assurance sociale peuvent alors se justifier.
En revanche, ces programmes conditionnent l’aide apportée à la situation des individus ou des ménages — pas à l’état du marché du travail local. Les régimes de sécurité sociale peuvent aider à un niveau individuel à contrer une chute brutale du pouvoir d’achat lors de périodes difficiles, mais ils ne s’attaquent pas aux causes des difficultés économiques régionales. De tels programmes peuvent certes rendre l’ajustement économique moins douloureux, mais il n’est guère probable qu’ils permettent d’accélérer le processus.
Droits de douane
Une troisième option pour aider les régions laissées pour compte consiste à cibler les secteurs dont le déclin est à l’origine des difficultés économiques. Les récents droits de douane américains, par exemple, ont en partie été justifiés par le fait qu’ils étaient censés contribuer à faire revenir des emplois dans l’industrie manufacturière dans des localités ravagées par la mondialisation. À première vue, répondre aux conséquences négatives des échanges commerciaux sur le marché du travail en bloquant les importations peut paraître judicieux. Toutefois, l’origine des difficultés régionales ne se situe pas au niveau de la concurrence des importations en soi, mais des séquelles des pertes d’emplois et de l’incapacité des régions concernées à s’ajuster au déclin des grandes industries.
Les droits de douane n’empêcheraient pas les pertes d’emplois dues à l’évolution technologique, à l’intelligence artificielle ou à d’autres chocs qui pourraient être source de perturbations à l’avenir. Les mesures de protection commerciales ciblent les difficultés économiques de manière indirecte et donc mal. Il n’est pas surprenant que les droits de douane américains aient peu contribué à rétablir l’emploi dans le secteur manufacturier ou la croissance du revenu dans les régions ébranlées par le choc commercial chinois.
Une dernière option consiste à cibler les régions laissées pour compte au moyen de politiques qui promeuvent le développement économique régional. Les politiques territorialisées subventionnent l’investissement dans le capital humain et physique dans l’optique d’améliorer la productivité du travail, le revenu et les structures économiques dans les régions en difficulté. En théorie, de telles politiques se justifient si le rendement social des capitaux investis est relativement élevé dans les régions aux prises avec un chômage de masse et des bas salaires. Dans la pratique, les politiques territorialisées sont controversées depuis longtemps parmi les économistes, en raison de craintes liées à la captation de rentes par des groupes d’intérêts particuliers et de difficultés dans la collecte d’information rencontrées lors de la conception des programmes.
Des politiques couronnées de succès
Des travaux de recherche empiriques récents nous renseignent sur les cas où les politiques territorialisées fonctionnent et sur ceux où elles ne fonctionnent pas. Parmi les mesures les moins efficaces — qui sont aussi certaines des plus visibles — figure le recours aux aides fiscales pour attirer des investissements de grande envergure mis en œuvre par de grandes entreprises. La concurrence en matière de subventions a tendance à transférer la majeure partie de la plus-value économique générée par le nouvel investissement vers les investisseurs eux-mêmes, laissant les régions « gagnantes » confrontées à la « malédiction du vainqueur », à savoir une dépense fiscale élevée par emploi créé.
Certaines politiques territorialisées qui sont plus efficaces conditionnent l’octroi de subventions à la situation locale, suivent le respect des objectifs du programme et conçoivent des programmes adaptés à des contextes spécifiques grâce à une expérimentation continue. Citons, par exemple, les incitations fiscales en faveur de l’investissement dans les communautés à faibles revenus (telles que les programmes portant sur des zones d’activité, assortis de critères de sélection et d’audit rigoureux des entreprises participantes) et les initiatives de formation sectorielle des travailleurs (programmes actifs du marché du travail, qui ont été mis en œuvre dans de nombreux pays à revenu élevé et intermédiaire).
Sur ces quatre options, seules les politiques territorialisées visent directement à atténuer les difficultés régionales : aider les adultes sans emploi à retrouver du travail, créer davantage d’emplois bien rémunérés là où ils font défaut et rendre les régions plus attractives pour les investissements futurs.
Dans les pays à revenu élevé, l’opinion publique est devenue hostile à la mondialisation, car de nombreux travailleurs à revenus faibles ou moyens se sont révélés être les grands perdants de l’ouverture économique. L’avenir prospère qui leur avait été promis n’est pas advenu. Pour rétablir l’adhésion à l’intégration économique mondiale, il nous faut corriger les erreurs du passé et offrir une solution de rechange crédible au nationalisme économique. 
